○劉啟春

公車改革是一個體制性命題

○劉啟春

公車是國家行政機關(guān)和社會團體用公款購買、用于公務(wù)活動的車輛。公車制度的設(shè)立，是為了有效利用有限的公共資源，提高政府機關(guān)辦事效率。然而，公車在運行中逐步演變?yōu)檎ぷ魅藛T的特殊福利，其弊端日漸凸顯，成為滋生腐敗的“黑洞”，嚴(yán)重地?fù)p害了政府機關(guān)及其工作人員在人民群眾中的形象，政府公務(wù)用車已成為廣大群眾普遍關(guān)注的社會熱點話題。自1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》開始，我國的公車改革開始了破冰之旅。雖然各地陸續(xù)進(jìn)行了有益的探索，取得了一定的經(jīng)驗，但以權(quán)力為主導(dǎo)的各種改革方案，在車改的方向、目標(biāo)和指導(dǎo)思想等方面均存在著與社會預(yù)期相背離的問題。方案設(shè)計顯失公平，改革不徹底等，導(dǎo)致車改不但未達(dá)到其根本目的，反而陷入尷尬的境地，公車數(shù)量和耗費的資金不降反增，極大地消耗了經(jīng)濟社會資源，引起人民群眾的強烈不滿。這說明，脫胎于計劃經(jīng)濟條件下的公車制度在市場經(jīng)濟條件下走樣，根本原因在于受到了相對滯后的政治體制限制。進(jìn)一步講，在目前以官本位為中心的政治體制下，不僅公車難改，凡是涉及官員利益和特權(quán)的事情都難改。公車難改只是目前政治體制改革滯后給眾多具體制度改革所帶來的糾結(jié)性問題之一。因此，公車改革的最終成功，有賴于整個政治生活的民主化進(jìn)程，有賴于從根本上破除權(quán)力核心的官本位，增強改革的公正性。

一、公車制度扭曲是一個體制性問題

官本位是目前政治體制的一個集中性弊端，指的是政治權(quán)力壟斷一切資源，國家（政府）無所不能和以政治身份劃分社會地位，在一定程度上忽略作為國家主人的公民之經(jīng)濟、政治權(quán)利為主要特征的政治體制和法律制度等，其特征是“以官為本”，以官員階層的意志和利益作為軸心的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力的運行以“官”的意志和利益為根本出發(fā)點和歸宿點，核心是社會權(quán)力之歸屬、來源、分配、行使、制約層面的某種錯位。

官本位政治體制是導(dǎo)致公車制度扭曲的根本原因。公車制度本身就是一種帶有濃厚的等級色彩和明顯特權(quán)性質(zhì)的制度，是權(quán)力資本化的表現(xiàn)?，F(xiàn)行公務(wù)用車制度實行的是身份原則和地位標(biāo)準(zhǔn)，按照官級大小、職務(wù)高低分等定級地分配使用公車，對于哪一級別的政府人員能享受哪種級別的公車均作出了詳細(xì)規(guī)定，等級分明。這些規(guī)定雖然有助于控制公車的超用、濫用，但濃厚的等級色彩極易導(dǎo)致公務(wù)用車性質(zhì)的改變，使公務(wù)用車成為身份、地位和權(quán)力的象征，成為各級政府人員相互攀比的對象。公車制度的這一特性無形中構(gòu)成了公車攀比性消費的助推劑，在控制公車消費的同時也在助長公車超用、濫用現(xiàn)象的滋生。同樣，在公車改革中，這種等級制的官本位體制不僅沒有被消解，反而得到強化，整個改革被權(quán)力所操縱。因為公車改革是由各級政府來謀劃和推行的，就是說，本應(yīng)受到限制和削弱的特權(quán)者掌控著“改不改”與“怎么改”的話語權(quán)，從根本上決定著改革的方向與進(jìn)程。

公車制度實質(zhì)上反映了目前官本位體制下權(quán)力結(jié)構(gòu)決定社會資源配置向量的情況。社會資源的配置總是沿著權(quán)力結(jié)構(gòu)的方向來進(jìn)行的。改革開放以來，我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)有所改善，但一直未能從根本上改變高度集中的結(jié)構(gòu)形態(tài)和全能主義的運行方式，導(dǎo)致社會資源始終向著權(quán)力中心聚集，供權(quán)力所驅(qū)使。公車作為一種行政資源，來自于社會，理應(yīng)最大限度地服務(wù)于社會。但現(xiàn)行的公車制度卻難以保證資源使用的公共性和正當(dāng)化，造成行政資源的浪費甚至私有化傾向。如2005年以來，我國每年公務(wù)用車購置費支出增長率為20%以上，公務(wù)用車消費支出1500億至2000億元。但公車使用效率卻極低，僅為社會車輛的1/5；公車的使用存在三個“三分之一”現(xiàn)象，即辦公事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)干部及親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一；有的部門和人員還采取虛開加油、維修發(fā)票等手段，造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，成為滋生腐敗的溫床。公車消費逐步演化為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭、司機與管理人員侵占國家財產(chǎn)的腐敗行為，被形象地稱為“車輪腐敗”、“屁股底下的腐敗”。公車制度的這種異化狀態(tài)，充分反映了目前的政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅沒有起到預(yù)防和遏制以權(quán)謀私的制度性屏障作用，相反，卻成為了官員腐敗的一個誘致性因素。這種負(fù)面效應(yīng)不僅體現(xiàn)在公車制度上，更體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟及社會生活的各個領(lǐng)域。因此，可以說，公車制度及其改革的困局只是目前權(quán)力體制的一個縮影，要走出這個困局，根本的是要從權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整開始。只有當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷改善的情形下，公車改革才能找到正確的理路。

顯然，公車制度及其改革，決不只是減輕嚴(yán)重的財政資源負(fù)擔(dān)那么簡單，也不僅僅是從經(jīng)濟上算算賬就可以完結(jié)的。公車改革已經(jīng)成為政治、經(jīng)濟改革的一個風(fēng)向標(biāo)，反映了目前政治體制改革滯后所帶來的各種問題相繼顯現(xiàn)，說明了加快推進(jìn)政治體制改革的緊迫性。對于執(zhí)政黨而言，如何以小見大、見微知著，通過政治體制改革來進(jìn)一步充實執(zhí)政的制度性資源和合法性基礎(chǔ)，對于執(zhí)政者的決心和智慧都是一個大的考驗。

二、破除官本位，推進(jìn)公車改革

公車改革深受社會詬病，已經(jīng)進(jìn)入中央政府的改革視野。2010年2月27日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶接受中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，與廣大網(wǎng)友在線交流治理“公款吃喝、公車私用，公費出國”問題。在談及公車改革時，溫家寶總理指出，公車私用應(yīng)該管得住，必須管得住。他提出了最根本的兩條措施：第一條是公開透明，就是要讓任何一項行政性支出都進(jìn)入預(yù)算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監(jiān)督；第二條是民主監(jiān)督，只有民主才不會出現(xiàn)人亡政息。溫家寶的這番論述，指明了公車改革的根本之道在于，以民主體制破除官本位政治體制，建設(shè)社會主義民主政治，解決纏繞在公車消費上的政府職能轉(zhuǎn)換、利益關(guān)系調(diào)整、干部作風(fēng)等諸多問題。

一是加強民主理論的學(xué)習(xí)、教育，養(yǎng)成民主意識。雖然說，寄希望于政府部門的自我監(jiān)督和自覺規(guī)范來推進(jìn)類似于公車制度的改革并不靠得住，但鑒于中國目前的政治體制改革仍然是自上而下的路徑和必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)的方式，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識和民主覺悟仍是一個需要高度重視的主要因素?！芭f中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。中國傳統(tǒng)文化中官本位意識極其濃厚，建國后也沒有通過系統(tǒng)而完整的民主制度來加以清除，在黨的思想教育體系中，民主理論的學(xué)習(xí)和民主意識的訓(xùn)練與養(yǎng)成一直較為薄弱，不少領(lǐng)導(dǎo)干部的思想深受封建意識的影響。特權(quán)意識、等級觀念都較為濃重，而現(xiàn)代社會所需要的公仆理念、權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約和監(jiān)督的理念較為缺乏。這是黨內(nèi)官本位意識的深刻思想根源。因此，黨內(nèi)需要加強民主理論的學(xué)習(xí)與教育，確立起與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的民主觀、權(quán)力觀，以此來導(dǎo)引公共行政和公共事務(wù)的管理活動的全過程和所有方面。加強黨內(nèi)民主理論的教育和學(xué)習(xí)，也是當(dāng)代民主化語境下的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨觀念的重要促進(jìn)力量。黨執(zhí)政的本質(zhì)就是組織、支持和保障人民當(dāng)家作主，這是人民利益的最高表現(xiàn)，也是立黨為公、執(zhí)政為民的核心價值。無疑地，民主、法制、公平、正義等現(xiàn)代理念的確立，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的思想基礎(chǔ)。所以，民主教育是發(fā)展民主、祛除官本位的思想動力，是當(dāng)前推進(jìn)公車改革所必需的精神源泉。

二是完善社會監(jiān)督機制，增強公眾對公共資源的話語權(quán)。官本位體制下的公共資源封閉運行，缺乏公眾監(jiān)督，由權(quán)力任意配置。權(quán)力運行的基本規(guī)律表明，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。必須將權(quán)力置于法律、制度和人民的監(jiān)督之下，權(quán)力運行公開化、透明化，才能保障整個政府過程的人民性質(zhì)。長期以來，公車制度消耗大量財政資源，公車改革更是政府部門的“自說自話”，排除了社會公眾對公車消費應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。于是，人們對公車的質(zhì)疑很快就轉(zhuǎn)化為對政府公權(quán)力的不信任，對干部隊伍的不信任，從而使黨和政府喪失了公信力。增加社會公眾對公車消費和公車改革的參與和監(jiān)督不僅是滿足日益高漲的呼聲的需要，更是增強黨和政府凝聚力的需要，也是再一次調(diào)動社會參與各項改革事業(yè)的需要。

在一些公車改革的具體措施當(dāng)中，加強社會監(jiān)督也是其中思路之一。如給公車安裝GPS衛(wèi)星定向系統(tǒng)，或者給公車噴涂統(tǒng)一顏色或標(biāo)識，其目的是方便社會辨認(rèn)公車，監(jiān)督公車，防止公車私用。這種新技術(shù)的應(yīng)用固然也可以對公車私用產(chǎn)生某種程度的制約作用，但仍然屬于治標(biāo)措施。增加社會監(jiān)督，關(guān)鍵的還是從體制上保證公共資源向量服從公眾意志。如健全人民代表大會制度，在人大設(shè)立重大事項的改革機構(gòu)，把改革大權(quán)交與人大行使，尤其是涉及政府自身改革與建設(shè)的事項，更應(yīng)當(dāng)由人大來謀劃與監(jiān)督；推行公共財政，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的資源配置方式，完善財政支出的民主決策機制，增強國家財政服務(wù)公共利益的性能；推行政務(wù)“陽光工程”，實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程，深化政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，推行社會聽證、專家咨詢等制度，增強決策透明度和公眾參與度等。

三是在反腐倡廉建設(shè)中改革公車。溫家寶總理在談到公車改革時曾經(jīng)指出，公款吃喝、公車私用、公費出國，其實也關(guān)系到整個反腐敗。反腐倡廉不僅要堅決查處違紀(jì)違法案件，更要從源頭上加強黨政機關(guān)的廉政建設(shè)，建設(shè)高效、廉潔的公權(quán)力。從表面看，公款吃喝、公車私用、公費出國似乎不如貪污受賄、貪贓枉法那么危害深重，但隱藏的官員腐敗問題卻更普遍。因此，公車消費應(yīng)當(dāng)納入黨和國家廉政建設(shè)總體格局，作為反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，作為黨和國家反腐倡廉建設(shè)的重要組成部分，同反腐倡廉的其他事業(yè)一樣置于重要地位來部署，來推進(jìn)，抓緊抓好。在教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系中，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政規(guī)定中，都應(yīng)當(dāng)有關(guān)于限制公車消費的內(nèi)容。2010年12月中共中央政治局會議上，強調(diào)要集中力量解決反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反應(yīng)強烈的突出問題，深入開展慶典、研討會、論壇過多過濫問題和公務(wù)用車問題專項治理，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律。在中央的統(tǒng)一部署下，公務(wù)用車專項治理工作已經(jīng)作為解決反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強烈的突出問題，提上了議事日程。2011年3月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)《黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》；溫家寶總理在政府工作報告中強調(diào)，2011年（公務(wù)）車輛購置及運行費等支出原則上零增長，切實降低行政成本。這是公車改革第一次寫入政府工作報告，顯示國家對公車改革的重視程度；財政部根據(jù)此辦法出臺《黨政機關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》，從預(yù)決算關(guān)口加強對公務(wù)用車的管理；4月25日，中央召開了開展黨政機關(guān)公務(wù)用車問題專項治理工作電視電話會議，成立了中央公務(wù)用車問題專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將對中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于開展黨政機關(guān)公務(wù)用車問題專項治理工作的實施意見》在各地區(qū)各部門的貫徹落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。有理由相信，通過一個持續(xù)的改革，公車終會重回其本來的意義。

（作者系中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士、教授）

（責(zé)任編輯 崔光勝）