■ 趙雅玲 天津科技大學(xué)

目前，進(jìn)口食品市場(chǎng)和進(jìn)口食品貿(mào)易大約以每年15%的速度增長(zhǎng)，與進(jìn)口食品有關(guān)的食品安全問(wèn)題也日益增加。2008年12月15日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道了愛(ài)爾蘭產(chǎn)的豬肉中二惡英含量超標(biāo)200倍的事件，該批豬肉當(dāng)時(shí)已銷往20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。2008年12月，我國(guó)上海、四川等出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在入境口岸例行檢查中，從多種歐洲輸華食品中相繼檢出質(zhì)量安全問(wèn)題，包括：意大利白蘭地酒甲醇超標(biāo)、英國(guó)調(diào)味醬山梨酸超標(biāo)、荷蘭大豆蛋白粉檢出轉(zhuǎn)基因成分、西班牙奶制品苯甲酸超標(biāo)等。如何維護(hù)和加強(qiáng)我國(guó)進(jìn)口食品安全管理必須給予足夠重視。本文采用比較分析法，在深入分析美國(guó)進(jìn)口食品安全管理發(fā)展和成就的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)進(jìn)口食品安全管理現(xiàn)狀和問(wèn)題，嘗試提出完善我國(guó)進(jìn)口食品安全管理的方法和建議。

一、近年來(lái)美國(guó)加強(qiáng)進(jìn)口食品安全管理的主要舉措

（一）FDA的《食品保護(hù)計(jì)劃》和2009年《美國(guó)食品安全加強(qiáng)法案》

2007年11月，美國(guó)食品藥品管理局（FDA）推出了《食品保護(hù)計(jì)劃：國(guó)家食品供應(yīng)綜合保護(hù)戰(zhàn)略》。該計(jì)劃從保護(hù)國(guó)家食品供應(yīng)安全的戰(zhàn)略高度，提出了一系列有關(guān)食品安全和食品防護(hù)監(jiān)管的新舉措和構(gòu)思，具體包括加強(qiáng)對(duì)境外食品企業(yè)的監(jiān)管職能，考慮認(rèn)可高資質(zhì)的第三方食品檢查機(jī)構(gòu)，計(jì)劃對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)貨物要求提供進(jìn)口電子證書(shū)，擬提高對(duì)不合格企業(yè)和產(chǎn)品復(fù)檢和查驗(yàn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。2009年美國(guó)又通過(guò)了《2009年食品安全加強(qiáng)法案》和2007年的《食品保護(hù)計(jì)劃》相比，該法案有以下變化：

1.提高了FDA的權(quán)限。包括給予FDA制定農(nóng)產(chǎn)品和其他特定初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和安全標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，強(qiáng)制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止來(lái)自某個(gè)地區(qū)的不安全食品流通，以及就可能違規(guī)情況索取相關(guān)數(shù)據(jù)等新權(quán)限，甚至要求FDA應(yīng)發(fā)展一套能夠完善追查食物污染來(lái)源的追溯系統(tǒng)。在進(jìn)口食品方面，從預(yù)防角度提出，F(xiàn)DA被賦予制訂適用于食品進(jìn)口的相關(guān)指導(dǎo)原則；從干預(yù)角度提出，F(xiàn)DA要干預(yù)加強(qiáng)食源性疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、在州以及地方層面上提升食品安全和防護(hù)能力；從反應(yīng)角度，強(qiáng)調(diào)了行政扣留、禁止或限制食品移運(yùn)的授權(quán)、行政處罰、民事處罰等措施以及不適當(dāng)?shù)娜刖成陥?bào)食品有關(guān)信息的提交不正確或不完整、未能提交禁止進(jìn)口等。

2.對(duì)食品生產(chǎn)、加工制造和貿(mào)易企業(yè)管理更加嚴(yán)格。包括：（1）修正廠商登記制度。要求所有在美國(guó)營(yíng)運(yùn)的食品加工商、進(jìn)口商以及其它食品相關(guān)企業(yè)，必須每年就其食品加工工廠、倉(cāng)庫(kù)等設(shè)施向FDA注冊(cè)登記，且每處設(shè)施每年必須繳付500美元的注冊(cè)費(fèi)，進(jìn)口商注冊(cè)后會(huì)取得唯一的識(shí)別碼。FDA部長(zhǎng)可以專設(shè)國(guó)外檢查人員專門(mén)檢查國(guó)外的食品設(shè)施。（2）增加設(shè)施查驗(yàn)次數(shù)。要求被列為高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)必須至少每6至12個(gè)月接受FDA一次檢查，而低風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施則可每18個(gè)月至3年內(nèi)隨機(jī)抽查一次。（3）要求廠商建立詳細(xì)的食品安全計(jì)劃。對(duì)于進(jìn)口到美國(guó)的食品，需達(dá)到與國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)者相同之標(biāo)準(zhǔn)，且進(jìn)口商與每個(gè)境外加工和包裝設(shè)備必須經(jīng)過(guò)認(rèn)證與定期檢查，倘若相關(guān)設(shè)施之廠商或國(guó)家拒絕或阻礙FDA進(jìn)行檢查工作，則FDA將有權(quán)禁止該廠商或國(guó)家任何工廠或倉(cāng)庫(kù)之生產(chǎn)、加工、包裝或存放食品進(jìn)入美國(guó)。此外，在食品進(jìn)口方面，自法案公布三年后出口到美國(guó)的特定食品，或者具備FDA部長(zhǎng)所要求的美國(guó)認(rèn)可發(fā)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的進(jìn)口貨物證書(shū)，或者提供其認(rèn)可的機(jī)構(gòu)或部門(mén)關(guān)于出口美國(guó)的食品安全性聲明文件。該法案還要求原產(chǎn)地標(biāo)示，所有加工食品必須標(biāo)示最后加工國(guó)家之名稱，而所有非加工食品必須標(biāo)示其原產(chǎn)地。只要FDA有理由相信某種食品是摻雜、錯(cuò)誤標(biāo)簽的，就可以對(duì)食品進(jìn)行行政扣留，扣留最長(zhǎng)期限從30天增加到60天。

（二）美國(guó)進(jìn)口食品安全管理方法技術(shù)的發(fā)展情況

1.進(jìn)口食品預(yù)申報(bào)和入境要求。2002年公布的《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖預(yù)防應(yīng)對(duì)法》（反生物恐怖法），要求從2003年12月12日起進(jìn)口到美國(guó)的食品須向FDA進(jìn)行預(yù)申報(bào)。現(xiàn)在則要求這些預(yù)申報(bào)信息在進(jìn)口食品抵達(dá)美國(guó)之前提供，F(xiàn)DA將使用提前獲得的信息去審查、評(píng)估、評(píng)價(jià)這些資料，并且決定是否檢查這些進(jìn)口食品。進(jìn)口食品入境時(shí)食品進(jìn)口商或代理商必須向美國(guó)海關(guān)服務(wù)部提交貨物擬入境通知并繳納入境貨物保證金。FDA與海關(guān)關(guān)于入境貨物密切合作，海關(guān)會(huì)把入境貨物信息通知FDA，F(xiàn)DA可以決定入境貨物是否抽檢。進(jìn)口食品預(yù)申報(bào)的時(shí)間為在進(jìn)口食品到達(dá)之前5日之內(nèi)，以電子方式接收并確認(rèn)預(yù)申報(bào)信息。適用預(yù)申報(bào)制度的食品在美國(guó)FDA進(jìn)口食品預(yù)申報(bào)最終法規(guī)（暫行）中有規(guī)定，包括在美國(guó)使用、儲(chǔ)存或者分銷，并且包括禮品、貿(mào)易樣品和質(zhì)量保證／質(zhì)量控制樣品，以及通過(guò)美國(guó)轉(zhuǎn)口到另一國(guó)家的食品，進(jìn)一步出口的食品，在美國(guó)國(guó)外貿(mào)易區(qū)使用的食品。進(jìn)口或擬進(jìn)口的食品如果預(yù)申報(bào)信息不完整，將被拒收，并被扣留在港口或安全的倉(cāng)庫(kù)。

2.FDA強(qiáng)化對(duì)進(jìn)口食品的檢測(cè)手段。2009年以前FDA運(yùn)用OASIS（進(jìn)口支持與操作系統(tǒng)）與美國(guó)海關(guān)合作，提供進(jìn)口產(chǎn)品及進(jìn)口地點(diǎn)等數(shù)據(jù)，并提供有關(guān)進(jìn)口的相符性行為的信息。FDA要求進(jìn)口商對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品是否在HACCP體系下生產(chǎn)和是否符合美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)證，如果OASIS顯示進(jìn)口商沒(méi)有驗(yàn)證批準(zhǔn)文件，則需要進(jìn)行屏幕審查，F(xiàn)DA將決定進(jìn)口放行前是否進(jìn)行抽樣或?qū)彶轵?yàn)證證明，在這種情況下，F(xiàn)DA將增加抽樣及審查的密度。2010年4月，F(xiàn)DA正式采用新的電子篩查系統(tǒng)保障進(jìn)口食品安全。該系統(tǒng)稱作“規(guī)范進(jìn)口貨物動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)系統(tǒng)（Predictive Risk-Based Evaluation for Dynamic Import Compliance Targeting:簡(jiǎn)稱PREDICT系統(tǒng)）”。PREDICT系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)對(duì)FDA幾百個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中的現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)篩查，為相關(guān)進(jìn)口貨物的“自動(dòng)放行”或“扣留、抽樣檢測(cè)”決策提供參考建議。進(jìn)口食品篩查系統(tǒng)同時(shí)會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及其他相關(guān)因素。

3.在食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估模型技術(shù)基礎(chǔ)上制定食品標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)近年來(lái)比較關(guān)注食品微生物病原菌有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分析，并且建立了首例食品微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，即蛋和蛋制品中沙門(mén)氏菌的風(fēng)險(xiǎn)分析。美國(guó)還正在開(kāi)展各種即食食品中的李氏桿菌的風(fēng)險(xiǎn)分析。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型應(yīng)用方面，目前美國(guó)有隨機(jī)人群暴露劑量系統(tǒng)（SHEDS）、膳食暴露評(píng)價(jià)模型（DEEM）、累計(jì)總量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)（CARES）等。食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估有助于提高包括進(jìn)口食品在內(nèi)的食品安全事前管理。

二、我國(guó)進(jìn)口食品安全管理方面的主要問(wèn)題

近幾年國(guó)內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)的瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺等食品安全事故，直接導(dǎo)致了消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)食品的信任感降低，在我國(guó)東南沿海省份的主要大城市出現(xiàn)進(jìn)口食品增加，隨之而來(lái)被檢出不合格的進(jìn)口食品批次增加。2009年我國(guó)《食品安全法》出臺(tái)，第六章為食品進(jìn)出口部分。2010年7月，國(guó)家質(zhì)檢總局又起草了《進(jìn)出口食品安全管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》。涉及進(jìn)口食品管理的主要有：（1）第4條規(guī)定，對(duì)進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施注冊(cè)管理、對(duì)向中國(guó)境內(nèi)出口食品的出口商或者代理商實(shí)施備案管理，對(duì)進(jìn)出口食品實(shí)施分類管理，對(duì)進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施誠(chéng)信管理；（2）第11條規(guī)定，對(duì)進(jìn)口的高風(fēng)險(xiǎn)食品實(shí)行指定口岸入境；（3）第20條規(guī)定，進(jìn)口食品的收貨人應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)口和銷售記錄制度；（4）第21條規(guī)定，質(zhì)檢總局對(duì)進(jìn)口食品實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，組織制定和實(shí)施年度進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃。和美國(guó)相比，我國(guó)在進(jìn)口食品安全管理方面存在以下問(wèn)題：

（一）進(jìn)口食品安全法規(guī)出臺(tái)晚，有待進(jìn)一步健全

美國(guó)的《2009年食品安全加強(qiáng)法案》是對(duì)《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》的修訂。該法案條款規(guī)定得非常細(xì)致，分別從預(yù)防、干預(yù)、反應(yīng)三大部分闡述食品安全問(wèn)題，并且對(duì)條款涉及的基本概念作了嚴(yán)格界定，同時(shí)指出了新法案對(duì)原來(lái)所做出的具體修訂細(xì)節(jié)。我國(guó)2009年《食品安全法》強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)進(jìn)出口食品安全管理的指導(dǎo)思想，但在具體操作和執(zhí)行方面還需要更多的法規(guī)來(lái)配套。

（二）進(jìn)口食品安全管理操作中信息溝通有待改進(jìn)

就進(jìn)口食品安全管理而言，美國(guó)FDA非常注重與海關(guān)的合作。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，投入資源開(kāi)發(fā)各類進(jìn)口支持與操作系統(tǒng)，促進(jìn)進(jìn)口食品安全管理各部門(mén)的信息溝通與交流，從而獲得快速反應(yīng)能力和科學(xué)的決策結(jié)果。在促進(jìn)進(jìn)口食品信息共享和交流方面，美國(guó)政府積極支持并鼓勵(lì)企業(yè)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。2010年6月，包括NSI公司（Natural Selection,Inc.）全體員工在內(nèi)的企業(yè)項(xiàng)目發(fā)展團(tuán)體因其在美國(guó)PREDICT系統(tǒng)開(kāi)發(fā)中所做的貢獻(xiàn)而贏得了“2010年FDA榮譽(yù)獎(jiǎng)”。我國(guó)進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫信息目前主要在檢驗(yàn)檢疫部門(mén)內(nèi)部以及檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與食品相關(guān)企業(yè)之間傳遞，進(jìn)境不合格食品信息會(huì)定期公布，但檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與海關(guān)之間除了商檢證書(shū)外，其他方面的信息共享有限，進(jìn)口食品監(jiān)管的電子信息化程度較低，監(jiān)管效率較低。

（三）缺乏對(duì)進(jìn)口食品安全管理工作的評(píng)估

2009年 11月，HKTDC（香港貿(mào)發(fā)局）發(fā)布了美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO）介紹美國(guó)進(jìn)口食品安全機(jī)制改進(jìn)的文章。文中，GAO一方面肯定了CBP（美國(guó)海關(guān)邊防總署）、FDA和FSIS（美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局）這些機(jī)構(gòu)在確保美國(guó)進(jìn)口食品安全所做出的成績(jī)，另一方面還指出了這些機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的不足，如CBP的進(jìn)口監(jiān)測(cè)信息不能及時(shí)傳遞給FDA和FSIS，F(xiàn)DA限制了確保食品進(jìn)口商遵從其監(jiān)管一致性的權(quán)威，CBP和FDA仍不能用單一的代號(hào)來(lái)識(shí)別進(jìn)口商，CBP面臨未完稅食品管理的挑戰(zhàn)，F(xiàn)DA的信息共享有限等。而我國(guó)尚沒(méi)有這樣的評(píng)價(jià)機(jī)制。如何來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)進(jìn)口食品安全機(jī)制的有效性及不足值得我們有關(guān)部門(mén)思考。

（四）進(jìn)口食品口岸檢驗(yàn)檢疫工作有待完善

以水產(chǎn)品進(jìn)口為例。在美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)21 CFR Part123中規(guī)定了進(jìn)口水產(chǎn)品的特殊要求進(jìn)口商進(jìn)口水產(chǎn)品必須具備以下二者其一：一是所進(jìn)口的水產(chǎn)品是來(lái)自與FDA已簽署了諒解備忘錄（MOU）或類似協(xié)議的國(guó)家；二是擁有且實(shí)施了書(shū)面的驗(yàn)證程序，以確保進(jìn)口到美國(guó)的水產(chǎn)品按其規(guī)定所要求的程序進(jìn)行加工。中國(guó)水產(chǎn)品企業(yè)必須首先通過(guò)國(guó)家檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的評(píng)審，取得輸美水產(chǎn)品HACCP驗(yàn)證證書(shū)，并經(jīng)美國(guó)FDA備案后，才能進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。我國(guó)水產(chǎn)品的進(jìn)出口檢驗(yàn)，主要依據(jù)衛(wèi)生部頒布的《進(jìn)出境水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》，經(jīng)檢驗(yàn)合格的進(jìn)境水產(chǎn)品必須取得《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證》。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)樣品進(jìn)行感官、理化、微生物實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，并根據(jù)進(jìn)境水產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)程度確定具體的檢測(cè)項(xiàng)目?？诎豆芾矸矫娴牟町惪赏ㄟ^(guò)兩國(guó)同期的限制食品進(jìn)口的原因比較體現(xiàn)出來(lái)。

對(duì)上述數(shù)據(jù)比較，我們能發(fā)現(xiàn)，僅水產(chǎn)品一項(xiàng)，美國(guó)進(jìn)口水產(chǎn)品的檢測(cè)項(xiàng)目、監(jiān)管內(nèi)容要比我國(guó)進(jìn)口水產(chǎn)品多，而且“進(jìn)口程序不符合規(guī)定”已成為進(jìn)口食品不合格的重要原因之一。因此，在進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫的項(xiàng)目和要求方面，我國(guó)還需要進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，提升檢測(cè)技術(shù)等。

三、強(qiáng)化我國(guó)進(jìn)口食品安全管理的措施

第一，完善進(jìn)口食品管理法規(guī)。國(guó)際食品貿(mào)易的發(fā)展使得一國(guó)的食品安全問(wèn)題可能威脅到其他國(guó)家國(guó)民的健康，而進(jìn)口食品的安全則直接影響我國(guó)的國(guó)民身體健康和生命安全。關(guān)于保障進(jìn)口安全的超高食品標(biāo)準(zhǔn)以及檢驗(yàn)檢疫措施和程序等各種因素更多地體現(xiàn)在本國(guó)的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)中，并向其他貿(mào)易伙伴國(guó)通報(bào)。這種做法在許多國(guó)家存在。為此，我國(guó)也要強(qiáng)化有關(guān)進(jìn)出口食品安全的法律法規(guī)，包括在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估技術(shù)基礎(chǔ)上修改和頒布進(jìn)口食品安全標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫法規(guī)等，以確保進(jìn)口食品安全。

第二，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口食品相關(guān)企業(yè)的管理。最重要的是要實(shí)施進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)分析制度，對(duì)存在動(dòng)植物疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)口動(dòng)植物源性食品實(shí)施檢疫審批制度，進(jìn)口食品收貨人如實(shí)登記貨物流向，確保在發(fā)生不合格情況時(shí)可追溯、可召回；實(shí)行標(biāo)簽明示制度；所有被檢出不合格的進(jìn)口食品均依法作銷毀、退貨、標(biāo)簽整改、除害、改變用途等處理，確保進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)口食品質(zhì)量安全；嚴(yán)厲打擊非法進(jìn)口。國(guó)家質(zhì)檢總局與海關(guān)總署建立關(guān)檢合作機(jī)制，聯(lián)合打擊非法進(jìn)口食品行為。

第三，加強(qiáng)進(jìn)口食品信息化管理。嘗試實(shí)行進(jìn)口食品預(yù)申報(bào)制度，加強(qiáng)進(jìn)口食品的篩查工作。在進(jìn)口食品管理方面，目前我們很多進(jìn)口食品信息處理通過(guò)分散的方式進(jìn)行，直接影響到對(duì)進(jìn)口食品處理方式?jīng)Q策的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。所以有必要加大對(duì)進(jìn)口食品篩查系統(tǒng)研究與開(kāi)發(fā)的投資，積極推進(jìn)進(jìn)口食品管理信息化平臺(tái)建設(shè)。

第四，推進(jìn)食品安全認(rèn)證制度。美國(guó)《2009年食品安全加強(qiáng)法案》中已經(jīng)涉及了要求進(jìn)口食品取得美國(guó)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)簽發(fā)的進(jìn)口食品證書(shū)或或出口國(guó)出具的食品安全性聲明。目前，國(guó)內(nèi)官方之間的證書(shū)相互認(rèn)可工作正在推進(jìn)中，今后還應(yīng)逐步推進(jìn)民間的或第三方機(jī)構(gòu)食品安全認(rèn)證的發(fā)展。

在當(dāng)前國(guó)際食品貿(mào)易迅速發(fā)展、進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)日益增加的背景下，加強(qiáng)進(jìn)口食品安全管理刻不容緩。我們要在多邊貿(mào)易框架規(guī)則的允許范圍內(nèi)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的合理舉措，依靠我們自身的力量，積極采取行動(dòng)加強(qiáng)進(jìn)口食品管理，維護(hù)我國(guó)人民的身體健康與生命安全?！?/p>