謝云飛

(湖南湘潭市公路管理局，湖南湘潭411100)

湖南省新農(nóng)村公路建設發(fā)展現(xiàn)狀與對策

謝云飛

(湖南湘潭市公路管理局，湖南湘潭411100)

針對湖南省農(nóng)村公路建設存在的若干問題，結合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際情況，提出:加強農(nóng)村公路建設科學規(guī)劃;建立多元化、多層次、多渠道的投資體制;加強全過程的質(zhì)量管理控制;健全長效的養(yǎng)護機制，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學化、精細化養(yǎng)護;完善農(nóng)村公路交通安全基礎設施建設;重視農(nóng)村公路建設的生態(tài)環(huán)境保護等方面的相關對策，堅持建、管、養(yǎng)、運并重的發(fā)展思路，推進農(nóng)村經(jīng)濟快速增長和社會主義新農(nóng)村建設全面發(fā)展。

建設規(guī)劃;質(zhì)量管理;養(yǎng)護;生態(tài)環(huán)境保護;對策

農(nóng)村公路是公路網(wǎng)的重要組成部分，規(guī)模大、覆蓋面廣，在路網(wǎng)中的比重高達70～80%，是保障農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展最重要的基礎設施之一［1］，加快農(nóng)村公路建設，改善群眾出行，幫助農(nóng)民致富，既是全面貫徹落實科學發(fā)展觀和“四化兩型”的發(fā)展要求，也是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

“十一五”期，湖南省累計完成農(nóng)村公路建設總投資404．6億元，為“十一五”規(guī)劃的

124．9%，是“十五”的3．7倍，建成縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路12 410公里，建制村通暢工程109577公里，建制村通達工程23 563公里，新增474個鄉(xiāng)鎮(zhèn)通水泥(瀝青)路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢率達到99．9%;新增27 846個建制村通水泥(瀝青)路，建制村通暢率達到81．5%;新增11 404個建制村通公路，實現(xiàn)所有具備條件的建制村通公路［2］。但是，我省農(nóng)村公路建設總體上還不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，如何把握“十二五”戰(zhàn)略機遇期，有力推動我省農(nóng)村公路建設，興路、強路及發(fā)揮路網(wǎng)整體效益是我省新農(nóng)村公路建設的重點。

一 農(nóng)村公路特征

農(nóng)村公路除具有一般公路的社會性、公益性特征外，還有其自身的特點:①分布廣，路網(wǎng)總規(guī)模大。②路線短(特別是村道)，項目多。③交通量小、運量少，且具有明顯的季節(jié)性。④交通構成復雜，非機動車、拖拉機流量大，基礎資料缺乏。⑤技術等級低、占地少、投資小普遍的以三、四級公路為主［3］。

二 湖南省農(nóng)村公路建設存在的問題

近年來，在社會主義新農(nóng)村建設中，各地都在大力實施“村村通”工程，但農(nóng)村公路的建設管理還存在建設規(guī)劃差、配套資金缺乏、質(zhì)量管理力量弱、管養(yǎng)缺乏、安保設施不足、無生態(tài)環(huán)境保護意識等諸多問題，主要集中在以下幾個方面:

1．缺乏整體科學規(guī)劃

自“十六”大明確提出要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟以來，我省對農(nóng)村公路特別是縣鄉(xiāng)公路給予了高度重視，但仍有部分地區(qū)忽視農(nóng)村公路的建設，錯誤地認為農(nóng)村公路交通量小，不必花大力氣搞建設，未對農(nóng)村公路網(wǎng)進行科學、合理的前期規(guī)劃［4］，使得路網(wǎng)結構不盡合理，農(nóng)村公路發(fā)展水平參差不齊。

2．配套建設資金嚴重缺乏

農(nóng)村公路建設在某種意義上說具有社會公益性，自身無法創(chuàng)造經(jīng)濟價值。在我省西部貧困鄉(xiāng)村，縣鄉(xiāng)村級財政保障能力比較差，特別是經(jīng)濟條件差、人口數(shù)量少、修建里程長的地區(qū)，資金匱乏問題愈加明顯，建設資金主要依靠國家財政的局面，地方財政無力投入，使得農(nóng)村公路建設資金缺少了一條主要來源渠道，地方配套資金的籌集難以落實［5］。長期下去，資金的嚴重不足已成為制約農(nóng)村公路發(fā)展的主要問題。

3．質(zhì)量偏低、抗災能力差

農(nóng)村公路一般等級不高，普遍的以四級公路為主，建設標準低，建設規(guī)模小，資金投入少，利潤偏低，許多地區(qū)只能采用專業(yè)技術弱、管理能力不強的施工隊伍，施工質(zhì)量難以保證，缺乏嚴格的施工監(jiān)督管理［6］，致使農(nóng)村公路普遍路況差，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和山區(qū)，道路坡度大、彎道多、曲線半徑小、缺橋少涵，抗災能力差，工程隱患多。

4．養(yǎng)護工作落實不到位

農(nóng)村公路相關養(yǎng)護標準和管理法規(guī)缺乏，養(yǎng)護資金缺乏保障，管養(yǎng)責任主體不明確，缺乏專業(yè)化的管理養(yǎng)護隊伍和設備，養(yǎng)管運行機制不健全，農(nóng)村公路存在著“只建不管、管養(yǎng)不到位”的問題相當嚴重［7］，由于農(nóng)村公路點多面廣，農(nóng)村公路養(yǎng)護與管理工作就顯得相當滯后。

5．交通安全基礎設施匱乏

目前，我省農(nóng)村公路建設嚴重缺少配套的交通工程和交通安全設施，多年來，交叉口無控制信號，公路中間無隔離，復雜路段無提示，危險路段無防護，車輛、行人無分隔等大量的安全隱患廣泛存在于農(nóng)村公路，農(nóng)民的交通安全意識和安全常識還相當薄弱，基層公安交通管理部門交警中隊，基本上沒有時間和精力對農(nóng)村公路進行長期的巡邏檢查，以致農(nóng)村公路交通條件長期處于混合交通的狀況［8］，農(nóng)村公路交通安全隱患十分突出。

6．無生態(tài)環(huán)境保護意識

隨著社會主義新農(nóng)村建設步伐的加快，農(nóng)村公路建設導致的對建設中生態(tài)環(huán)境破壞問題日益突出，如挖填切口破壞自然水流結構、占用耕地、破壞自然與人文景觀、改變野生動物的原生態(tài)環(huán)境、大氣污染、施工噪聲等，因建設開挖誘發(fā)的山體滑坡、邊坡坍塌、河道堵塞、水體變質(zhì)、水土流失等。當公路建成使用后，又有交通噪聲，有害氣體排放，外來物種侵入等。農(nóng)村公路設計中幾乎沒有任何形式的環(huán)保設計［9］。生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦破壞，很難恢復。公路的建設、運營所造成的環(huán)境影響已成為威脅地區(qū)及至全球生態(tài)安全的重要因素之一。

三 湖南省農(nóng)村公路建設對策

湖南“十二五”農(nóng)村公路的發(fā)展按照國務院轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的總體部署，貫徹落實科學發(fā)展觀和“四化兩型”的發(fā)展要求，努力實現(xiàn)農(nóng)村公路發(fā)展由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，全省農(nóng)村公路發(fā)展將遵循“權責明晰，突出重點，建養(yǎng)結合，穩(wěn)步推進”的原則，加強縣鄉(xiāng)公路改建和連通工程建設，優(yōu)化農(nóng)村公路交通網(wǎng)絡，完善配套服務設施，健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，重視農(nóng)村公路建設的生態(tài)環(huán)境保護，提高農(nóng)村公路抗災能力和整體服務水平。

1．結合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際情況，加強農(nóng)村公路建設科學規(guī)劃

農(nóng)村公路的劃不同于高等級公路網(wǎng)規(guī)劃，與以往的縣鄉(xiāng)公路規(guī)劃也存在一定差異。在農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃過程中，不能簡單的采用國省干線公路規(guī)劃中使用的方法和參數(shù)，不以交通量為導向，而應以政權建設和政策為導向，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低、人口密度較小、村鎮(zhèn)分布較稀的地區(qū)，或農(nóng)村公路網(wǎng)已有一定基礎的地區(qū)，可采用“專家經(jīng)驗法”進行布局規(guī)劃［10］。

農(nóng)村公路網(wǎng)由交通部、省交通廳規(guī)劃其發(fā)展目標，市縣級交通部門編制詳細計劃?！笆濉鞭r(nóng)村公路的規(guī)劃按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施;因地制宜、分類指導;可持續(xù)發(fā)展、建設、管理、養(yǎng)護并重的基本原則，量力而行推進農(nóng)村公路建設，特別要處理好農(nóng)村公路規(guī)劃與綜合交通體系規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃、財力籌措同步規(guī)劃的關系，確保規(guī)劃的順利實施。

2．以財政資金投入為主，輔以其他資金投入的多元化、多層次、多渠道的投資體制

中央和地方(省、市、縣)財政稅收納入財政預算用于固定資產(chǎn)投資的資金，應是農(nóng)村公路建設資金的重要來源，農(nóng)村公路建設要積極爭取各級政府每年從財政預算安排部分資金投入農(nóng)村公路建設。另外，大幅度提高地方交通規(guī)費投入農(nóng)村公路建設的比例，以加快農(nóng)村公路建設，使農(nóng)拖等地方交通規(guī)費真正實現(xiàn)“取之于車，用之于路”，重點公路建設項目繳納的建筑營業(yè)稅、高速公路經(jīng)營公司交納的營業(yè)稅通過各級政府的財政預算安排，全額專項用于農(nóng)村公路建設，積極引導和鼓勵農(nóng)民自愿投工投勞參與農(nóng)村公路建設［11］。形成多元化、多層次、多渠道的投資體制。

3．建立健全農(nóng)村公路質(zhì)量保障體系，加強全過程的質(zhì)量管理控制，提高路面抗災能力

通村公路在中華人民共和國交通部《公路工程技術標準》中規(guī)定為四級公路，各項工程技術標準要求都比較低，修建一般都是在已有的機耕道基礎上加以改建［12］，因此，要從客觀實際出發(fā)，結合《湖南省農(nóng)村公路建設管理試行辦法》的相關規(guī)定，嚴格執(zhí)行設計審查和審批，按照《湖南省農(nóng)村公路建設暫行技術要求》選擇適宜的技術標準，遵循因地制宜原則，優(yōu)化設計，提高設計質(zhì)量，按照施工合同要求，制定和完善各項質(zhì)量管理制度和控制措施，按規(guī)定實行工程監(jiān)理制度，對一般農(nóng)村公路項目，可按區(qū)域采取項目捆綁方式招標社會監(jiān)理或由項目業(yè)主聯(lián)合村民委員會成立專項監(jiān)理組，負責項目監(jiān)理工作。同時，農(nóng)村公路建設項目必須進行工程質(zhì)量檢測，各檢測單位對檢測數(shù)據(jù)的真實、準確、完整性負責，形成完善的農(nóng)村公路質(zhì)量保證體系，加強全過程的質(zhì)量管理控制，提高路面抗災能力。

4．建立健全農(nóng)村公路長效的養(yǎng)護機制，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學化、精細化養(yǎng)護

圍繞社會主義新農(nóng)村建設戰(zhàn)略格局，科學制定全省農(nóng)村公路養(yǎng)護發(fā)展規(guī)劃，逐年加大農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入，拓寬渠道，建立穩(wěn)定的長效養(yǎng)護資金保障機制［13］。全面落實農(nóng)村公路養(yǎng)護管理責任，縣(市、區(qū))為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體，省市要加強指導、監(jiān)督和考核，積極落實機構人員和養(yǎng)護資金，全面推進農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化，建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護運行機制，探索專業(yè)養(yǎng)護和農(nóng)民承包養(yǎng)護相結合、養(yǎng)護管理和路政管理相結合、政府投入與群眾參與相結合等模式，省市加強對管理養(yǎng)護工作的檢查考核，加強農(nóng)村公路路政管理，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學化、精細化養(yǎng)護長效的養(yǎng)護機制。

5．完善農(nóng)村公路交通安全基礎設施建設，形成交通安全綜合管理機制。

加強和完善農(nóng)村公路交通安全基礎設施，改善農(nóng)村公路通行環(huán)境，對彎道、橋梁、學校、村莊、路口、陡坡、路堤等需設置交通標志、標線的路段進行確定，并在現(xiàn)場繪圖定位記錄并實施。健全農(nóng)村公路交通運輸網(wǎng)絡，是確保農(nóng)村公路交通安全的有效保證［14］。加強宣傳教育，提高農(nóng)民的交通安全意識，農(nóng)村道路交通安全管理不能只依靠警力缺乏的公安交通管理機關，應當爭取鄉(xiāng)政府的大力支持，或農(nóng)民自發(fā)組織形式，形成交通安全綜合管理機制，改善農(nóng)村交通安全形勢，消除安全隱患，預防和控制交通事故，實現(xiàn)農(nóng)村公路交通安全暢通。

6．充分分析地區(qū)資源和環(huán)境承載力，重視農(nóng)村公路建設的生態(tài)環(huán)境保護

公路建設對環(huán)境的影響主要為生態(tài)影響，即由于公路建設中挖、儲、運、填、筑等產(chǎn)生的對植、土、水、氣、聲的影響。公路建設過程中造成的地質(zhì)脆弱，公路邊坡的不穩(wěn)定性，引起水土流失，埋沒農(nóng)田，損壞水利設施，降低生物多樣性，視覺和環(huán)境的污染等等一系列問題，迫使得農(nóng)村公路建設應重視生態(tài)環(huán)境保護［15］。提高農(nóng)村公路建設的生態(tài)環(huán)境保護意識是保障農(nóng)村公路建設可持續(xù)發(fā)展的前提，將生態(tài)環(huán)境保護融入農(nóng)村公路建設中，直接決定環(huán)境保護的成效，農(nóng)村公路工程設計既要受經(jīng)濟成本制約，又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護，將生態(tài)環(huán)境保護與主體工程設計緊密結合，考慮土地占用、景觀保護、建造、水土保持以及生態(tài)恢復對土壤、水分等要求的綜合影響。力爭做到公路環(huán)境保護與公路建設工程設計的合理統(tǒng)一、經(jīng)濟統(tǒng)一。

以保護農(nóng)村資源和生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)村公路可持續(xù)建設、管理、養(yǎng)護、運營發(fā)展為目的，通過加強農(nóng)村公路科學規(guī)劃，制定適用農(nóng)村公路質(zhì)量標準、提高路面抗災能力，通過多元化、多層次、多渠道的投資體制為農(nóng)村公路建設做保障，完善農(nóng)村公路交通安全基礎設施建設，形成交通安全綜合管理機制，建立健全農(nóng)村公路長效的養(yǎng)護機制，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公路規(guī)范化、科學化、精細化養(yǎng)護，重視農(nóng)村公路建設的生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)農(nóng)村公路由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變的可持續(xù)發(fā)展，推進農(nóng)村經(jīng)濟快速增長和社會主義新農(nóng)村建設全面發(fā)展。

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1674－5884(2011)10－0174－03

2011－08－21

謝云飛(1968－)，男，湖南湘潭人，工程師，主要從事公路工程的科研、管理工作。

(責任編校 羅 淵)