蘇 明 劉軍民

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

我國減貧形勢及未來國家扶貧戰(zhàn)略調整的政策取向

蘇 明 劉軍民

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

加快發(fā)展方式轉變是“十二五”科學發(fā)展的主線，之于減貧有著廣泛而深刻的影響。本文從理論和實踐的角度探討了轉變發(fā)展方式與減貧之間的內在關聯(lián)，探討了相互之間的影響和作用機制，并就確立新時期減貧戰(zhàn)略與政策框架提出一些建議。

轉變發(fā)展方式 基本公共服務均等化 減貧

2000年，世界各國首腦簽署《聯(lián)合國千年宣言》，旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半。十年時間過去，人類在促進發(fā)展，消除貧困方面取得顯著進步，千年發(fā)展目標取得積極進展。中國經過改革開放30多年來經濟高速增長，并通過實施各類卓有成效的專項扶貧計劃和行動，極大地推動了大規(guī)模減貧的實現(xiàn)。2007年，中國宣布提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年宣言提出的貧困人口減半目標。新世紀《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》實施10年來，我國扶貧開發(fā)取得顯著成就。農村貧困人口從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發(fā)生率從10.2%下降到3.8%。但近些年來，經濟進一步增長所帶來的減貧效應已在顯著減弱，增長與減貧的關系趨于復雜而不穩(wěn)定，既有的經濟增長模式也產生了許多深層次矛盾和問題。

隨著《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》執(zhí)行期收官，扶貧開發(fā)正處在前后兩個十年交替的重要時期。減貧是一項綜合系統(tǒng)工程，離不開各項經濟社會政策的支撐，更需要與經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略緊密結合。在新的歷史時期，需要適應新形勢，制定新的減貧戰(zhàn)略與政策，以更加廣闊的視野，契合轉變經濟社會發(fā)展方式的總體背景，以科學發(fā)展促減貧，以基本公共服務均等化推減貧，以促進就業(yè)、改善民生、加快發(fā)展、增加收入為核心，積極推進扶貧方式轉變和機制創(chuàng)新，努力實現(xiàn)科學扶貧新跨越。

一、經濟發(fā)展方式轉變任務背景下減貧形勢分析

從20世紀中葉開始，有關經濟增長與減貧的關系就被廣泛討論，20世紀五六十年代曾一度占主流地位的“涓流效應”理論支持經濟增長會自動惠及窮人。新古典學派樂觀地認為在經濟發(fā)展的過程中，會發(fā)生一種“涓流”過程，即經濟發(fā)展所得的利益會自動地從高收入階層向低收入階層滲漏，并最終惠及社會各個階層。雖然“涓流效應”也承認，在經濟增長的過程中，窮人只是間接地從中獲得較小份額的收益，但隨著經濟不斷增長，收益從上而下不斷滲透，貧困發(fā)生率將不斷減少，最終達到消除貧困的目的，實現(xiàn)共同富裕。這一理論解釋與我國30多年來的減貧實踐高度吻合。改革開放30多年來，中國高速增長的經濟帶動了大量貧困人口擺脫貧困，加上各類專項扶貧政策以及新世紀以來整村推進計劃的有效實施，為減貧事業(yè)做出了世界認可的貢獻。

隨著發(fā)展的推進，應審慎地注意到，近些年來傳統(tǒng)的經濟增長已經表現(xiàn)出與減貧越來越弱的相關性，經濟增長的減貧帶動效應逐漸弱化，“邊際效應”出現(xiàn)遞減，有增長無發(fā)展的問題已經顯現(xiàn)。從數(shù)據(jù)來看，盡管經濟增長是減貧的一大推動力量，但它對減輕貧困的帶動效應已開始下降。

2001年以來，中國減貧趨勢呈現(xiàn)出明顯的馬鞍形。2000年-2003年，低收入以下貧困人口從9422.8萬減少到8517.7萬，年均減少301.7萬，減貧進程較“八五計劃”期間明顯放緩。2004年-2007年，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以工促農戰(zhàn)略的實施，國家相繼出臺了農業(yè)補貼政策，農村社會保障政策，加大了對貧困地區(qū)基礎設施和公共服務事業(yè)的投入力度，減貧速度明顯加快，低收入以下貧困人口從8517.7萬減少到4319.5萬，年均減少1049.5萬。2008年金融危機爆發(fā)后，減貧進程受到明顯影響，當年貧困人口只減少313萬，2009年也僅減少410萬人，年均脫貧人口規(guī)?；净貧w到2000年-2003年的水平。這樣的成績還得益于農村低保的全面實施和不斷加強，如果沒有社會保障政策的支撐，那兩年減貧的形勢還要嚴峻得多。①中國目前的貧困線是2008年調整確定的，農村貧困標準為（人均純收入）1196元，農村貧困人口為4007萬人。2009年繼續(xù)實施上述標準，統(tǒng)計局測算，年末農村貧困人口為3597萬人。

經濟增長對扶貧一直發(fā)揮著重要作用。只是在第七個五年計劃期間（1986年-1990年）貧困率才有所增加（當然增加的幅度較小），在此期間個別年份的經濟增長率下降到了4%以下。然而，隨著經濟增長，扶貧帶動效應趨于下降。在第六個五年計劃期間，經濟每增長1個百分點，就能帶來貧困率下降2個百分點以上，然而在第十個五年計劃期間，貧困率對經濟增長的彈性系數(shù)已經下降到1左右。

現(xiàn)階段消除貧困難度，不僅表現(xiàn)在減貧邊際效率的遞減上，而且還反映在近年來返貧壓力增加上。有關數(shù)據(jù)顯示，1994年全國返貧人口占當年貧困人口存量的1/10弱，而到2000年底則達1/3強。一些地區(qū)的返貧率呈明顯遞增態(tài)勢，1996年，河北省的返貧率為15%，1997年達到20%，1999年高達50%以上；陜西省1999年以前的返貧率在10%左右，而1999年-2000年則高達60%左右。2003年全國范圍的赤貧人口數(shù)量首次出現(xiàn)反彈，當年新增貧困人口80萬。而來自國家統(tǒng)計局最近的數(shù)據(jù)顯示，2008年的貧困人口中有66.2%在2009年脫貧，而2009年3597萬貧困人口中，則有62.3%是返貧人口。這種貧困人口的大進大出現(xiàn)象充分反映了現(xiàn)階段貧困人口的脆弱性、減貧成效的非穩(wěn)固性和致貧因素的復雜性。

此外，經濟社會發(fā)展的不平衡導致連片特困地區(qū)矛盾更加突出。據(jù)國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，2001年至2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到66%，民族地區(qū)八省從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅從29%增加到41%。

初步分析，粗放型的發(fā)展方式、收入分配的不平等、發(fā)展的不平衡、基本公共服務供給的不均等在這個時期里上升是導致貧困對增長反應下降的一個主要因素。具體來看，比如過重倚賴投資的增長結構，就業(yè)吸納能力低，特別是不利于低收入人群的就業(yè)參與。增長過程中，由于分配機制和調控機制的不完善，收入分配差距越來越大，以及公共服務分配不平等的問題，使窮人很難分享到經濟增長的成果。以“高消耗、高污染”為特征的增長方式給貧困地區(qū)和貧困人口留下很大的環(huán)境和社會負擔，并更易對保護能力差的貧困人口帶來傷害。聯(lián)合國環(huán)境署2010年的一項報告指出，生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，貧困階層受到的影響將尤為突出。這些間接的影響也使他們更難以擺脫貧困境地。

（二）經濟發(fā)展方式轉變對減貧的影響

轉變經濟發(fā)展方式是我國經濟社會領域的一場深刻變革，也必將對減貧必將產生廣泛而深刻的影響。轉變發(fā)展方式根本上有利于社會減貧，尤其是有利于增強減貧效果的持久性和穩(wěn)固性，但同時也應客觀承認，轉變發(fā)展方式的一些內在要求又在短期內、一定范圍內會對減貧形成挑戰(zhàn)，甚至產生一定的負面影響和沖擊。

小學教師在開展語文教學的過程中，要想將小組合作的效用展現(xiàn)出來，師生間的密切配合，往往是必不可少的。至此，在這其中，教師一定要充分地發(fā)揮出自身的效用，來輔助學生找尋角色定位，使學習目標得到進一步地明確，保障小組合作的順利開展，使每位學生都有所收獲，將該模式的效用展現(xiàn)出來。

1.正面效應。從正面效應來看，其一，轉變發(fā)展方式意味著發(fā)展目的的轉變，即從“以物為本”到“以人為本”?！耙匀藶楸尽币馕吨l(fā)展的目標和導向更為明確，即發(fā)展的最終目的是增進全體人民的福祉，是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，幫助貧困人口擺脫貧困無疑是這個“最廣大人民群眾根本利益”的最基本的組成部分。其二，轉變發(fā)展方式意味著發(fā)展動力機制的改變，即改變要素投入式的增長為要素質量提高型增長，這意味著將更加突出人力資源在經濟發(fā)展中的地位和作用，發(fā)揮知識和創(chuàng)造性勞動對創(chuàng)造價值的決定性作用。為此，重點是要提高貧困人口的綜合素質和發(fā)展能力。其三，轉變發(fā)展方式要求經濟、社會、區(qū)域間的均衡、協(xié)調、持續(xù)的增長。廣泛的、基于所有部門的經濟增長，會給窮人提供更多的參與增長的機會，從而會提高社會公平程度。其四，轉變發(fā)展方式要求經濟增長的動力要更多地從投資拉動轉到消費驅動，提高消費的直接結果是促進人力資本的積累，對于消費不足的貧困人口而言，提高其消費水平所產生的“邊際改善”將更大，將有助于提高其自身脫貧致富的能力。其五，轉變發(fā)展方式帶來結構性調整，要求大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、淘汰“高耗能、高污染”的落后產能、加大節(jié)能減排、走綠色發(fā)展道路等，一方面將有利于提高貧困人口對經濟活動的參與度，也有利于減少經濟發(fā)展對貧困人口的負面影響，并使他們更多地從結構優(yōu)化的經濟增長中受益。其六，轉變發(fā)展方式要求進一步加快基礎性、資源性產品價格和稅費機制的改革完善，將有助于貧困地區(qū)（通常是資源富集區(qū)）獲得適足的資源收益。資源價格及稅費機制的改革將逐步提高到完全成本價，有助于貧困地區(qū)經濟發(fā)展和產業(yè)轉型。另外，轉變發(fā)展方式下對環(huán)境保護的高度關注，環(huán)境產權制度的逐步建立，也意味著將減少社會的致貧風險，有助于某些資源型貧困地區(qū)擺脫落后的狀態(tài)。

2.負面效應。就短期和局部來看，轉變發(fā)展方式對減貧也會帶來一些負面影響或沖擊。如，轉變發(fā)展方式意味著貧困地區(qū)不能再復制發(fā)達地區(qū)在發(fā)展之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”傳統(tǒng)式發(fā)展老路，必須在較弱的經濟基礎和客觀條件上創(chuàng)新發(fā)展道路。同時轉變發(fā)展方式也使得貧困地區(qū)經濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生了根本性轉變，如土地、資源、勞動力成本等要素價格也已經升高，環(huán)境約束趨嚴，貧困地區(qū)面臨著在更為嚴格的約束條件下謀求發(fā)展，其難度勢必大大增加。同時，在轉變發(fā)展方式的要求下，經濟活動的門檻提高了，意味著貧困人群參與經濟活動的難度也隨之提高（通常貧困人口限于知識、能力和技術條件等限制，只是參與低端的經濟活動）。此外，發(fā)展方式轉變也必然帶來產業(yè)升級和轉換。在產業(yè)轉移過程中，大批實力較弱的勞動密集型企業(yè)由于自然要素成本和勞動力成本上升陷入經營困境，與之相對應的是大量農民工失去就業(yè)機會，被產業(yè)升級進程所“擠出”，易陷入貧困境地。

二、我國基本公共服務均等化政策成效及減貧面臨的挑戰(zhàn)

（一）我國基本公共服務均等化政策成效與問題

近年來，我國推進基本公共服務均等化的實踐取得了積極成效。主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產品向全民提供，基本醫(yī)療保障實現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系基本建成，免費的基本公共衛(wèi)生服務項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，廣播電視已覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀念館、科技館等公共文化設施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立；公共就業(yè)服務和保障性住房供給能力不斷增強。財政用于保障基本公共服務供給的資金投入顯著增加，2010年全國財政預算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的支出約2.8萬億元，比2005年增加2倍多。我國的基本公共服務制度框架已具雛形。但總體而言，我國基本公共服務供給不足、發(fā)展失衡的矛盾仍較突出。

從供給情況看，國家尚未明確提出基本公共服務的標準和范圍，公益性服務領域投入長期不足，歷史欠賬較大，不能滿足社會需求。

從城鄉(xiāng)情況看，農村公共服務嚴重滯后，可及性差。在義務教育方面，2007年，城市普通小學和初級中學的生均教育經費分別是農村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學高學歷教師比例幾乎是農村的2倍。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2008年，城市每千人口病床數(shù)是農村的4.22倍，每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)是農村的2.52倍，而農村地區(qū)的嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

從區(qū)域情況看，公共服務水平與經濟發(fā)展水平正相關，但不同地區(qū)公共服務差距大于經濟水平差距。近年來，地區(qū)間人均GDP差異系數(shù)在逐步縮小，居民收入差異系數(shù)變化也不大，但公共服務方面的差異系數(shù)仍較大。2007年人均地方財政教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出差異系數(shù)為0.529，遠高于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差異系數(shù)（0.267）。再如，目前小學生均教育經費最高和最低的省份相差近10倍，財政對新農合的補助標準地區(qū)之間最多相差4倍以上。這些例子都反映出區(qū)域間存在的巨大差距。

此外，不同人群之間的差距也較大，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會弱勢群體基本公共服務的權益還不能得到充分保障。這些問題都是由于基本公共服務方面體制機制不健全不完善造成的，具體包括：公共財政保障機制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割，基層公共服務資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權財權不匹配以及缺乏有效的評估監(jiān)督機制等。

（二）均等化程度對減貧的影響

基本公共服務均等化水平與貧困發(fā)生率是否相互關聯(lián)?或者說公共服務均等化程度的提高是否有利于減少貧困發(fā)生，降低了貧困發(fā)生率？需要通過尋求能夠反映基本公共服務均等化水平及貧困狀況的量化指標之間的相關關系來找到答案，我們以人均各類基本公共服務支出的基尼系數(shù)來表示均等化水平，用貧困發(fā)生率表示減貧狀況，選擇了總公共服務及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三類基本公共服務作為研究對象，并運用各省本級財政支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障支出代表各類公共服務的支出水平，運用我國1995年-2007年的反映各類公共服務人均支出的基尼系數(shù)與貧困發(fā)生率之間相關關系的散點圖及相關系數(shù)來尋找我國各類基本公共服務水平狀況與當年貧困狀況之間的關系。實證研究結果顯示，總體來看，1995年以來我國基本公共服務均等化程度有所提高，對減貧有一定貢獻。具體來看，教育及社會保障的均等化水平逐年提高，對減貧產生了積極的影響。而醫(yī)療衛(wèi)生，由于1995年-2001年以前均等化水平呈遞減趨勢，因此這一階段對減貧產生消極影響，2001年之后，由于均等化水平呈遞增趨勢，對減貧產生了積極影響。不考慮跨期影響，根據(jù)我們的測算結果（測算過程略）來看，1995年-2007年人均財政支出的基尼系數(shù)與當年貧困發(fā)生率相關系數(shù)為0.67，人均教育支出的基尼系數(shù)與當年貧困發(fā)生率之間相關系數(shù)為0.66，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出的基尼系數(shù)與當年貧困發(fā)生率之間呈弱的正相關關系，相關系數(shù)為0.27。1998年-2007年人均社會保障支出的基尼系數(shù)與當年貧困發(fā)生率之間呈正相關關系，相關系數(shù)為0.6。

基本公共服務供給在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及在不同社會群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙?；竟卜兆鳛橐环N稀缺資源，其分配方式的公平與否也將制約著每個人能力發(fā)揮，尤其是公民的義務教育、基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、最低生活保障等基礎性公共服務供給，不僅關系到勞動力素質的提高，而且有著超出個人投資回報的巨大社會效益，是充分發(fā)揮個人潛能、實現(xiàn)個人平等參與機會的基本前提，也是影響居民收入水平的重要因素。與前30年因缺乏基本生存條件導致貧困不同的是，當前的基本公共服務不到位、公共產品短缺、風險抵御能力和公共化解機制的缺乏，是貧困產生、積累和代際傳遞的重要根源。

基本公共服務如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育及福利制度的供給有收入再分配的功能，增加這些基本公共服務的供給無疑有助于減少絕對貧困，緩解相對貧困。所以，新階段反貧困的重要手段應從公共服務均等化入手。

三、以轉變發(fā)展方式為指引，調整和完善國家扶貧戰(zhàn)略與政策

在經濟社會發(fā)展方式轉變的總體背景和要求下，下一階段國家扶貧戰(zhàn)略和政策需要契合公共服務均等化的要求，加強與國家基本公共服務均等化戰(zhàn)略的融合銜接，調整扶貧工作的內容、對象、方式與工作重點，提高扶貧政策的綜合效力，并保持減貧成效的穩(wěn)固性和可持續(xù)性。

（一）將減貧目標融入于經濟發(fā)展戰(zhàn)略之中

貧困是由人力資源因素、自然資源和環(huán)境因素、社會經濟條件等共同作用的結果，而這些因素正是經濟發(fā)展方式所涵蓋的方方面面。因此，應恰當?shù)貙p貧目標融入轉變發(fā)展方式的總體戰(zhàn)略和政策設計之中，在宏觀經濟社會發(fā)展格局中確定扶貧的戰(zhàn)略地位，以宏觀發(fā)展制度的建立和完善來選擇和確定扶貧制度的方向，使扶貧工作既可以融入國家的發(fā)展大局，也可以根據(jù)宏觀發(fā)展的需要來選擇和調整其內容和形式。

在當前和今后一個階段，要在堅持開發(fā)式扶貧的基礎上，拓展扶貧政策的內容和領域，建立綜合的扶貧體系和扶貧制度。在制定和實施任何公共政策時都應進行貧困人群影響分析，兼顧扶貧之需要。政府應當將扶貧目標納入其所有公共政策制定和制度改革的議程中，通過在制定所有公共政策和進行所有制度變革的過程中都兼顧窮人的需要來拓展扶貧的內容和領域。

（二）轉變扶貧方式，從開發(fā)式扶貧轉向“賦能式”綜合扶貧

一個時期以來，我國實現(xiàn)了救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉變，從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變。我國以往扶貧工作特點主要是面向貧困地區(qū)的自然資源、實體經濟的開發(fā)式扶貧。但是，這種以經濟要素為主的扶貧方式主要著眼于經濟增長和增加扶貧對象的經濟收入，沒有有效兼顧到經濟發(fā)展不平衡對貧困的影響，也沒有充分顧及到基本公共服務供給的不足和不均衡對致貧的深層次制約，從而影響到減貧效果的穩(wěn)固性和可持續(xù)性。

隨著發(fā)展推進，我國貧困特征也將逐漸由絕對貧困為主向相對貧困為主轉變，從生存貧困向發(fā)展貧困轉變，反貧困將更進一步凸顯其綜合性、復雜性。為此，應建立起與新時期致貧和返貧特點相適應的扶貧開發(fā)政策，積極推進從單一開發(fā)式扶貧向“賦能式”綜合反貧困轉變，從單一的經濟性扶貧開發(fā)政策向全面的社會性扶貧政策轉變，致力于系統(tǒng)、全面、綜合地從根源上消除致貧的各種因素。新時期的減貧戰(zhàn)略應以社會性要素考量為主，充分發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、收入分配、社會保障等基本公共服務政策的綜合扶貧功能，從整體上建立起集救助、開發(fā)、預防、賦能、發(fā)展為一體的綜合扶貧保障體系。未來的工作重點應加強對貧困人口人力資源的培育與開發(fā)和增強致貧風險化解能力：一是通過增加對基礎教育、職業(yè)教育和技能培訓等投資，來提高貧困人口適應市場、參與經濟活動的能力，促進人口流動，幫助貧困人口獲得非農就業(yè)和提高收入的機會；二是建立健全致貧風險公共化解機制，即要加強覆蓋城鄉(xiāng)的社會安全網建設，提供社會保護，最大程度地消除“因病致（返）貧、因災致貧”等問題；三是推進均衡發(fā)展，進一步增加對農村貧困地區(qū)的基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護的投入，改進貧困地區(qū)生產生活條件；四是完善收入分配機制，提高勞動報酬在初次分配中比例，加大財政對低收入人群的補貼和轉移性支付。

（三）加快建立和健全城鄉(xiāng)社會安全網

長期以來依靠宏觀總體經濟增長以及開發(fā)式扶貧緩解貧困問題的有效性日益降低，調整扶貧戰(zhàn)略已經是迫在眉睫，以構建城鄉(xiāng)社會安全網為主要內容的保護式扶貧也許應該是戰(zhàn)略調整的一個方向和思路。

基本公共服務在反貧困中的重大作用在于它能為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基本的保障，形成有效的社會安全網。近年來，我國著力推動農村社會安全網建設，實踐證明其對緩貧的作用是顯著的，政策性轉移收入已經開始成為農民收入的重要組成部分。但是還沒有形成一張網的合力。當前應加快制度建設和完善的步伐，重點解決社會保障體系覆蓋不全、碎片化、難接續(xù)、保障標準偏低等突出問題。建立社會安全網機制首先就要整合我國目前的這些分散的多頭管理的農村社會保障制度；其次要建立動態(tài)的監(jiān)測體系，切實掌握農村需要社會保障的人群的變化；第三要建立以預防為主的農村風險預警機制；第四，對貧困地區(qū)加大中央對社會安全網真正運行的財政轉移支付力度。

（四）根據(jù)基本公共服務的有關標準，動態(tài)調整扶貧標準

貧困標準應該隨著經濟發(fā)展水平適時、動態(tài)地調整。用來測量貧困規(guī)模的貧困線也應該隨著社會經濟的進步而適當提高。中國目前的貧困線是2008年確定的，農村（人均純收入）貧困標準為1196元，是絕對貧困線標準，即以2100大卡的熱量消費值為基本的標準。中國政府已決定在2011年將貧困標準上調25%，從人均純收入1196元上調到1500元。但即使實施1500元的新貧困標準，無論是通過購買力平價還是匯率換算，中國的貧困標準仍低于世界通常標準（人均每日1.25美元），甚至還略低于中國國內生產總值及人均生產總值已超過其3倍以上的印度。采用更高、內涵更綜合的貧困線標準，是構建面向未來的扶貧戰(zhàn)略的第一步，有助于使政策關注的重點瞄準適當?shù)娜后w，形成一致的操作手段，也有助于完善國家貧困評價和監(jiān)測的基礎。建議今后要進一步研究并采用包括醫(yī)療和教育等基本公共服務需求在內的“發(fā)展貧困線”標準。

（五）創(chuàng)新基本公共服務供給機制，使之更好地惠及貧困人群

公共服務供給機制創(chuàng)新是轉換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平受益的重要途徑。

一是完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要降低乃至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確?；竟卜諏τ谪毨丝诘目杉靶?。在推進基本公共衛(wèi)生服務均等化的過程中，制度設計各類服務項目時就應充分關注貧困人口和低收入人群對公共服務的可及性、可獲得性，應盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務項目中受益。

二是建立基本公共服務多元化供給機制，大力拓展社會化扶貧。在堅持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮各類社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機制，提高公共服務效率和質量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓等方面，都可以對傳統(tǒng)的預算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機制。比如，用“教育券”、“健康券”代替?zhèn)鹘y(tǒng)教育、衛(wèi)生經費的撥付方式，放寬基本公共服務投資的準入限制，通過招標采購、合約租賃、特許經營、政府參股等形式，原由政府包攬的直接供給職能交由市場主體行使，政府主要職責轉換到做好籌資與監(jiān)管。

三是建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立健全貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均能通過恰當?shù)臋C制充分表達出來，并通過一定的程序使這種需求轉變?yōu)檎疀Q策的參考依據(jù)和行動目標。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確?；竟卜展┙o充分體現(xiàn)公眾需求。

F124.7

A

1672-9544（2011）06-0031-06

2011-01-19

蘇明，副所長，研究員，博士生導師，研究方向包括財政支出政策，“三農”財稅政策，能源、環(huán)境與氣候財稅政策等。劉軍民，綜合政策研究室副主任，副研究員，博士，主要研究方向為財稅體制與政策、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、環(huán)境經濟政策、住房制度改革與住房保障、科技財稅政策與創(chuàng)新型國家建設等。

【責任編輯 王東偉】