○鄧俊汪瓊

試論政府公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)※

○鄧俊汪瓊

一、農(nóng)民工權(quán)益的保障問(wèn)題

（一）就業(yè)權(quán)利不平等，就業(yè)限制多，而且不穩(wěn)定

由于身份戶口上的限定，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能通過(guò)非正式市場(chǎng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，再加上自身整體素質(zhì)普遍較低，在分層的勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于較低層次，從事的都是城市居民不愿從事的臟、累、苦、毒、險(xiǎn)之類的工作。近年來(lái)由于國(guó)有企業(yè)普遍不景氣，城市就業(yè)壓力增大，為了城市居民的就業(yè)問(wèn)題，各地方政府作出明確規(guī)定，限制農(nóng)民工進(jìn)入，從而達(dá)到保護(hù)城市居民就業(yè)的目的。如上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局在單位招用外來(lái)人員須知中，明確禁止黨政機(jī)關(guān)等五大類崗位使用外來(lái)人員，并要求其已經(jīng)使用外來(lái)人員的單位，予以限期清退。

（二）勞動(dòng)合同簽訂率極低，且存在非法合同

在實(shí)際用人中，許多農(nóng)民工由于未與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，而得不到相關(guān)部門的工傷認(rèn)定，也不被勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)受理，在尋求法律救助的途徑上一再受挫。這是農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工最常遇到的事情。用人單位為了規(guī)避《勞動(dòng)法》規(guī)定的應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，降低用工成本，總是想方設(shè)法逃避與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，還有的企業(yè)、雇主要農(nóng)民工簽訂內(nèi)容為“工傷概不負(fù)責(zé)”之類的“生死合同”，這些都是嚴(yán)重侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的非法合同。據(jù)調(diào)查顯示，2010年簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工人數(shù)僅占農(nóng)民工總數(shù)的28.7%。由于合同的缺失，一旦農(nóng)民工合法權(quán)益受到侵害，在維權(quán)過(guò)程中便難以取證，合法權(quán)益就會(huì)嚴(yán)重受損。

（三）勞動(dòng)報(bào)酬較低，且無(wú)保障

勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)是勞動(dòng)者按照勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量取得報(bào)酬的權(quán)利，然而農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)卻屢遭非法侵害。最普遍的就是工資水平較為低下以及克扣和拖欠農(nóng)民工工資。企業(yè)往往把最低工資標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作實(shí)際支付給農(nóng)民工的工資標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工與城市居民相比存在著同工不同酬現(xiàn)象。一些企業(yè)借口三角債、經(jīng)營(yíng)虧損，無(wú)理克扣農(nóng)民工工資，利用試用期支付低工資的方式招工，試用期一滿，便以各種理由將其辭退，變相克扣農(nóng)民工工資。農(nóng)民工因雇主拖欠工資而走向極端的事例不勝枚舉，這足以說(shuō)明農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)得不到基本的保障。

（四）社會(huì)權(quán)益受到嚴(yán)重侵害

農(nóng)民工這一稱謂不僅僅是對(duì)農(nóng)民工身份與職業(yè)分離的現(xiàn)象描述，對(duì)農(nóng)民工的管理方面，也存在著明顯的政策性和觀念性歧視。一些地方把農(nóng)民工視為“盲流”、“影響社會(huì)治安的因素”。另外，農(nóng)民工子女就學(xué)難成為目前一大難題，由于正規(guī)學(xué)校需要繳納高額的借讀費(fèi)，農(nóng)民工往往只有將子女送到師資力量較差的學(xué)校就讀，教學(xué)質(zhì)量很難得到保證。同時(shí)，農(nóng)民工的住宿、醫(yī)療等條件也極為惡劣，極大地影響了他們的身心健康，等等。這些都表明農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的維護(hù)。

二、農(nóng)民工權(quán)益缺失的原因

（一）體制因素

造成農(nóng)民工權(quán)益得不到保障的不是單項(xiàng)制度，而是一整套制度設(shè)計(jì)和安排，包括以下幾個(gè)方面：

1.戶籍制度

中國(guó)目前實(shí)行的戶籍制度仍然是延續(xù)建國(guó)初期那種城鄉(xiāng)分治的戶口制度。這種戶籍管理制度人為地把居民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩類，代表兩種不同的社會(huì)身份，既不科學(xué)也不合理，還衍生出許多的問(wèn)題。這種城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)其實(shí)是一種變相的社會(huì)身份等級(jí)制，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，也正是當(dāng)前農(nóng)民工受到不平等待遇的制度基礎(chǔ)。

2.社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度理應(yīng)是保障每個(gè)公民的基本生活需要和維持勞動(dòng)力再生的一種社會(huì)制度。然而由于各地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平不同，國(guó)家只能對(duì)基本的社會(huì)保障制度作出規(guī)定，再由各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定出相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。這就在客觀上造成了農(nóng)民工與市民保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的需求與政府制定的社會(huì)保障政策之間存在著一定差距。如很多農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的需求十分迫切，但政府卻把農(nóng)民工急需的保險(xiǎn)項(xiàng)目作為補(bǔ)充保險(xiǎn)來(lái)制定、實(shí)施，造成了社會(huì)保障的缺位。

（二）法制因素

法律法規(guī)是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的根本保證，法制不健全，執(zhí)法不嚴(yán)是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的重要原因。

1.國(guó)家保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)還不夠完善

農(nóng)民工屬于法律意義上的勞動(dòng)者，適用我國(guó)《勞動(dòng)法》及相關(guān)法規(guī)。雖然新的《勞動(dòng)法》已經(jīng)出臺(tái)，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，還是不夠完善的。由于法律的滯后性特征，導(dǎo)致現(xiàn)今與《勞動(dòng)法》相關(guān)的配套法規(guī)還不健全。因此，在作為規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)性法律《勞動(dòng)合同法》實(shí)施之后，中國(guó)的勞動(dòng)立法仍需進(jìn)一步健全。對(duì)于如何更好地保護(hù)勞動(dòng)者利益，政府必須給予足夠的關(guān)注。

2.相關(guān)部門對(duì)農(nóng)民工存在執(zhí)法歧視現(xiàn)象

對(duì)損害農(nóng)民工權(quán)益的行為，《勞動(dòng)法》及相關(guān)法律法規(guī)都作了明確的處罰規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中卻很難執(zhí)行。除了相關(guān)部門有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，在其位不謀其政，包庇和地方保護(hù)之外，還存在觀念上的歧視。在執(zhí)法過(guò)程中，城市勞動(dòng)監(jiān)察、城管、公安、工商等行政執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)民工管制有余而服務(wù)不足，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對(duì)農(nóng)民工權(quán)益受損的行政不作為，也使農(nóng)民工的合法權(quán)益受到損害。

（三）社會(huì)因素

目前，許多城市居民對(duì)農(nóng)民工存在歧視和誤解。同時(shí)，城市居民大多存在自我優(yōu)越感，他們排斥農(nóng)民工、看不起農(nóng)民工。外在條件的制約使農(nóng)民工的自身素質(zhì)得不到提高，與城市居民的差距逐漸拉大，這種社會(huì)的不公平感會(huì)加劇農(nóng)民工與市民之間的緊張與隔閡，嚴(yán)重時(shí)可能激發(fā)農(nóng)民工對(duì)市民以及社會(huì)的不滿與對(duì)立，從而對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成威脅。

三、農(nóng)民工權(quán)益保障對(duì)策探討

（一）改革體制，給農(nóng)民工以平等待遇

農(nóng)民工享受的公共服務(wù)不足是由于二元的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和戶籍管理制度造成的，對(duì)此，中國(guó)政府應(yīng)該本著以人為本的精神，依據(jù)“法律面前人人平等”原則，深化戶籍制度改革，打破長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)隔離、區(qū)域封閉的二元結(jié)構(gòu)，逐步取消對(duì)農(nóng)民工的身份歧視，改二元戶籍為一元戶籍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工由農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變，形成只有職業(yè)上的差別而不存在身份上的差別的格局，將農(nóng)民工囊括進(jìn)社會(huì)保障體系中來(lái)，讓他們享受與城市居民平等的待遇。

（二）完善法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度

首先，要完善法律體系，加快清理各種對(duì)農(nóng)民工有歧視性的政策規(guī)定。適時(shí)修改和完善《勞動(dòng)法》，進(jìn)一步增強(qiáng)《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)作用，加強(qiáng)和完善《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)安全法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法》等配套法律法規(guī)的制定和深入實(shí)施，盡快建立一個(gè)全面有效的勞動(dòng)關(guān)系權(quán)益保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)、同工同酬，并依法享有必要的社會(huì)保障待遇。其次，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度。對(duì)于損害農(nóng)民工合法權(quán)益的，要加大執(zhí)法處理和懲罰力度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。各級(jí)政府部門，特別是勞動(dòng)執(zhí)法部門要積極建立農(nóng)民工維權(quán)“綠色通道”，接到案件投訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)查處、迅速執(zhí)行，縮短辦案周期，幫助農(nóng)民工維護(hù)合法權(quán)益。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益保障制度，實(shí)行公共服務(wù)傾斜政策

1.全面建立工資支付保障制度，規(guī)范用工制度

建立農(nóng)民工工資支付保障制度和拖欠農(nóng)民工資舉報(bào)及投訴處理機(jī)制，建立工資保證金制度，工資支付監(jiān)控制度，從源頭上解決農(nóng)民工工資問(wèn)題。同時(shí)，各地方政府要合理調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民工收入水平。另外，要針對(duì)不同行業(yè)制定全面規(guī)范的用工合同，強(qiáng)制用人單位招用農(nóng)民工要依法簽訂勞動(dòng)合同并到相關(guān)部門備案，對(duì)因企業(yè)拒簽勞動(dòng)合同引發(fā)的爭(zhēng)議，要按規(guī)定對(duì)用工方進(jìn)行全責(zé)處理，加大處罰力度，并限期整改。

2.嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度，加快落實(shí)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)

政府要加強(qiáng)農(nóng)民工安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作，積極開展農(nóng)民工安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治知識(shí)宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)用人單位職業(yè)及健康監(jiān)護(hù)制度落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)建立職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)。要立足國(guó)情，建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方分?jǐn)偟姆椒ń鉀Q農(nóng)民工因病返貧問(wèn)題。要適時(shí)建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于已在城鎮(zhèn)安定下來(lái)的、工作較為固定的農(nóng)民工，可以適當(dāng)考慮其城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3.完善就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)制度，提高農(nóng)民工整體素質(zhì)

要改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)。為此各地公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)向農(nóng)民工免費(fèi)開放，組織專場(chǎng)招聘會(huì)，為農(nóng)民工免費(fèi)提供就業(yè)信息政策咨詢，就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。同時(shí)，要多渠道、多層次、多形式開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，并建立由政府、用人單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)投入機(jī)制，提高農(nóng)民工的職業(yè)技能，增強(qiáng)農(nóng)民工的法律意識(shí)，從而提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)。

4.鼓勵(lì)農(nóng)民工自建服務(wù)組織

黨組織、工會(huì)等組織應(yīng)在加大將農(nóng)民工吸納為企業(yè)基層組織成員的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民工自建農(nóng)民工工會(huì)組織，改變農(nóng)民工與用人單位的個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系為工會(huì)與用人單位的集體勞動(dòng)關(guān)系，確立工會(huì)對(duì)農(nóng)民工的集體勞動(dòng)代表者身份。政府應(yīng)正視、鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民工的非正式組織，使其實(shí)現(xiàn)自治，并引導(dǎo)這種非正式組織逐步實(shí)現(xiàn)合法化，進(jìn)一步發(fā)揮積極作用，在政府公共服務(wù)不足的情況下，彌補(bǔ)公共部門公共服務(wù)的不足，只有這樣，才能更好地達(dá)到切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的目的。

※本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題及其對(duì)策研究》（項(xiàng)目編號(hào)：11BSH017）的階段性成果。

（作者單位 廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 兵）