孫曼嬌

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的特征及其對(duì)我國(guó)的啟示

孫曼嬌

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度主要有保險(xiǎn)型、福利型、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型、混合參與型四種社會(huì)保障模式，且各具鮮明特征、并隨社會(huì)發(fā)展而改革；其在政策取向、制度設(shè)計(jì)、保障項(xiàng)目和具體標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施辦法等方面，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的建立和完善具有重要的啟迪和借鑒作用。

發(fā)達(dá)國(guó)家；社會(huì)保障；特征；模式；啟示

社會(huì)保障制度對(duì)于保證現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是必不可少的。中國(guó)社會(huì)保障制度總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅是對(duì)傳統(tǒng)保障制度的改革和發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)是對(duì)國(guó)外已有模式的借鑒與創(chuàng)新。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的模式與特征

一是“保險(xiǎn)型”社會(huì)保障模式。即指在工業(yè)化發(fā)展到了一定階段,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較雄厚的情況下,國(guó)家為公民提供一系列的基本生活保障,以便公民在失業(yè)、老齡、傷殘以及因婚姻關(guān)系、生育或死亡等需要特別支出的情況下得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和保障。主要代表國(guó)家有德國(guó)、美國(guó)、日本。這一模式的主要特征是:國(guó)家立法和社會(huì)自治管理相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng),待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與勞動(dòng)者的個(gè)人收入和繳費(fèi)相聯(lián)系；社會(huì)保障費(fèi)用由政府、企業(yè)和勞動(dòng)者三方分擔(dān),個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源；社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)不高,以保障基本生活水平為原則；強(qiáng)調(diào)公平與效率兼顧,既要保證每一個(gè)公民都能享受到一定的社會(huì)保障待遇,又不能影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力。保險(xiǎn)型的社會(huì)保障內(nèi)容涉及生老病殘、衣食住行、工作學(xué)習(xí)等各個(gè)方面,集保險(xiǎn)、福利和救濟(jì)于一體。保障的重點(diǎn)在于解決大多數(shù)人的基本需要。保障項(xiàng)目的參與實(shí)行強(qiáng)制性與自由選擇相結(jié)合的原則,責(zé)任主體方面實(shí)行社會(huì)化原則。實(shí)行多層管理體系,中央政府主要負(fù)責(zé)確定保障項(xiàng)目、制定標(biāo)準(zhǔn)、頒布政策和籌措資金等事務(wù),地方政府和基層機(jī)構(gòu)則承擔(dān)具體的管理和服務(wù)。社會(huì)保障基金的管理與運(yùn)營(yíng)嚴(yán)格分開(kāi),在政府部門(mén)的監(jiān)督下,保險(xiǎn)基金的保值、增值等運(yùn)營(yíng)活動(dòng)由專門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

二是“福利型”社會(huì)保障模式。通常是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),國(guó)民生活水平較高的情況下,對(duì)每個(gè)公民從出生到死亡的一切生活困難,如疾病、災(zāi)害、老年、生育、死亡和“鰥、寡、孤、獨(dú)、殘疾人”等給與生活安全保障。這種模式最初由英國(guó)創(chuàng)立,以英國(guó)、瑞典為代表,多見(jiàn)于北歐和西歐國(guó)家。社會(huì)保障資金的籌集主要來(lái)源于國(guó)家的稅收和企業(yè)主的繳費(fèi),保障標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人的收入和交納的保障費(fèi)沒(méi)有必然聯(lián)系。其主要特征有三:一是保障內(nèi)容廣,由生到死,幾乎無(wú)所不包。二是保障覆蓋面廣、惠及全民。三是保障標(biāo)準(zhǔn)高,實(shí)行優(yōu)厚的公共津貼制度。

三是“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型”(自助型)社會(huì)保障模式。也稱作自助型社會(huì)保障制度。以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo),除公共福利與文化設(shè)施由國(guó)家負(fù)責(zé)撥款外,國(guó)民的社會(huì)保障費(fèi)用方式主要由雇主和雇員負(fù)擔(dān),政府不提供資助。其主要特征是:建立保障個(gè)人賬戶,雇主和雇員的繳費(fèi)全部計(jì)入雇員的個(gè)人賬戶；個(gè)人賬戶資金投入資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng),以實(shí)現(xiàn)保值增值；雇員退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇完全取決于其個(gè)人賬戶積累額。根據(jù)社會(huì)保障基金管理運(yùn)營(yíng)方式的不同,這種社會(huì)保障模式分為兩種類型:一種以新加坡為代表的政府集中管理運(yùn)營(yíng)基金模式；另一種以智利為代表的由私營(yíng)基金管理公司管理運(yùn)營(yíng)基金模式。

四是“混合參與型”社會(huì)保障模式。社會(huì)保障理念的演變，對(duì)各國(guó)的社會(huì)保障模式產(chǎn)生了深刻的影響。最突出的表現(xiàn)：一是在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，以調(diào)動(dòng)各方積極性和責(zé)任共擔(dān)為特色的多支柱模式日益被各國(guó)所接受；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)民營(yíng)化的發(fā)展。世界銀行在其《防止老齡化危機(jī)》的研究報(bào)告中，向世界推薦多支柱的養(yǎng)老金制度，即以稅收形式籌集，現(xiàn)收現(xiàn)付，由政府管理，覆蓋所有年長(zhǎng)者的強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金制度；強(qiáng)制性的，完全積累的，采取個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶或職業(yè)年金形式，由私人管理的養(yǎng)老基金；以及自愿的職業(yè)年金或個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃。目前，這種將政府保障、雇主保障和個(gè)人保障相結(jié)合的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)模式成為許多國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的首選方案。同時(shí)，智利養(yǎng)老金民營(yíng)化改革的成功不僅在世界上掀起養(yǎng)老保險(xiǎn)是否應(yīng)該民營(yíng)化的激烈爭(zhēng)論，也吸引了拉美和歐洲等十多個(gè)國(guó)家的政府的仿效。盡管當(dāng)前還有許多國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)民營(yíng)化持保留態(tài)度，但也不同程度地在社會(huì)保障領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如利用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)個(gè)人退出政府養(yǎng)老金計(jì)劃，鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金的發(fā)展，將某些福利服務(wù)項(xiàng)目民營(yíng)化，等等[1]。

以上四種模式的社會(huì)保障各自都有十分鮮明的特征，也存在著許多共性的地方，并隨著時(shí)代的發(fā)展呈現(xiàn)出許多融合的趨勢(shì)，彼此的區(qū)別越來(lái)越模糊。兼取各家之長(zhǎng)，建立一種混合型的社會(huì)保障制度，已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)保障制度改革的基本方向。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的啟示與借鑒

西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)100多年的探索和實(shí)踐建立了一整套比較完備的社會(huì)保障體系,有效緩和了社會(huì)矛盾,保證了基本民生問(wèn)題的解決。但是,在取得既有成果的同時(shí),目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障建設(shè)也面臨著一系列制約社會(huì)健康發(fā)展的問(wèn)題和缺陷。主要表現(xiàn)為社會(huì)保障開(kāi)支龐大,容易造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重,社會(huì)效率低下等問(wèn)題。因此,在我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中,既要學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，又要避免出現(xiàn)的問(wèn)題,努力建立適合中國(guó)國(guó)情、具有自身特色的社會(huì)保障體系。

第一，建立具有“普遍性”特征的社會(huì)保障體系，將社會(huì)保障納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。堅(jiān)持立法先行，以完善的法律制度作保障。

目前我國(guó)的社會(huì)保障基本上是對(duì)工薪收入者實(shí)行全面保險(xiǎn)，對(duì)其他人實(shí)行社會(huì)救濟(jì)。特別是目前尚未納入社會(huì)保障體系的包括農(nóng)民和農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢(shì)群體最需要社會(huì)保障，卻又難以加入現(xiàn)存制度體系。這個(gè)矛盾不解決，就不能最大限度地保證社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，必須盡快在我國(guó)建立起覆蓋全體公民的社會(huì)保障體系，體現(xiàn)普遍性；要將社會(huì)保障納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，盡快部署實(shí)施。在財(cái)政預(yù)算中明確規(guī)定社會(huì)保障支出的數(shù)量、用途和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，盡快建立起多層次的社會(huì)保障制度，保證社會(huì)支出的法定化。

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障制度的實(shí)施，乃至每一次調(diào)整和改革都是首先制定相關(guān)的法律制度，然后再由相關(guān)職能部門(mén)組織實(shí)施，使之有法可依、有章可循。我國(guó)社會(huì)保障立法工作嚴(yán)重滯后，往往以即時(shí)政策為基礎(chǔ)，法律體系不健全，造成社會(huì)保障的覆蓋面小，保障程度差，具有隨機(jī)性。一些本來(lái)已有的地方社會(huì)保障立法也陷入 “有法難依”的困境。立法層次不高，法律效力低，實(shí)施機(jī)制弱化。必須盡快完善我國(guó)社會(huì)保障的法律規(guī)范，強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。

第二，明確管理體制，正確界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的責(zé)任邊界。同時(shí)按照政企分開(kāi)的原則，建立完善的監(jiān)管體系。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障管理體制,是通過(guò)建立中央和地方的分級(jí)管理體系,實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和地方負(fù)責(zé)具體實(shí)施的合理分工,保證了社會(huì)保障管理的有效運(yùn)行。相比之下,我國(guó)目前在社會(huì)保障的管理體制方面,存在多頭管理,政出多門(mén),政策不統(tǒng)一等問(wèn)題,極大地降低了社會(huì)保障的效率。社會(huì)保障建設(shè)理念不清，國(guó)家主義與新自由主義盛行。一方面表現(xiàn)為政府壟斷社會(huì)保障建設(shè)，與個(gè)人和社會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利；另一方面則表現(xiàn)為政府該投入的不投入或投入嚴(yán)重不足。因此,要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),將社會(huì)保障納入法制軌道,通過(guò)不斷完善社會(huì)保障法律體系,建立適合國(guó)情和發(fā)展趨勢(shì)的社會(huì)保障制度,在醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老和基本生活保障等方面保障國(guó)民的權(quán)益。要統(tǒng)一管理,多層次、廣覆蓋,政府要通過(guò)立法和宏觀調(diào)控手段推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展,依法監(jiān)督社會(huì)保障的實(shí)施,合理劃分政府和各社會(huì)組織在社會(huì)保障事務(wù)中的職責(zé),提高社會(huì)保障管理的效率。具體操作與管理社會(huì)保障的事務(wù)，應(yīng)本著政企分開(kāi)的原則，可由各類保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)[2]。

推動(dòng)非營(yíng)利組織的發(fā)展和社會(huì)保障管理的社會(huì)化。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)告訴我們，充分利用非營(yíng)利組織，在一定程度上能夠克服政府和市場(chǎng)行為的局限性。非營(yíng)利組織的發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)保障社會(huì)化管理的實(shí)現(xiàn)，有利于防止政府失靈和緩解財(cái)政壓力。相比較而言，我國(guó)社會(huì)保障管理中非營(yíng)利組織發(fā)揮的作用微乎其微，乃至真正意義上的非營(yíng)利組織在我國(guó)也是很少見(jiàn)的。所以，推動(dòng)社區(qū)組織、宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利組織發(fā)展，對(duì)于社會(huì)保障管理的補(bǔ)充作用是不可忽視的。

第三，社會(huì)保障水平必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)要能夠保證參保對(duì)象的基本生存。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,普遍式的社會(huì)福利不僅是社會(huì)惰性的溫床,而且會(huì)產(chǎn)生許多漏洞和不良后果,造成社會(huì)效率的降低,使社會(huì)保障失去原有的意義。與此同時(shí),社會(huì)保障作為調(diào)節(jié)社會(huì)收入差距，維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定的主要手段,其發(fā)展水平不僅與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān),而且具有剛性,某些保障措施一旦出臺(tái),基線一旦確立,就只能上升不能下降。任何一種社會(huì)保障措施的出臺(tái)和變化都需要考慮由此引發(fā)的連帶效應(yīng)和后果。因此,我國(guó)政府在既有的條件下確定社會(huì)保障水平標(biāo)準(zhǔn)時(shí),要謹(jǐn)慎行事,科學(xué)、合理地制定適合具體國(guó)情的社會(huì)保障政策,避免因保障水平過(guò)高或過(guò)低造成的經(jīng)濟(jì)包袱沉重和民眾不滿的不利局面。

從保障標(biāo)準(zhǔn)層面來(lái)講,農(nóng)民和城鎮(zhèn)貧困人口是整個(gè)社會(huì)的弱勢(shì)群體,處于社會(huì)的最低層,收入水平很低,享受的社會(huì)保障很少或者就沒(méi)有。由于長(zhǎng)期的體制原因,導(dǎo)致這個(gè)群體的嚴(yán)重能力偏差,即便給他們公平的機(jī)會(huì),很多人也不能依靠自己的能力享有國(guó)家工業(yè)化的成果,因此,我國(guó)社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)要能夠保證這些弱勢(shì)群體的基本生存。同時(shí),社會(huì)保障的建設(shè)要真正體現(xiàn)出其原本的初衷,還必須使參保人員的社會(huì)保障待遇與貢獻(xiàn)掛鉤。在操作上,失業(yè)保險(xiǎn)金和救濟(jì)金的發(fā)放,應(yīng)結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和失業(yè)者的負(fù)擔(dān),按失業(yè)者失業(yè)前實(shí)際工資水平的一定比例發(fā)放,避免他們過(guò)分依賴社會(huì)保障。

第四，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、一體多元，擴(kuò)大籌資渠道，多方面多形式募集資金。一方面政府要加大基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的資金投入力度；另一方面要努力改善體制和政策環(huán)境,促進(jìn)各類商業(yè)保險(xiǎn)籌資渠道的發(fā)展。此外,還要運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、就業(yè)政策、收入分配政策、土地政策等多種政策手段,建立多種形式的社會(huì)保障制度。就推進(jìn)基本社會(huì)保險(xiǎn)制度而言,在操作層面上,關(guān)鍵是做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶,其中特別是做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶。從國(guó)情出發(fā),同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)都采取的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。另外,長(zhǎng)期以來(lái)在中國(guó)起很大作用的家庭養(yǎng)老,也就是通過(guò)兒孫有贍養(yǎng)老人義務(wù)法則來(lái)維系的養(yǎng)老保險(xiǎn),隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施,人口結(jié)構(gòu)的變化也可能難以為繼。所以我國(guó)社會(huì)保障的資金籌集在堅(jiān)持基金積累制的同時(shí),既要搞好社會(huì)統(tǒng)籌,更要做實(shí)個(gè)人賬戶,這是我們解決未來(lái)中國(guó)人口老齡化問(wèn)題的根本途徑,也是維持轉(zhuǎn)型過(guò)程中社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。

第五，要重視預(yù)防和解決“工作貧困”問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高勞動(dòng)者素質(zhì)方面的作用。

“工作貧困”并不是服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的“后工業(yè)社會(huì)”所特有的社會(huì)問(wèn)題，我國(guó)目前“工作貧困”的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。大批低收入的非正規(guī)就業(yè)者尤其是農(nóng)民工雖然工作勤奮，但許多人仍然無(wú)法擺脫貧困，僅能維持生存，而無(wú)力謀求發(fā)展。同時(shí)，由于我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)是繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的保險(xiǎn)，無(wú)力繳納保費(fèi)就無(wú)權(quán)享受保險(xiǎn)，這使得許多低收入者因無(wú)力繳納社保費(fèi)用，而被排除在社會(huì)保險(xiǎn)之外?！肮ぷ髫毨А辈粌H損害勞動(dòng)者的就業(yè)積極性，阻礙勞動(dòng)者素質(zhì)的提高，同時(shí)也是不滿情緒的溫床，不利于社會(huì)穩(wěn)定。為此，我們應(yīng)該借鑒國(guó)外反“工作貧困”的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)提高最低工資，嚴(yán)格勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)察，加強(qiáng)對(duì)低收入、低技能者的技能培訓(xùn)，探討實(shí)行“負(fù)稅制”等手段，努力保證勞動(dòng)者“工作有其酬”，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展[3]。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家提出建立 “能力建構(gòu)的福利國(guó)家”，而不僅僅是“工作福利國(guó)家”，既是為了解決和防止勞動(dòng)者“能力貧困”問(wèn)題，也是適應(yīng)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但我國(guó)并未充分重視社會(huì)保障在促進(jìn)教育和培訓(xùn)方面的作用。一方面，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中未涵蓋教育保障。另一方面，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)雖然在理論上也有生活保障和就業(yè)促進(jìn)兩大功能，但地方政府往往更多地從社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，更側(cè)重于生活保障功能，對(duì)培訓(xùn)等功能重視不夠。失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，去掉管理費(fèi)、生產(chǎn)自救、失業(yè)救濟(jì)等費(fèi)用，用于培訓(xùn)的費(fèi)用很有限。同時(shí)，我國(guó)用于教育和培訓(xùn)的財(cái)政支出嚴(yán)重不足，企業(yè)在稅前提取的職工教育經(jīng)費(fèi)也少得可憐，用于就業(yè)人員培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)就更少而我國(guó)勞動(dòng)力的素質(zhì)亟待提高[4]。

我國(guó)人口多，并面臨人口老齡化，社會(huì)保障任務(wù)繁重，社會(huì)保障制度的建立和完善需要一個(gè)過(guò)程。我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障的成功之處，但是，我國(guó)有自己的國(guó)情，而且社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，不能完全照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，而應(yīng)做到洋為中用，把發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)同我國(guó)的具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障建設(shè)之路。

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A

1674-1102(2011)02-0037-03

2010-09-26

孫曼嬌（1989－），女，安徽安慶人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)槿肆Y源與社會(huì)保障。

[責(zé)任編輯：韓志才]