◎ [澳]韓筍生

新加坡地鐵建設(shè)決策的過程與啟示

◎ [澳]韓筍生

新加坡政府在對建設(shè)地鐵這樣的大型基礎(chǔ)設(shè)施做出決策時，采取了科學(xué)慎重的態(tài)度和方法，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了牢固的基礎(chǔ)。本文討論新加坡公共政策決策中的一個經(jīng)典案例，即軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)決策，以此引起大家的思考。

公共政策 地鐵建設(shè) 新加坡

地鐵在城市運(yùn)營管理中，以其運(yùn)量大、速度快的特點(diǎn)成為解決城市通勤問題的重要交通工具。一個城市有沒有地鐵，也是衡量其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度的標(biāo)志之一。但地鐵建設(shè)投資巨大，其決策不僅涉及國家和地區(qū)的近遠(yuǎn)期利益，還關(guān)系到行業(yè)之間的利益。決策錯誤往往導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不良后果，甚至帶來政治上的動蕩。新加坡政府在對建設(shè)地鐵這樣的大型基礎(chǔ)設(shè)施做出決策時，采取了科學(xué)慎重的態(tài)度和方法，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了牢固的基礎(chǔ)。本文討論新加坡公共政策決策中的一個經(jīng)典案例，即軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)決策，以此引起大家的思考。

一、軌道交通發(fā)展的背景

新加坡1959年脫離英殖民統(tǒng)治，成立自治政府，并于1963年加入馬來西亞聯(lián)邦。其后因政治派系的角力，1965年新加坡脫離馬來西亞聯(lián)邦，成為一個獨(dú)立的國家。

建國之初的新加坡，人口不足兩百萬，土地面積不到六百平方公里。國家生存和發(fā)展的兩個首要問題是住房和就業(yè)①。以李光耀為總理的人民行動黨政府，借助其國際上的人脈關(guān)系，通盤規(guī)劃，從長計(jì)議，很快建立了以制造業(yè)為龍頭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其公屋建設(shè)也大力改善了新加坡的民生。至20世紀(jì)70年代，新加坡已成為與韓國、香港、臺灣并列的亞洲高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四小龍之一。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，新加坡的“汽車問題”逐步顯現(xiàn)出來。有限的土地使新加坡必須抑制汽車數(shù)量的無序增長，而發(fā)展有效的公共交通系統(tǒng)成為新加坡解決交通問題的必行之路。從1967年開始，建設(shè)“大運(yùn)量快速交通”系統(tǒng)的想法便出現(xiàn)在媒體報(bào)道中②。盡管“大運(yùn)量快速交通”以何種方式（如軌道交通、全巴士系統(tǒng)）實(shí)現(xiàn)還沒有詳盡的定義，但其作用毫無疑義是能夠有效緩解城市的交通擁堵，并為人們提供方便的交通手段③。

建設(shè)什么形式的“大運(yùn)量快速交通”隨即成為新加坡政府決策的一個難題。從1967年有關(guān)“大運(yùn)量快速交通”的想法浮出水面到1982年拍板決定建設(shè)軌道交通系統(tǒng)整整用了15年時間，其間政府、民間、學(xué)界、企業(yè)的互動堪稱公共政策決策中的典型案例。

二、有關(guān)軌道交通的十年論劍

從1972年至1982年，新加坡政府圍繞“建設(shè)大運(yùn)量快速交通”組織了一系列的可行性研究，這主要包括：1980年以前分三個階段進(jìn)行的可行性研究、1980年的電視大辯論以及其后進(jìn)一步的綜合性交通研究。在這期間，對于“建設(shè)大運(yùn)量快速交通”這一課題，各方意見相互交鋒，可謂“十年論劍”。

十年論劍的主要輪廓由兩個主要的對立觀點(diǎn)勾畫出來：一方是由前財(cái)政部長，李光耀的左右手吳慶瑞博士領(lǐng)導(dǎo)的提倡以公共汽車為主導(dǎo)的觀點(diǎn)；另一方則是由“道路交通行動委員會”秘書長Lim Leong Geok 為領(lǐng)導(dǎo)的提倡軌道交通的觀點(diǎn)。支持公共汽車為主導(dǎo)的觀點(diǎn)認(rèn)為軌道交通花費(fèi)太高，不適合新加坡；而支持軌道交通的團(tuán)隊(duì)則認(rèn)為公共汽車為主的系統(tǒng)會造成新的交通擁堵，只有軌道交通才能解決新加坡的交通問題。

大運(yùn)量公共交通研究的第一階段在1972～1974年展開，由世行和聯(lián)合國發(fā)展署協(xié)調(diào)，Wilbur Smith and Associate（以下簡稱韋伯·史密斯公司）承擔(dān)具體研究工作，Lim Leong Geok領(lǐng)導(dǎo)的新加坡團(tuán)隊(duì)配合，耗資四百萬。盡管世行的專家不贊成新加坡發(fā)展軌道交通，并對其研究中所用的參數(shù)持有異議，但研究報(bào)告仍得出了建議在新加坡發(fā)展由軌道交通和公共汽車相結(jié)合的綜合交通系統(tǒng)的結(jié)論④。

研究的第二階段于1975～1977年展開，耗資四百五十萬新元，其重點(diǎn)是探討實(shí)施大運(yùn)量公共交通的細(xì)節(jié)問題，包括地基條件、隧道工程以及收支預(yù)測⑤。這一階段的論證延續(xù)第一階段的結(jié)論，即支持建設(shè)由軌道交通和公共汽車交通構(gòu)成的綜合道路交通系統(tǒng)⑥。

研究的第三階段為時一年，由一家英國咨詢公司耗資190萬于1978～1979年完成，這期研究的重點(diǎn)放在軌道交通的運(yùn)營上⑦。

在第三階段研究完成的幾個月之后，財(cái)政部安排了一個六人小組對研究報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評估⑧，主要任務(wù)是對研究中所使用的方法和假設(shè)做出評估。小組由哈佛大學(xué)教授肯奈斯·漢森（Kenneth Hansen）領(lǐng)導(dǎo)，其他成員也是哈佛大學(xué)和印第安納大學(xué)的教授。該評估花費(fèi)了五十萬新元，用時四個月。小組評估報(bào)告對以前所使用的方法、參數(shù)提出質(zhì)疑，并提出建設(shè)公共汽車為主的交通系統(tǒng)是否更為合適這一個老問題。

針對道路交通行動委員會配合的研究結(jié)果和漢森（Hansen）教授領(lǐng)導(dǎo)的評估小組的不同意見，新加坡廣播電視公司在1980年10月6日組織了一場針對是否應(yīng)該建設(shè)軌道交通的史無前例的電視大辯論，并請總理李光耀做裁判⑨。辯論中，雙方引經(jīng)據(jù)典，通過充分地對現(xiàn)狀分析評估及對未來的預(yù)測，分析不同交通系統(tǒng)對社會經(jīng)濟(jì)各方面所產(chǎn)生的影響。雙方在爭辯中高潮迭起，各有占上風(fēng)的時候，而最終結(jié)局則是支持建設(shè)軌道交通的一方獲勝。

電視大辯論之后新加坡政府又委派交通部長王鼎昌率一個代表團(tuán)參觀了加拿大、美國和歐洲的十個城市，考察相關(guān)的軌道系統(tǒng)以及地鐵給城市發(fā)展帶來的影響⑩。同時政府又計(jì)劃了兩項(xiàng)相關(guān)的研究：一項(xiàng)是論證全巴士系統(tǒng)可實(shí)施性及其影響；另一項(xiàng)則是關(guān)于軌道交通系統(tǒng)的實(shí)施和影響，并將其與全巴士系統(tǒng)進(jìn)行比較。

第一項(xiàng)研究歷時九個月，如期完成，其結(jié)果顯示全巴士系統(tǒng)不可取，從而確認(rèn)了地鐵系統(tǒng)為最佳方案。這樣，計(jì)劃中的第二項(xiàng)研究也就沒有實(shí)施。1982年5月30日，新加坡政府正式宣布新加坡將投資50億新元建設(shè)軌道交通系統(tǒng) 。

三、政府把穩(wěn)方向

作為決策者，新加坡政府在軌道交通十年研究辯論中重點(diǎn)把握了以下方面的問題：（1）準(zhǔn)確找出問題的關(guān)鍵，并讓討論的焦點(diǎn)集中在主要問題上；（2）組織不同方案的研究論證；（3）把握大型建設(shè)項(xiàng)目對新加坡全球戰(zhàn)略布局的影響；（4）把握大型建設(shè)項(xiàng)目對新加坡經(jīng)濟(jì)秩序的影響。

應(yīng)對新加坡的“汽車問題”，即找出治理交通擁堵的辦法，從一開始就有各行各業(yè)的民眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，新加坡政府及時處理了相關(guān)建議。如：關(guān)于使用擁堵稅控制交通流量的建議在中心區(qū)得以實(shí)施，政府對該措施的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，并及時評估其效力，讓民眾清楚擁堵稅在多大程度上解決交通擁堵問題 ；新加坡汽車公會曾建議利用現(xiàn)有的鐵路構(gòu)成以火車和輪渡形成的交通系統(tǒng)，政府也及時回應(yīng)，指出鐵路屬馬來西亞所有，在政治上和技術(shù)上無法用作城市客運(yùn)交通，而有關(guān)用輪渡聯(lián)系市中心與東西部的設(shè)想也因缺少渡輪碼頭而不切實(shí)際 。針對解決交通問題的各種不同意見，新加坡政府一直把握著方向，保持討論的重點(diǎn)聚焦在建設(shè)大運(yùn)量公交系統(tǒng)上。

其實(shí)，新加坡政府對建設(shè)軌道交通系統(tǒng)的意向，從一開始就非常明確。但是新加坡政府并沒有因?yàn)檫@種意向而對軌道交通建設(shè)項(xiàng)目盲目拍板，使其盡快上馬，而是認(rèn)真地對其進(jìn)行科學(xué)審慎地研究。政府成立了“道路交通行動委員會”主持電視大辯論前的三個階段的研究論證工作；隨后又組織漢森領(lǐng)導(dǎo)的評估小組對前期研究結(jié)果進(jìn)行評估，并由交通部長帶隊(duì)出國考察。時任總理李光耀更是親自出馬，每月聽取研究論證的進(jìn)展，并親赴香港考察港鐵的建設(shè)及其對香港城市發(fā)展帶來的影響，又于1980年親自主持電視大辯論。新加坡政府認(rèn)真對待地鐵建設(shè)的態(tài)度一目了然。

此外，新加坡政府對于地鐵建設(shè)的決策并不僅僅以建設(shè)地鐵解決交通問題為目標(biāo)，而把它當(dāng)做國家發(fā)展一盤棋中的一步。當(dāng)時正值冷戰(zhàn)時期，東西方陣營分明。時任駐新加坡大使的前蘇聯(lián)外交官尤里·熱扎杜克霍夫曾表示愿意用蘇聯(lián)地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)幫助新加坡，花費(fèi)不超過10億新元 。然而，如果接受蘇聯(lián)的好意，必將給新加坡和美國的關(guān)系帶來負(fù)面影響，為新加坡在國際關(guān)系中帶來不利因素，新加坡政府權(quán)衡利弊，拒絕了蘇聯(lián)的建議。

新加坡政府對于地鐵建設(shè)對新加坡整體經(jīng)濟(jì)的影響也進(jìn)行了前瞻性的充分估計(jì)和考量。由于意識到地鐵線的布局會給城市的地價帶來極大的影響，因此在方案討論過程中，地鐵線路的走向雖然沒有秘而不宣，但卻不被具體化、也不作為討論的話題，從而避免因地產(chǎn)投機(jī)活動產(chǎn)生對整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干擾。

四、企業(yè)尋求商機(jī)

新加坡為解決交通問題所帶來的商機(jī)使眾多的企業(yè)也躍躍欲試，力爭在大運(yùn)量交通建設(shè)上分一杯羹。如早在1972年，便有一家美國公司建議鋪設(shè)由計(jì)算機(jī)控制的單軌道交通系統(tǒng)；一家比利時的公司建議用電力機(jī)車，其好處是可以在地上或地下運(yùn)行；瑞士的一家公司則試圖說服新加坡政府使用它的“空巴系統(tǒng)”，據(jù)說它有造價低、運(yùn)營成本低、可本地化生產(chǎn)和對環(huán)境影響最小等優(yōu)點(diǎn)；另外還有法國、德國的公司帶來的不同車型設(shè)計(jì)，試圖簽一單。

金融機(jī)構(gòu)和工程咨詢公司也看到這些巨大的商機(jī)，紛紛挺身而出。美國運(yùn)通集團(tuán)通過媒體宣示它愿意為新加坡地鐵建設(shè)提供資金支持 。1978年，就有四十家具有國際經(jīng)驗(yàn)的地鐵設(shè)計(jì)、施工的公司申請投標(biāo)還在醞釀中的新加坡地鐵建設(shè)工程 。

有趣的是，這些公司的“積極”參與并沒有引發(fā)像一些發(fā)展中國家常見的行賄受賄大潮。究其原因，新加坡廉政制度的建設(shè)實(shí)踐功不可沒。

新加坡廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)被很多國家的政府機(jī)構(gòu)所認(rèn)可并引以借鑒 。簡要地說，這些經(jīng)驗(yàn)包括：完善的反腐敗法律制度、嚴(yán)格的反腐敗執(zhí)法機(jī)構(gòu)、清廉的公務(wù)員文化以及倡廉的全民教育。在法律制度方面，新加坡有《防止貪污法》和《沒收貪污所得利益法》，貪污行賄受賄雙向懲罰。此外，新加坡有明確的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和收受禮品規(guī)定。執(zhí)法方面，新加坡貪污調(diào)查局直接由內(nèi)閣總理領(lǐng)導(dǎo)，可以行使刑法、刑訴法、防止貪污法賦予的一切權(quán)力。清廉的公務(wù)員文化以高薪和精英政策為基礎(chǔ)，使公務(wù)員不敢貪，不想貪，也沒必要貪。而公共教育則從基本的價值觀入手，使通過努力工作獲取所得，而非貪污受賄獲取所得的觀念深入人心。

五、專家科學(xué)論證

地鐵建與不建，爭論的焦點(diǎn)是它是否是解決新加坡交通問題的最佳方案。在十年論劍中，論戰(zhàn)的雙方各自請來交通規(guī)劃工程領(lǐng)域的專家，力爭以科學(xué)的論證來擊敗對方。

韋伯·史密斯公司是一家成立于1952年的美國交通咨詢公司，在美國及世界各地的交通領(lǐng)域均有建樹 。1972年新加坡政府委托該公司在道路交通執(zhí)行委員會配合下承擔(dān)新加坡交通研究的第一和第二期。咨詢合同明確規(guī)定該公司重點(diǎn)研究新加坡地鐵建設(shè)的可行性，并規(guī)定提交的報(bào)告中應(yīng)至少包括四個不同方案的比較，其中兩個方案應(yīng)分別為以公共汽車為主的交通系統(tǒng)和以軌道交通為主的系統(tǒng)。具體的研究內(nèi)容也作了詳盡的規(guī)定，如測算現(xiàn)狀交通需求，預(yù)測運(yùn)營服務(wù)中可能出現(xiàn)的問題及其對策；分析交通關(guān)系以便為未來交通情況的預(yù)測奠定基礎(chǔ)；預(yù)測未來交通設(shè)施的需求，特別是對大運(yùn)量交通服務(wù)的需求；系統(tǒng)地分析和比較不同交通投資和政策所需的經(jīng)濟(jì)成本和效益，運(yùn)營質(zhì)量和環(huán)境影響；對未來交通系統(tǒng)提出建議，并提供一個從經(jīng)濟(jì)、工程方面均具有可行性的方案 。

按照以上合同的要求，韋伯·史密斯公司在第一階段成果報(bào)告中對六種不同的城市交通系統(tǒng)作了比較分析，包括以現(xiàn)狀系統(tǒng)為基礎(chǔ)擴(kuò)展出的全巴士系統(tǒng)的一號方案；以公共汽車和軌道交通混合形成的二號、三號和四號方案；以汽車快速交通（BRT）系統(tǒng)為特點(diǎn)的五號和六號方案。以1972年新元的價格水平，這些系統(tǒng)的投資在4.8億至7個億之間，以BRT系統(tǒng)最便宜，軌道交通系統(tǒng)最貴。但對效益/成本的分析表明最便宜的BRT系統(tǒng)的效益/成本值小于1，而以地鐵-公共汽車混合的系統(tǒng)其效益/成本可達(dá)到1.67。該報(bào)告的最后得出結(jié)論：（1）地鐵服務(wù)與限制私人汽車的擁有和使用相結(jié)合將會給新加坡帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益；（2）在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，軌道快速交通是解決所面臨交通需求的最佳方案；（3）地鐵系統(tǒng)應(yīng)包括沿南岸的東西方向線路，和從中心區(qū)連接中北部地區(qū)的線路，并連接主要商業(yè)街走廊和中心區(qū)其他活動區(qū)。

世行的專家對韋伯·史密斯公司團(tuán)隊(duì)使用的預(yù)測參數(shù)表示異議，認(rèn)為以不同的通脹率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及勞工成本計(jì)算，建設(shè)地鐵的效益/成本值將會大相徑庭。但這些意見并沒有改變研究報(bào)告的結(jié)論，世行只好在報(bào)告中加注，表明研究的結(jié)論不代表世行的觀點(diǎn) 。

支持反對建設(shè)地鐵的漢森團(tuán)隊(duì)，用不同的參數(shù)對公共汽車系統(tǒng)和地鐵系統(tǒng)重新計(jì)算，指出地鐵建設(shè)對新加坡的發(fā)展最多不過是帶來微不足道的好處 。而一個全巴士系統(tǒng)，結(jié)合快車服務(wù)和對私人汽車控制的政策，完全能解決新加坡的交通問題，并且成本低。如果要建地鐵的話，漢森報(bào)告認(rèn)為一條地鐵線（而不是韋伯·史密斯公司推薦的三條線）就足夠了。

在韋伯·史密斯公司專家布如諾（Bruno Wildermuth）對漢森報(bào)告的評價中，重點(diǎn)放在了模型參數(shù)的選擇和應(yīng)用上 。如支撐漢森報(bào)告的全巴士系統(tǒng)的一個主要參數(shù)是高峰時間公共汽車的行駛速度，包括在中心區(qū)和郊區(qū)路面條件下的情形。顯然，漢森報(bào)告中的車速被夸大了，乘客上下車的時間被忽略了，在交通路口遇到紅燈的情況也沒考慮在內(nèi)。韋伯·史密斯公司的評估報(bào)告中用了好幾張照片說明乘客上下車所占用的道路空間和造成的擁堵，給辯論中注入了有利的證據(jù)。

六、公眾積極參與

雖然有關(guān)地鐵建設(shè)的建議和想法在20世紀(jì)60年代末就見諸媒體，但并沒有系統(tǒng)地安排公眾參與相關(guān)的討論，以至于在1980年，有公眾寫信給報(bào)紙抱怨沒有把公眾的意見反映出來。有公眾說：“既然地鐵建設(shè)影響到大眾的生活方式，政府應(yīng)該讓公眾有機(jī)會看到具體的研究報(bào)告和相關(guān)的調(diào)查詳情，并鼓勵公眾參與到討論中，把公眾拒之門外是不對的。政府決策不能只聽由專家壟斷的意見，聽聽私人行業(yè)里的建筑師、規(guī)劃師和工程師的意見會大有幫助?！?/p>

政府及時回應(yīng)，肯定了增加公眾對地鐵項(xiàng)目了解的重要性。新加坡時報(bào)也積極響應(yīng)，做了一個由四個部分組成的系列報(bào)道，介紹地鐵建設(shè)的背景情況 。接下來，許多讀者投信于報(bào)紙，踴躍提出自己對地鐵建設(shè)的看法。李光耀在回憶錄中說：“…在決定興建地鐵之前，我們用一年的時間，讓民眾針對地鐵系統(tǒng)勝過過去用道路實(shí)施全巴士系統(tǒng)的論點(diǎn)進(jìn)行辯論?！?/p>

電視大辯論之后，曾一度有人建議舉行全民公投，以此決定是否興建地鐵。對此政府回應(yīng)說：公眾還在消化有關(guān)地鐵建設(shè)的信息。其建設(shè)決策必須由深入了解這其中全部問題的相關(guān)人員做出 ，這不是一個全民公投中“是”或“不是”的問題 。

七、成效與啟示

從20世紀(jì)80年代初政府決定修建地鐵，并于1987年建成投入使用至今，新加坡的軌道交通總長度已達(dá)到109.4公里 。一流的硬件設(shè)施，再加上一流的管理，使其為新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高貢獻(xiàn)良多。首先，軌道交通已成為新加坡交通網(wǎng)的脊梁。地鐵線把遍布全島的26個新鎮(zhèn)連接在一起，從每個新鎮(zhèn)中心都可以乘地鐵直達(dá)市中心任何一個主要活動區(qū)（如烏節(jié)路購物中心，珊頓大道金融中心，唐人街商業(yè)旅游中心等）。居住在新鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的居民則可以乘巴士到達(dá)地鐵站。按照目前的交通線路布局，95%的地鐵乘客可以不用或最多乘一次巴士就可到達(dá)地鐵站。

面對城市交通擁堵的問題，新加坡政府一方面采取有效措施限制私人汽車的擁有和使用，另一方面則是發(fā)展以地鐵為骨干的高質(zhì)量公共交通網(wǎng)絡(luò)。目前，新加坡60%以上的機(jī)動車出行由公共交通來完成，而約2/3進(jìn)出市中心的客流由地鐵運(yùn)送。新加坡陸路交通管理機(jī)構(gòu)已制定了新的目標(biāo)，就是在未來若干年內(nèi)，將公共交通出行率提高到75%。

值得一提的是，由于地鐵把市中心和郊區(qū)連接起來，使地鐵沿線土地大幅度增值。在新加坡，完善的稅務(wù)制度（如房地產(chǎn)稅、物業(yè)轉(zhuǎn)讓稅）和土地開發(fā)管理制度（如用地功能變更費(fèi)）保障了公共設(shè)施建設(shè)所帶來的大部分土地增值不會流失到私人開發(fā)商的口袋里。前交通部次長嚴(yán)崇濤曾指出，地鐵建設(shè)所帶來的土地增值，足以提供地鐵建設(shè)所需要的資金 。

新加坡的地鐵也是游客觀察新加坡的文明、秩序、效率的窗口，是國際競爭力評級機(jī)構(gòu)評估一個城市的重要指標(biāo)。新加坡能屢次在國際城市競爭力排名中取得好成績，其地鐵的貢獻(xiàn)功不可沒。

曾任新加坡財(cái)政部和總理辦公室常任秘書、貿(mào)工部、國家發(fā)展部和交通部次長的嚴(yán)崇濤，參與了新加坡主要政策的制定和實(shí)施。他在最近對新加坡成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中，把新加坡地鐵建設(shè)的案例推薦為科學(xué)決策的經(jīng)典之作 。從本文對該案例的介紹與討論中，我們可以得出至少以下幾點(diǎn)啟示。

第一，政府的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者對大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要事必躬親。親自到第一線了解情況，掌握第一手資料，以把握決策的大方向。

第二，大型基礎(chǔ)設(shè)施的決策不能就事論事。其建設(shè)投資往往涉及國家、地區(qū)的發(fā)展格局，以及近遠(yuǎn)期和不同經(jīng)濟(jì)團(tuán)體之間的利益，需通盤考慮。

第三，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是百年大計(jì)，其決策絕不是應(yīng)急事件，決策和建設(shè)過程都不是一朝一夕完成的。大型基礎(chǔ)設(shè)施所要解決的問題，可以通過其他的方法在一定程度上得以緩解。合理有效地利用各種方法可以為大型基礎(chǔ)設(shè)施決策和建設(shè)所需的時間提供保障。

第四，大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要私人企業(yè)的參與，其巨大商機(jī)必會吸引大量的商家在不同階段積極介入。政府有責(zé)任營造一個有利參與合作的環(huán)境，并以法律保障企業(yè)不會因?yàn)閷で罄孀畲蠡鴰硇匈V受賄等不法行為。

第五，科學(xué)的決策要依靠專家進(jìn)行深入細(xì)致的分析研究。政府有必要營造一個對立面，讓專家團(tuán)隊(duì)以事實(shí)和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，相互挑戰(zhàn)對方，最大程度的減少決策失衡的可能性。

第六，決策過程要保證公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與，但又不以民眾情緒決定大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)決策。

在新加坡地鐵爭論塵埃落定，建設(shè)運(yùn)營大功告成后，曾有人問前財(cái)政部長吳慶瑞博士，當(dāng)初他為什么如此堅(jiān)決地反對地鐵建設(shè)。吳博士說他不愿意把幾十億元資金砸到一個心中不是太有底的項(xiàng)目上 。確實(shí)，當(dāng)時有不少人說軌道交通已經(jīng)是一個過時的技術(shù)了（有意思的是，說這話的人也包括了當(dāng)時瑞士富豪汽車的高管）。另外，投資效益比也無法肯定。作為新加坡的財(cái)政部長，他寧愿把錢袋捂緊一些。2010年吳博士過世，新加坡總理李顯龍稱贊他“生性節(jié)儉謹(jǐn)慎，為行動黨政府定下基調(diào)，堅(jiān)定地維持財(cái)政紀(jì)律和謹(jǐn)慎的財(cái)政政策”。新加坡地鐵建設(shè)決策的過程，正是體現(xiàn)了這種謹(jǐn)慎的投資理財(cái)觀念。

注釋：

①Han S S 2005. Global city making in Singapore: a real estate perspective. Progress in Planning, 64 (2): 69-175.

②海峽時報(bào) （The Straits Times）1970年6月24日；1971年1月26日，4月1日。

③1972年3月10日海峽時報(bào)刊登的一篇題為‘大運(yùn)量交通是解決新加坡未來交通擁堵的最佳辦法’的文章總結(jié)了當(dāng)時各種意見的主要觀點(diǎn)。

④Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

⑤海峽時報(bào)1975年11月28日。

⑥Wilbur Smith and Associates 1977. Report in brief: mass transit study Phase II. Unpublished report.

⑦海峽時報(bào)1979年4月28日。

⑧海峽時報(bào)1980年6月6日、6月13日、6月28日、7月25日。

⑨Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 92.

⑩海峽時報(bào)1980年10月8日。

?海峽時報(bào)1980年11月1日。

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 97.

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. Pp 76-77.

?海峽時報(bào)1974年4月19日、5月2日。

?海峽時報(bào)1976年1月22日。

?海峽時報(bào)1978年5 月31日；Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 150.

?海峽時報(bào)1979年2月15日、17日。

?海峽時報(bào)1976年6月19日。

?海峽時報(bào)1978年5月17日。

?唐海歌.新加坡廉政建設(shè)及其啟示.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009年第3 期.

?http://www.wilbursmith.com/index.htm

?Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s Land Transport Story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 84.

?MRT Review Team 1980. Singapore’s Transport and Urban Development Options. Unpublished report from the Hansen Team. 海峽時報(bào)1980年7月25日。

?Bruno Wildermuth 1980. An assessment of the Hansen review team’s report on ‘Singapore’s transport & urban development options’. Unpublished report.

?海峽時報(bào)1980年8月13日。

?海峽時報(bào)1980年8月23日。

?李光耀.李光耀回憶錄1965-2000.新加坡聯(lián)合早報(bào),第235頁.

?海峽時報(bào)1980年10月27日。

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?Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 151.

?Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press.

?Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 150.

?海峽時報(bào)1978年11月30日。

?‘李顯龍總理悼文，小國也有巨人’。聯(lián)合早報(bào)2010年5月24日。

The Decision-Making Process and Lessons Learnt from Metro Construction in Singapore

Han Sunsheng

In its major infrastructural decision to construct a metro system, the Singapore Government has adopted a prudent attitude and a careful approach, hence laying a solid foundation for the country’s economic development and social stability. This paper provides insights into a classic case in public policy formulation through exploring the decision-making process of Singapore’s metro development.

public policy; metro construction; Singapore

F573

韓筍生，加拿大西蒙弗雷澤大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃專業(yè)博士，國際城市規(guī)劃領(lǐng)域資深專家，現(xiàn)任澳大利亞墨爾本大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃學(xué)教授。他的主要研究與教學(xué)領(lǐng)域包括亞太城市的發(fā)展規(guī)劃、全球大都市區(qū)的規(guī)劃管理、城市戰(zhàn)略規(guī)劃制定以及GIS在城市研究中的應(yīng)用。主要研究成果包括亞太地區(qū)大城市（如北京，上海，重慶，新加坡，雅加達(dá)等）的發(fā)展與空間結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；EMAPS在公房管理中的應(yīng)用；中國的城市化與區(qū)域發(fā)展中的問題。

（責(zé)任編輯：李鈞）