戴彥德

（國家發(fā)展和改革委員會 能源研究所，北京 100038）

“十一五”期間，我國單位GDP能耗下降19%以上，累計(jì)節(jié)約一次能源6億tce，減少二氧化碳排放15億t以上，節(jié)能減排工作取得了較大的成就。同時，旨在促進(jìn)全社會節(jié)能減排的專業(yè)化節(jié)能服務(wù)隊(duì)伍——中國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)也在持續(xù)不斷地發(fā)展壯大。從2006年到2010年，全國運(yùn)用“合同能源管理”實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司總數(shù)從78家遞增到782家，5年來增長了9倍；節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從1.6萬人增長到近17.5萬人，增長了10倍；行業(yè)總產(chǎn)值從47.3億元增加到836億元，增長了16倍；合同能源管理項(xiàng)目投資從13.1億元遞增到287.5億元，增長了22倍。2010年底，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)形成的年節(jié)能能力達(dá)到2 243萬tce，年減排二氧化碳6 106.7萬t，為我國節(jié)能減排事業(yè)做出了極為重要的貢獻(xiàn)。

毋容置疑，過去5年里我國的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)碩果累累，而2010年4月《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）的發(fā)布及其相關(guān)配套文件的陸續(xù)出臺，更為曲折前進(jìn)十幾年的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來了歷史性的發(fā)展機(jī)遇?！兑庖姟芳捌湎盗姓叽_立了節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排中的地位和作用，并為其發(fā)展提供了財(cái)政、稅收、會計(jì)制度以及融資環(huán)境的政策支持，我國的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)必將迎來一個新的發(fā)展高潮。

1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位得到確立

1998年“合同能源管理機(jī)制”在“全球環(huán)境基金”的支持下引入我國，經(jīng)過10多年的示范推廣，其先進(jìn)的理念得到廣泛傳播，節(jié)能服務(wù)市場不斷開拓，推動了我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展。但是，相比于很多發(fā)達(dá)國家節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度，我國的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)始終處于國際合作項(xiàng)目支持下的示范、推廣階段，缺乏國家層面的政策支持。

進(jìn)入“十一五”以來，為完成20%的節(jié)能目標(biāo)，中央及各級地方政府高度重視節(jié)能減排工作?；诤贤茉垂芾頇C(jī)制運(yùn)作并以盈利為目的的專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司，以其優(yōu)秀的服務(wù)與節(jié)能的市場化職能而越來越受到重視。2009年6月節(jié)能宣傳周期間，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在河南洛陽主持召開節(jié)能工作座談會，重點(diǎn)聽取了有關(guān)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的專題匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)“節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該加快發(fā)展，有關(guān)部門要盡快出臺配套政策支持節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展”。同年9月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開了新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會，聽取了節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的專題匯報(bào)，并指出“節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)是具有導(dǎo)向性意義的新興產(chǎn)業(yè)，要加大研究和扶持的力度”。根據(jù)中央的指示精神，國家發(fā)展和改革委員會會同財(cái)政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局等部門對促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策進(jìn)行了反復(fù)研究，起草了《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，于2010年4月轉(zhuǎn)發(fā)，這是我國促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上里程碑式的文件，也是我國首個國家層面的扶持性政策，標(biāo)志著節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)已納入到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的序列之中。

《意見》將節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)提升到了一個新的高度，確立了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展地位，指出“加快推行合同能源管理，積極發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是利用市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的迫切要求，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的客觀需要。”不僅如此，2010年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中，把節(jié)能環(huán)保列為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之首。而節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為節(jié)能產(chǎn)業(yè)中的三大重要組成部分之一，被寫入到了于11月通過的《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中。

2 財(cái)政補(bǔ)貼激勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展

過去，中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財(cái)政資金在安排支持節(jié)能項(xiàng)目的引導(dǎo)資金時，主要針對的是用能單位，而在合同能源管理中提供節(jié)能服務(wù)的公司無法享受國家政策的優(yōu)惠。針對這一政策缺失，《意見》明確規(guī)定，“將合同能源管理項(xiàng)目納入中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持范圍，給予資金補(bǔ)助或獎勵?！?010年6月，由財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)了《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎勵資金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），安排中央財(cái)政資金20億元，支持合同能源管理項(xiàng)目。

《暫行辦法》規(guī)定，“對實(shí)施合同能源管理的節(jié)能服務(wù)公司按年節(jié)能量給予不低于300元/tce的獎勵，其中中央財(cái)政獎勵標(biāo)準(zhǔn)為240元/tce，省級財(cái)政獎勵標(biāo)準(zhǔn)不低于60元/tce，有條件的地方，可視情況適當(dāng)提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)?！卑茨壳靶纬蓢崢?biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能能力的平均投資為2 000元計(jì)算，這一補(bǔ)貼數(shù)額占到投資成本的15%。而一些發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)更高，例如：北京市獎勵標(biāo)準(zhǔn)為500元/tce，其中中央財(cái)政獎勵為260元/tce，地方財(cái)政獎勵為240元/tce，上海市獎勵標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)為600元/tce、260元/tce和360元/tce，兩地的補(bǔ)貼數(shù)額達(dá)到或超過了形成噸標(biāo)準(zhǔn)煤能力投資的25%，這大大降低了節(jié)能服務(wù)公司投資節(jié)能項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本，為節(jié)能服務(wù)公司加快節(jié)能項(xiàng)目的實(shí)施提供了有力的財(cái)務(wù)支持。

申請項(xiàng)目補(bǔ)貼的單位必須同時滿足對“企業(yè)”和“項(xiàng)目”提出的2方面的要求。首先企業(yè)必須滿足：①公司注冊資金必須在500萬元以上（含）；②業(yè)務(wù)以節(jié)能診斷、設(shè)計(jì)、改造、運(yùn)營等節(jié)能服務(wù)為主；③通過國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部審核備案。其次，在滿足上述條件的基礎(chǔ)上，所實(shí)施的項(xiàng)目必須同時滿足如下3方面的要求：①與客戶簽訂的能源服務(wù)合同是：節(jié)能效益分享方式；②所完成的單個項(xiàng)目年節(jié)能量（節(jié)能能力）在10 000 tce以下、100 tce以上（含），其中工業(yè)項(xiàng)目年節(jié)能量在500 tce以上（含）；③項(xiàng)目投資總額中節(jié)能服務(wù)公司投資必須在70%以上。除此以外，為避免地方政府只愿意為注冊地在本省市的節(jié)能服務(wù)公司支付獎勵，《暫行辦法》還規(guī)定節(jié)能服務(wù)公司統(tǒng)一在國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部審核備案后，可在全國各地實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目，并在項(xiàng)目所屬地申請補(bǔ)助。截止到2010年底，已經(jīng)在國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部備案的節(jié)能服務(wù)公司461家，第二批正在審核中，近期將發(fā)布。

為更加明確財(cái)政獎勵的資金支持對象，規(guī)范合同能源管理的合同基本條款，2010年10月，國家發(fā)展和改革委員會和財(cái)政部再次聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于財(cái)政獎勵合同能源管理項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（以下簡稱《補(bǔ)充通知》），對財(cái)政獎勵資金中給予支持的項(xiàng)目和不予支持的項(xiàng)目，以及項(xiàng)目合同中的基本合同條款做出了明確的規(guī)定。當(dāng)前支持的項(xiàng)目包括：鍋爐（窯爐）改造、余熱余壓利用、電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能、能量系統(tǒng)優(yōu)化、綠色照明改造、建筑節(jié)能改造等節(jié)能改造項(xiàng)目；新建、異地遷建項(xiàng)目，以擴(kuò)大產(chǎn)能為主的改造項(xiàng)目，或“上大壓小”、等量淘汰類項(xiàng)目等屬于維持、擴(kuò)大用能量類的項(xiàng)目不予支持；已列入國家明令淘汰或按計(jì)劃近期淘汰目錄的改造項(xiàng)目，或改造主體屬違規(guī)審批或違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目也不予支持；太陽能、風(fēng)能利用類項(xiàng)目，以劣質(zhì)能源替代優(yōu)質(zhì)能源類項(xiàng)目，煤矸石發(fā)電、煤層氣發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電類項(xiàng)目等可再生能源或替代能源項(xiàng)目不予支持；熱電聯(lián)產(chǎn)類項(xiàng)目，添加燃煤助燃劑類項(xiàng)目，2007年1月1日以后建成投產(chǎn)的水泥生產(chǎn)線余熱發(fā)電項(xiàng)目，以及2007年1月1日以后建成投產(chǎn)的鋼鐵企業(yè)高爐煤氣、焦?fàn)t煤氣、燒結(jié)余熱余壓發(fā)電項(xiàng)目由于已享有國家其他相關(guān)補(bǔ)助，因此也不再給予支持。另外，在項(xiàng)目合同方面，《補(bǔ)充通知》規(guī)定2010年10月20日以后簽訂的能源管理合同，須參照《合同能源管理技術(shù)通則》（GB/T 24915—2010）中的標(biāo)準(zhǔn)合同格式簽訂。

中央財(cái)政引導(dǎo)性資金的投入，極大地降低了節(jié)能服務(wù)公司成本，減少了投資風(fēng)險(xiǎn)，增加了公司利潤，同時必將帶動巨額社會資金對節(jié)能服務(wù)市場的投入，推動節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)更快更好的發(fā)展。

3 稅收優(yōu)惠政策前所未有

除財(cái)政獎勵外，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在稅收上也受惠于前所未有的政策支持?！兑庖姟芬?guī)定，節(jié)能服務(wù)公司的企業(yè)所得稅實(shí)行“三免三減半”，即在第1年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4年至第6年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅。優(yōu)惠力度之大可以說是前所未有。不僅如此，還規(guī)定“對于實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司，免征營業(yè)稅，并對其無償轉(zhuǎn)讓給用能單位的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄?xiàng)目形成的資產(chǎn)，免征增值稅。”有效解決了企業(yè)在實(shí)行合同能源管理過程中因涉及增值稅應(yīng)稅貨物和營業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)而造成的營業(yè)稅負(fù)擔(dān)過重的問題。此外，對于有關(guān)資產(chǎn)的企業(yè)所得稅稅務(wù)處理上，《意見》規(guī)定，“用能企業(yè)實(shí)際支付給節(jié)能服務(wù)公司的合理支出，可以在計(jì)算當(dāng)期應(yīng)納稅所得額時扣除，不再區(qū)分服務(wù)費(fèi)用和資產(chǎn)價(jià)款進(jìn)行稅務(wù)處理；合同期滿后，節(jié)能服務(wù)公司轉(zhuǎn)讓給用能企業(yè)的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄?xiàng)目形成的資產(chǎn)，按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進(jìn)行稅務(wù)處理，用能企業(yè)從節(jié)能服務(wù)公司接受有關(guān)資產(chǎn)的計(jì)稅基礎(chǔ)也應(yīng)按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進(jìn)行稅務(wù)處理；在辦理有關(guān)資產(chǎn)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移時，用能企業(yè)已支付的資產(chǎn)價(jià)款，不再另行計(jì)入節(jié)能服務(wù)公司的收入”。

為明確稅收優(yōu)惠政策的適用條件，盡快落實(shí)《意見》精神，2011年2月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》（以下簡稱《稅收通知》），分別對《意見》中規(guī)定的增值稅、營業(yè)稅政策和企業(yè)所得稅政策的適用條件做出了詳細(xì)規(guī)定。其中，對于增值稅、營業(yè)稅方面，只需項(xiàng)目中的相關(guān)技術(shù)以及簽訂的合同符合《合同能源管理技術(shù)通則》中的相關(guān)規(guī)定即可。而對于企業(yè)所得稅政策，申請公司注冊資金需不低于100萬元；項(xiàng)目上除滿足上述條件外，還需符合此前《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委關(guān)于公布環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）的通知》“節(jié)能減排技術(shù)改造”類中第1項(xiàng)至第8項(xiàng)規(guī)定的項(xiàng)目和條件，并且節(jié)能服務(wù)公司投資不低于70%。

4 會計(jì)處理制度得以完善

在合同能源管理項(xiàng)目中，政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能項(xiàng)目是極為重要的組成部分。根據(jù)國際上許多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府機(jī)構(gòu)帶頭實(shí)施合同能源管理進(jìn)行節(jié)能改造，為推行合同能源管理、促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。如：美國、韓國等節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家，其政府機(jī)構(gòu)均率先垂范，制定有效政策促進(jìn)合同能源管理在政府機(jī)構(gòu)中的實(shí)施。但是在我國現(xiàn)行的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理制度下，政府機(jī)構(gòu)支付的節(jié)能服務(wù)費(fèi)用在現(xiàn)有財(cái)政管理體系中沒有明確的支出科目；實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給用能單位時會計(jì)處理不統(tǒng)一等，為在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能改造中合同能源管理的實(shí)施造成了很大的制度性障礙。

針對這一問題，《意見》規(guī)定“政府機(jī)構(gòu)在采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造時，將支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出作為能源費(fèi)用進(jìn)行列支；事業(yè)單位的支出計(jì)入相關(guān)支出；企業(yè)如購建資產(chǎn)和接受服務(wù)能合理區(qū)分單獨(dú)計(jì)量的，按照國家統(tǒng)一的會計(jì)準(zhǔn)則制度處理；如不能合理區(qū)分或雖能區(qū)分但不能單獨(dú)計(jì)量的，企業(yè)實(shí)際支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出作為費(fèi)用列支，能源管理合同期滿，用能單位取得相關(guān)資產(chǎn)作為接受捐贈處理，節(jié)能服務(wù)公司作為贈與處理”。此外，《意見》還規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)要帶頭采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，發(fā)揮模范表率作用。

會計(jì)處理制度的完善以及合同能源管理在政府機(jī)構(gòu)節(jié)能改造中的優(yōu)先推廣，掃清了制度上的障礙，為合同能源管理在大型公共機(jī)構(gòu)中的實(shí)施打開了大門。

5 金融服務(wù)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

自合同能源管理引進(jìn)伊始，融資難就一直是節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展的最大障礙。由于節(jié)能服務(wù)公司在實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目的前期需要墊付大量資金，而合同能源管理這種運(yùn)作模式，使得節(jié)能服務(wù)公司不能形成自己的自有資產(chǎn)，公司項(xiàng)目融資大都因缺少抵押物而被銀行拒之門外。

為了擴(kuò)大融資渠道，減輕節(jié)能服務(wù)公司的融資壓力，《意見》規(guī)定“節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目投入的固定資產(chǎn)可按有關(guān)規(guī)定向銀行申請抵押貸款”。并鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求特點(diǎn)，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬擔(dān)保品范圍，簡化申請和審批手續(xù)，為節(jié)能服務(wù)公司提供項(xiàng)目融資、保理等金融服務(wù)。

6 節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)前景廣闊而任重道遠(yuǎn)

“十二五”期間我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是：到2012年，扶持培育一批專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司，發(fā)展壯大一批綜合性大型節(jié)能服務(wù)公司，建立充滿活力、特色鮮明、規(guī)范有序的節(jié)能服務(wù)市場。到2015年，建立比較完善的節(jié)能服務(wù)體系，合同能源管理成為用能單位實(shí)施節(jié)能改造的主要方式之一。根據(jù)這一目標(biāo)，到“十二五”末，全國的節(jié)能服務(wù)公司總數(shù)將發(fā)展到2 500家，行業(yè)從業(yè)人員突破100萬人，其中大型綜合性節(jié)能服務(wù)公司（年產(chǎn)值5億以上）50家，大型專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司（年產(chǎn)值2億元以上）100家，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值3 000億元，其中合同能源管理投資超過1 500億元，實(shí)現(xiàn)年節(jié)能能力超過5 000萬tce。

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在迎來歷史性發(fā)展機(jī)遇的同時，也面臨著更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。隨著政策的出臺，一方面各項(xiàng)優(yōu)惠政策還需進(jìn)一步貫徹落實(shí)，另一方面，在政策激勵下，節(jié)能服務(wù)市場迅速擴(kuò)大也將帶來很多新的問題。一是合同能源管理“過熱”有可能帶來行業(yè)內(nèi)部的惡性競爭等負(fù)面效應(yīng)；二是融資瓶頸將更加突顯；三是項(xiàng)目雙方的誠信體系建設(shè)還有待完善，兩者之間還缺乏權(quán)威的第三方服務(wù)平臺為其提供獨(dú)立、公正的專家服務(wù)。

針對以上問題，政府各相關(guān)部門在不斷出臺配套措施，強(qiáng)化落實(shí)《意見》精神的同時，還必須注重規(guī)范節(jié)能服務(wù)市場管理；加強(qiáng)針對金融系統(tǒng)在合同能源管理方面的專業(yè)化培訓(xùn)，拓寬融資渠道，繼續(xù)改善金融服務(wù)；完善行業(yè)誠信體系建設(shè)，強(qiáng)化行業(yè)自律，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建節(jié)能服務(wù)公司與用能單位間權(quán)威的合同能源管理專家服務(wù)平臺。