曲海峰

（長春工業(yè)大學 人文學院，吉林 長春130012）

關于農(nóng)村最低保障資金發(fā)放平均化傾向的反思
——以長春市雙陽區(qū)鹿鄉(xiāng)村的調(diào)查為例

曲海峰

（長春工業(yè)大學 人文學院，吉林 長春130012）

農(nóng)村最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向是實地走訪過程中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者以長春市雙陽區(qū)的鹿鄉(xiāng)村為例具體描述了該現(xiàn)象，并重點分析了造成該問題的四個原因：制度漏洞、“差序格局”導致的兩難、民眾普遍的利益均沾心理、執(zhí)政者缺少同情心。

最低保障資金；平均化；差序格局；利益均沾

因課題之故，筆者在吉林省范圍走訪了數(shù)個村莊，在走訪過程中發(fā)現(xiàn)一個很有意思的現(xiàn)象：最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向。尤其是經(jīng)濟狀況較好的村子更容易造成這種狀況，長春市雙陽區(qū)的鹿鄉(xiāng)村給筆者留下了深刻的印象。

確實地說，吉林省對最低生活保障制度是很重視的，雖然財力有限，但是也一直在努力提高補助標準，加大轉(zhuǎn)移支付力度?！?005年，吉林省將全省年人均純收入低于625元的53.5萬農(nóng)村困難群眾納入農(nóng)村低保，當年籌集資金9630萬元，年人均補助180元。2006年，將農(nóng)村低保標準由625元提高到683元，保障人數(shù)由53.5萬人擴大到80萬人，年人均補助標準為240元。2007年，吉林省政府繼續(xù)加大省級財政投入力度，將保障標準由683元提高到693元，年人均補助標準由240元提高到360元”。［1］2009年開始，還將進一步提高保障標準。但是考慮到農(nóng)村龐大的貧困人口基數(shù)，這些資金還不能真正解決問題，也就是有大量應保未保人群，但是不管怎么說最低保資金也不應該出現(xiàn)平均分配現(xiàn)象，但它卻現(xiàn)實存在了，這是怎么造成的呢？我們先來看看鹿鄉(xiāng)村情況：

按照吉林省現(xiàn)在的規(guī)定，年人均收入低于693元的農(nóng)村困難居民均可列為低保對象。鹿鄉(xiāng)村的村民收入都達到年人均純收入1000元以上，基本上不存在最低保人員（據(jù)估計即使是無兒女在身邊贍養(yǎng)的老人，通過租地等方式也可以維持溫飽線以上生活水平），但是每年也有相應的補助款發(fā)下來，大約有三等：一等600元，二等900元，三等1200元。那么誰能成為補助對象就很有說道了，如果只是一兩戶，那么比窮就可以了，總有最窮的人，但是發(fā)放對象大約有50－60戶，確定補助對象就成為一個讓村干部頭疼的活。

最低保對象確立如此困難，是國家政策的規(guī)定有模糊之處嗎？國務院下發(fā)的《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》指出：“農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。”［2］規(guī)定中的保障對象很明確，但落實過程中阻力很大，變成“無分類施救”，和其它因素結(jié)合在一起造成了平均化傾向，完全違背了初衷。

筆者以為有這么幾個原因可能導致了最低生活保障資金發(fā)放的平均化問題：

第一是制度漏洞。平均化不是從村干部確定最低保對象時開始的，上一級部門也采取了相同的政策。有些村子極其貧困，有些則相對要好，如鹿鄉(xiāng)村根據(jù)最低保標準已經(jīng)不存在最低保人群問題，但是上級政府制定政策過程中沒有考慮到差異鑒別，把最低保資金以村為單位統(tǒng)一發(fā)放，下面當然可以有樣學樣。這是一刀切標準帶來的后續(xù)效應。

第二是“差序格局”導致的兩難。費孝通先生曾經(jīng)提出一個判斷：差序格局。中國社會結(jié)構(gòu)是以自己為中心向外輻射，最終形成復雜無比的關系網(wǎng)絡，這一點在廣大農(nóng)村仍然是極為現(xiàn)實的存在。在一個村的空間里，基本上大家都是熟人，村干部不愿意得罪人，也考慮到日后開展工作，所以最后采取的辦法是平分，其本質(zhì)是犧牲少數(shù)真正有需要者的利益，來平息多數(shù)貪者欲望引起的憤怒。這種作法很無奈，它是面對中國農(nóng)村現(xiàn)實自發(fā)產(chǎn)生的一種畸形，已經(jīng)嚴重違背了最低保制度周急濟困的初衷。當然誰能獲得名額，和村干部的關系遠近也會成為一個考慮因素，這又是平均基礎上的不平均。

第三是民眾普遍的利益均沾心理。上面第二點說的是村干部分配時的出發(fā)點，從村民角度看，其對利益關注的強度也是很讓人吃驚的。鹿鄉(xiāng)村村干部曾說過一個事例：

1994年的時候，鹿鄉(xiāng)村1組一村民在駕車通過本村東橋時，因橋面嚴重破損，翻車致死，全村為之震驚。為了杜絕以后在出現(xiàn)類似慘痛事件，村干部集體決議修一座橋，1995年夏，水泥橋建成并通過了有關部門的驗收。

橋修好了涉及到費用問題，村黨支部原以為辦好事收點兒錢不會有啥問題，沒想到群眾反應極其強烈，到處上訪。理由是：橋雖是村橋，但位于區(qū)環(huán)路上，應由區(qū)里全包，讓村里出工程費不合理，每人集資12元太多。這讓村干部很是頭疼，因為對于當時人均純收人3700多元的鹿鄉(xiāng)村來說，這點錢實在算不了什么，盡管最后經(jīng)過多方工作，錢收上來了，但這件事很是讓人深思。它和村干部把低保資金平均分配只是取予的不同，本質(zhì)上都是農(nóng)民維護私利的行為。

關注私利的反面就是對公共事業(yè)的漠視，筆者曾下過一個不為人喜的判斷：鄉(xiāng)村的公共服務事業(yè)不能靠村民的覺悟。在此筆者依然堅持該意見。

梁漱溟曾經(jīng)探討過類似的問題，“公共觀念不失為一切公德之本。所謂公共觀念，即指國民之于其國，地方人之于其地方，教徒之于其教，黨員之于其黨，合作社之于其社……如是之類的觀念。中國人，于身家而外漠不關心，素來缺乏于此。”［3］（P5）這類評價在上個世紀初新儒家的評議觀點中并不鮮見，筆者在此也無意多加考證，只是感慨啟蒙之艱難，經(jīng)濟是在快速發(fā)展，但大部分國民觀念仍然在先哲批評的圈圈里打轉(zhuǎn)。公共事業(yè)要得到大家共同參與的局面必須改變“私”觀念，村民要對所處組織有感情，敢于爭取自身的權(quán)利同時，能承擔起自己的責任來。有人說這是農(nóng)民教育程度低導致的，也對也不對，說不對是因為“這些多半不是意識之事，而寧為習慣之事。習慣為身體與環(huán)境間的產(chǎn)物，而養(yǎng)成于實際生活?！闭f得再簡單些，就是傳統(tǒng)取向問題。說對是因為如果我們的教育中有意識地改變“私”觀點，強調(diào)公德，潛移默化中確實會改變中國現(xiàn)狀。

第四是執(zhí)政者的缺少“惻隱之心”?！睹献?公孫丑》一文中對惻隱之心解釋非常詳細“人皆有不忍人之心。今人乍見孺子將入于井，皆有怵惕惻隱之心，非所以內(nèi)交于孺子之父母也，非所以要譽于鄉(xiāng)黨朋友也，非惡其聲而然也?！保?］（P4）古人的觀察今天仍然值得我們深思。在古代“學”與“仕”本為一體，“學而優(yōu)則仕，仕而優(yōu)則學”，這點很重要，在學習過程中，養(yǎng)成了“惻隱之心”才能成為真正意義上的“父母官”，韋伯官僚理論基礎上的現(xiàn)代公務員體系建立之前，中國傳統(tǒng)的官治是一直行之有效的，并不是后來階級史觀所統(tǒng)帥下評價的那樣不堪，里面合理的內(nèi)核仍然值得我們借鑒。就前面提到的最低保落實過程中出現(xiàn)的問題，我們經(jīng)常會從制度角度考慮，但實際上，制度由人定也由人執(zhí)行，一個官員過多考慮自身利益糾葛，不敢真正從百姓利益角度出發(fā)考慮問題，在政策執(zhí)行中會造成什么樣的偏差時難以想象的，因此筆者以為，“正人心”這個似虛而實的問題必須得到重視。

以上是筆者在鹿鄉(xiāng)村的所見、所聞、所感、所思，總的來說，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)中的問題還是很多的，筆者所敘難免有掛一漏萬之嫌，不揣淺陋形諸文字，望方家指正。另外，筆者對最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向僅作了描述和分析，并沒有在解決問題方面著墨過多，因為解決問題需要更系統(tǒng)思考，筆者將在另外的文章作進一步展開。

［1］周立權(quán).吉林農(nóng)村低保標準與經(jīng)濟發(fā)展水平實現(xiàn)同步增長［EB/OL］.新華網(wǎng)，2007－10－23.

［2］國務院.關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知［Z］.2007.7.11.

［3］梁漱溟.中國文化要義［M］.上海：世紀出版社，2005.

［4］孟子.公孫丑（上）［M］.鄭州：中州古籍出版社，2003.

曲海峰（1976－），男，長春工業(yè)大學人文學院講師，主要從事人力資源開發(fā)的社會保障研究。