熊勇先

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海口 570228)

論公務(wù)行為不營(yíng)利原則的確立
——從美國(guó)政黨分贓制談起

熊勇先

(海南大學(xué) 法學(xué)院,?？?570228)

文官制度是美國(guó)行政組織法中的重要制度,它是在政黨分贓制改革的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的.政黨分贓制的特征是政黨候選人把政府官職作為報(bào)償分配給幫助其在選舉中獲勝的人,而獲得政府官職的政府官員就會(huì)利用手中的職權(quán),以行使公務(wù)為名為自己謀取私利,這違背了公務(wù)行為不營(yíng)利原則.

政黨分贓制;文官制度;公務(wù)行為不營(yíng)利原則

在近代西方,行政人員分為政務(wù)官和事務(wù)官,其中事務(wù)官不與內(nèi)閣共進(jìn)退,且數(shù)量遠(yuǎn)大于政務(wù)官,地位具有穩(wěn)定性.文官制度是關(guān)于事務(wù)官的制度,是美國(guó)行政組織法中的重要制度,但是其建立在政黨分贓制改革的基礎(chǔ)上.因此,考察美國(guó)政黨分贓制的歷史演變,解讀政黨分贓制消失的理論基礎(chǔ),對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度以及行政法制的發(fā)展都具有積極意義.

一、美國(guó)政黨分贓制的演變

分贓制(spoils system),又稱(chēng)分肥制,是西方執(zhí)政黨領(lǐng)袖把政府官職作為酬勞分配給在競(jìng)選中出過(guò)力的本黨黨員和個(gè)人親信的任用制度.這種政黨制度在許多國(guó)家都采用過(guò),其中以美國(guó)最為典型.

1.美國(guó)政黨分贓制的形成

從分贓制的產(chǎn)生過(guò)程來(lái)看,其盛行于1829年以后的聯(lián)邦政府中,但其開(kāi)端始于第三任總統(tǒng)杰弗遜時(shí)(1801-1809年).美國(guó)建國(guó)后,為了政權(quán)的穩(wěn)固,任命官員時(shí)十分關(guān)注其階級(jí)背景和素質(zhì).自第一任總統(tǒng)華盛頓到第六任總統(tǒng)亞當(dāng)斯(1789-1829年),美國(guó)政府為建立政治權(quán)威、穩(wěn)定秩序,選用有名望和地位的紳士、貴族以及獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中的功臣為重要官員.例如,華盛頓總統(tǒng)為其任命的政府官員制定了"品德的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)".第二任總統(tǒng)亞當(dāng)斯基本上遵循華盛頓時(shí)期的傳統(tǒng),但卻晚節(jié)不保.基于政黨利益的考慮,他卸任時(shí)任命了大批聯(lián)邦派人員擔(dān)任地方法官,此即"午夜任命",這引起了著名的"馬伯里訴麥迪遜"案.第三任總統(tǒng)杰弗遜上臺(tái)之后對(duì)這批"星夜受命人"采取了清洗措施,任用追隨自己的政治力量,參加政府領(lǐng)導(dǎo).但其目的不是撤換全部聯(lián)邦黨員,而是求得兩黨實(shí)力平衡,在達(dá)到平衡后立即停止了撤換工作.盡管如此,從此之后便出現(xiàn)了偏重于政治傾向的任官現(xiàn)象,政黨分贓制也由此萌芽.而杰弗遜提出的公平分配官職理論也為后來(lái)的分贓制所利用.[1]

自第七任總統(tǒng)杰克遜到第二十任總統(tǒng)加菲爾德(1829-1883年),偏重政治傾向的政黨分贓制成為一種公認(rèn)的任官制度.杰克遜任總統(tǒng)時(shí)主張:"服官者屬于選舉的勝利者",官吏隨所屬政黨選舉勝敗為進(jìn)退,即"官職輪換說(shuō)".此外,他在1829年的國(guó)會(huì)首次年度咨文中宣稱(chēng):"所有公職的職責(zé)都十分簡(jiǎn)單明了,或至少可被創(chuàng)設(shè)得十分簡(jiǎn)單明了,聰明的人都能很容易地勝任它……在一個(gè)公職只為人民利益而設(shè)立的國(guó)家里,沒(méi)有一個(gè)人享有任何比另一個(gè)人更多的當(dāng)官的固有權(quán)力."即"平民政治說(shuō)".這兩套理論為分贓制提供了思想和政治的理論基礎(chǔ).1832年,杰克遜的擁護(hù)者、紐約州參議員威廉.馬西公開(kāi)辯解說(shuō):"在政治上要和像在愛(ài)情上、戰(zhàn)爭(zhēng)上一樣公平,贓品屬于勝利者所有."[2]政黨分贓制由此正式得名.雖然杰克遜并沒(méi)有發(fā)明分贓制,但他建議輪流擔(dān)任公職,為各種美國(guó)人提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì),從而使分贓制變得合法化.

2.美國(guó)政黨分贓制的改革

杰克遜采用分贓制的初衷主要是幫助恢復(fù)公眾對(duì)政府的信心,它被構(gòu)想成為一個(gè)真誠(chéng)的改革措施……無(wú)論它給美國(guó)的生活帶來(lái)了什么罪惡,它的歷史作用是縮小了人民和政府之間的鴻溝——擴(kuò)大民眾對(duì)民主工作的參與.[3]隨著工業(yè)革命的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政黨分贓制違背了其設(shè)立的初衷,改革的呼聲日漸高漲.自19世紀(jì)中葉以來(lái),社會(huì)化大生產(chǎn)使得政府管理事務(wù)膨脹,政務(wù)不再簡(jiǎn)單,政黨分贓制失去了存在的土壤.發(fā)展壯大起來(lái)的資產(chǎn)階級(jí)和其他社會(huì)階層,尤其是中產(chǎn)階級(jí)工商業(yè)界人士,認(rèn)為政黨分贓制違反了資產(chǎn)階級(jí)宣揚(yáng)的"利益均等"和"自由競(jìng)爭(zhēng)"原則,要求公職向社會(huì)更廣泛地敞開(kāi).從種種制度分析來(lái)看,分贓制已經(jīng)不再有生長(zhǎng)的土壤,依據(jù)它所建立的整個(gè)管理體系也需要吏治革新.因此,政黨分贓制改革迫在眉睫,但是其改革過(guò)程卻充滿(mǎn)曲折.

從第十五任總統(tǒng)格蘭特開(kāi)始,政黨分贓制的改革便不斷進(jìn)行.1865年托馬斯.詹克斯提出了第一個(gè)文官改革法,主張建立一個(gè)以"功績(jī)制"為核心的常任文官制度來(lái)取代"分贓制",以此作為解決公共政治領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的良方.1871年伊利諾斯州參議員萊曼.特朗布爾在一項(xiàng)撥款議案上附加了一個(gè)條款,整個(gè)議案被國(guó)會(huì)兩院順利通過(guò).這一附加條款授權(quán)總統(tǒng)制定允許個(gè)人進(jìn)入美國(guó)行政機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度,從而提高效率,保證每個(gè)候選人得到合理的使用,總統(tǒng)得到發(fā)布有關(guān)文官制度的執(zhí)行命令和規(guī)定的權(quán)利.格蘭特不久便任命了三人文官制度改革委員會(huì),責(zé)成其制定和貫徹正確的規(guī)章制度,不幸的是其不久就在國(guó)會(huì)的壓力下解散了.但改革的步伐在繼續(xù),其后的海斯總統(tǒng)指令海關(guān)、稅務(wù)、內(nèi)政等政府重要機(jī)構(gòu)采用考試任用文官的方法,但是政府官職仍然能夠出售.加菲爾德遇刺身亡事件加速了官吏制度的改革步伐,同時(shí)導(dǎo)致政黨分贓制破產(chǎn).加菲爾德任職期間共和黨分為"混合派"和"中間派"(又稱(chēng)康克林派),他在紐約好官稅務(wù)部門(mén)官員的任命上與"中間派"發(fā)生沖突.這個(gè)部門(mén)原為"中間派"所控制,加菲爾德卻任命"混合派"的官員擔(dān)當(dāng)其中的重要職務(wù),最終導(dǎo)致加菲爾德被自稱(chēng)為"中間派"的芝加哥律師查爾斯.吉托用手槍擊中身亡.分贓不均導(dǎo)致的這起事件引起了全國(guó)的震驚,新任總統(tǒng)阿瑟也改變其支持政黨分贓制的主張,而向國(guó)會(huì)提出了文官制度改革方案.1883年,共和黨議員彭德?tīng)栴D依據(jù)英國(guó)文官制度經(jīng)驗(yàn),提出了一份長(zhǎng)達(dá)200多頁(yè)的《文官制度法案》(Civil Service Act),即《彭德?tīng)栴D法案》(Pendelton Act),被國(guó)會(huì)一致通過(guò),正式成為國(guó)家法律.雖然這一法案并未從根本上廢除"分贓制",而只不過(guò)在美國(guó)兩黨輪流執(zhí)政的現(xiàn)行政治制度下,將分贓制的弊端限制在一定范圍內(nèi),但是該法案確立的一些基本原則奠定了美國(guó)現(xiàn)行文官制度的基礎(chǔ).

二、美國(guó)政黨分贓制的理論分析

1.美國(guó)政黨分贓制的弊端

分贓制產(chǎn)生后,政黨很快變得沉湎于分贓制,兩黨都在全國(guó)范圍內(nèi)充分利用分贓制,加上其他一些因素,導(dǎo)致美國(guó)政治腐敗的加劇.[4]這嚴(yán)重違背了政黨分贓制產(chǎn)生的初衷.分贓制的特點(diǎn)是獲得大選勝利的政黨候選人作為報(bào)償把政府官職分配給那些曾幫助其在選舉中獲勝的人,而不論他們的品格和能力如何.這使公務(wù)變成了黨務(wù),無(wú)法保障政府職能的正常發(fā)揮.在分贓制下,官員的任命只需取信上司即可.他們視官職為肥缺,一旦為官,就想方設(shè)法在任職期間多為自己謀取私利,且為了報(bào)答黨魁對(duì)自己的知遇之恩,他們也不得不利用職權(quán)為自己的政黨和黨魁牟利.因此,政府職務(wù)在事實(shí)上變成了政黨內(nèi)部的獎(jiǎng)勵(lì)品,于是營(yíng)私舞弊、穢德彰聞之事層出不窮.從19世紀(jì)20年代后期起到1883年,美國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)公共官員最嚴(yán)重的腐敗時(shí)期.據(jù)統(tǒng)計(jì),在"鍍金時(shí)代"(1870-1900年),10%的國(guó)會(huì)議員公開(kāi)腐敗.[5]此外,政黨分贓制也不斷激化政府的政治危機(jī),每次政黨更迭都導(dǎo)致一場(chǎng)"人事大地震",出現(xiàn)"一朝天子一朝臣",被斷了仕途的在野派人士無(wú)形中形成了反政府的政治力量.霍華德總統(tǒng)自嘲說(shuō),分贓制的每一項(xiàng)任命就使"十個(gè)人變成了九個(gè)敵人,一個(gè)忘恩負(fù)義者".

此外,分贓制也導(dǎo)致了行政效率低下.分贓制以黨派斗爭(zhēng)為前提,每一屆大選獲勝的政黨總要大幅度撤換前任總統(tǒng)的任命,破壞了政府工作的連續(xù)性,干擾了最高決策的正常進(jìn)行,給統(tǒng)治秩序帶來(lái)了極大的混亂.政黨分贓制本是為掌權(quán)者量身定做的,但結(jié)果就連本應(yīng)得其利的總統(tǒng)們也深受其害,第九任總統(tǒng)威廉.哈里森更是累死在職位的分配中,成為政黨分贓制的第一個(gè)犧牲品.

2.美國(guó)政黨分贓制改革的解析

根據(jù)《漢語(yǔ)大詞典》的解釋,"肥"有不正當(dāng)?shù)氖找嬷x,而"缺"有官職的空額之義,即指官位出現(xiàn)了空缺.而"肥缺"是指收入多或便于貪污牟利的職務(wù),通常這些職務(wù)比較容易收受賄賂,吃公款,有實(shí)權(quán)能實(shí)現(xiàn)權(quán)錢(qián)交易.肥缺是引起美國(guó)政黨分贓制下政治腐敗的基礎(chǔ)性因素,而克服貪污腐敗現(xiàn)象是美國(guó)進(jìn)行分贓制改革和建立文官制度的直接起因.

恩格斯曾對(duì)美國(guó)政黨分贓制的實(shí)質(zhì)作過(guò)有力的揭露:"兩個(gè)輪流執(zhí)政的政黨,都是由這樣一些人操縱的,這些人把政治變成一種收入豐厚的生意,拿合眾國(guó)國(guó)會(huì)和各州議會(huì)的議席來(lái)投機(jī)牟利,或是以替本黨鼓動(dòng)為生,而在本黨勝利后取得相當(dāng)職位作為報(bào)酬……而國(guó)民卻無(wú)力對(duì)付這兩個(gè)大的政客集團(tuán),這些人表面上是替國(guó)民服務(wù),實(shí)際上卻是統(tǒng)治和掠奪國(guó)民的."[6]因此,在美國(guó)政黨分贓制下,政府職位被視為爭(zhēng)權(quán)奪利的工具,被視為可以給自己帶來(lái)私利,并可以為政黨謀取利益的工具.一旦分贓結(jié)束,獲得政府職位,政府官員就會(huì)利用手中的職權(quán),以行使公務(wù)為名,不計(jì)手段、想方設(shè)法地實(shí)現(xiàn)自己個(gè)人利益的最大化,而不管?chē)?guó)家和社會(huì)的公共利益.此外,政黨分贓制下很重要的一個(gè)現(xiàn)象是,政府職位之間存在著好壞之分,而劃分政府職位好壞的標(biāo)準(zhǔn)是看職位的待遇、職位所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益.那些職位待遇高、能帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)利益的政府職位被視為肥缺,人們競(jìng)相追逐.但是,政府系統(tǒng)內(nèi)部的肥缺,諸如海關(guān)職位、稅務(wù)職位,數(shù)量有限,而覬覦者甚多,這樣就導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果,統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部經(jīng)常由于分贓不均而相互攻擊.

第二十任總統(tǒng)加菲爾德就因?yàn)榉众E不均而成為分贓制的第二個(gè)犧牲品.分贓不均是因?yàn)榉嗜钡南∪毙?而各黨派對(duì)肥缺競(jìng)相追逐的深層原因是它可以為其帶來(lái)豐厚的個(gè)人利益,可以借肥缺所具有的權(quán)力,在實(shí)施公務(wù)活動(dòng)中謀取私利,實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化.因此,要杜絕因分贓不均而引起的政治動(dòng)蕩和政治腐敗,除對(duì)公務(wù)員選拔機(jī)制進(jìn)行改革,實(shí)施公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的原則外,就是要去除肥缺.但是,需要區(qū)分職位和職位等級(jí)這兩個(gè)概念,要反對(duì)因職位不同所產(chǎn)生的利益上的差別,但并不是反對(duì)因?yàn)槁毞Q(chēng)、職位等級(jí)所產(chǎn)生的利益上的差別,對(duì)于職位相同的政府官員,也不反對(duì)因?yàn)槠涔?jī)的不同而產(chǎn)生的待遇上的不同.因此,不是取消"肥缺"所在的職位,而是反對(duì)職權(quán)行使者基于此職位給自己謀取非法利益,反對(duì)因政府職位不同給職權(quán)行使者所帶來(lái)的利益上的差別,明確任何政府官員都不能因?yàn)樾惺孤殭?quán)而謀取私利,即不能因?yàn)樾惺孤殭?quán)的公務(wù)行為而營(yíng)利.這也是美國(guó)文官制度所確立的基本內(nèi)容,即確立考績(jī)制和職位分類(lèi).

三、公務(wù)行為不營(yíng)利原則的確立

1.公務(wù)行為不營(yíng)利原則的界定

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將"公務(wù)"界定為關(guān)于公家或集體的事務(wù).《法學(xué)大詞典》將"公務(wù)"解釋為國(guó)家或集體事務(wù).因此,公務(wù)即公共事務(wù),它是特定的主體依據(jù)國(guó)家憲法或法律的授權(quán)并在授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng).在我國(guó)法律體系中,有的使用"公務(wù)"這一概念,而更多的是使用"職務(wù)"這一術(shù)語(yǔ).如《治安管理處罰法》第50條第二款:"阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的,從重處罰."我國(guó)《刑法》第277條對(duì)妨害公務(wù)罪進(jìn)行了規(guī)定,按照刑法學(xué)者的理解,公務(wù)是指公共事務(wù),即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表依法執(zhí)行職務(wù),紅十字會(huì)依法履行職責(zé),國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行國(guó)家安全工作任務(wù)的活動(dòng).[7]刑法學(xué)中對(duì)公務(wù)的界定比較廣泛,與行政法學(xué)的界定有很大區(qū)別.在行政法學(xué)中,公務(wù)可以界定為由行政主體保證實(shí)施的或者至少為行政主體控制下實(shí)施的公共利益活動(dòng).[8]但是,行政主體實(shí)施公共利益活動(dòng)的方式具有多樣性,可采取公法方式,亦可使用私法方式,前者為公權(quán)力行政(又稱(chēng)高權(quán)行政),后者為私經(jīng)濟(jì)行政(又稱(chēng)國(guó)庫(kù)行政). "在德國(guó),從《民法典》第839條和基本法第34條立法本意來(lái)看,職務(wù)責(zé)任上的公務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是所有的高權(quán)性活動(dòng),因此,非高權(quán)性的職能領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)排除."這是德國(guó)認(rèn)定公務(wù)的一般標(biāo)準(zhǔn),至于私法性質(zhì)的行政活動(dòng),通說(shuō)和司法界并不認(rèn)為其屬于公務(wù)范疇,他們認(rèn)為"只有在以公法方式活動(dòng)時(shí)才涉及職務(wù)問(wèn)題".[9]對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,日本行政法上有最廣義、廣義和狹義三種學(xué)說(shuō),判例采用了廣義說(shuō),即"除了國(guó)家的私經(jīng)濟(jì)作用以及成為《國(guó)家賠償法》第2條的對(duì)象的行為以外的所有活動(dòng).所以,其中也包括學(xué)校的教育活動(dòng)、行政指導(dǎo)等"[10].本文所討論的公務(wù)以及公務(wù)行為也限定在公權(quán)力行政這一領(lǐng)域.因此,公務(wù)行為就可以界定為,行政主體以公法方式行使行政職權(quán),實(shí)施行政管理的活動(dòng).

相對(duì)于"公務(wù)行為"而言,"不營(yíng)利"的界定更加困難.界定"不營(yíng)利"的內(nèi)涵,其核心是明確"營(yíng)利"的含義.我國(guó)不同法律中規(guī)定的"營(yíng)利"含義存在著差別.民商事法律中的"營(yíng)利"是指謀取利潤(rùn),通過(guò)資本的營(yíng)運(yùn)爭(zhēng)取利益的最大化.而我國(guó)《刑法》第272條和第384條分別規(guī)定的挪用資金罪和挪用公款罪中的"營(yíng)利活動(dòng)",不僅包括民商事法律領(lǐng)域所指的"營(yíng)利活動(dòng)",還包括多種非典型的"營(yíng)利活動(dòng)".如行為人挪用資金后自用或者參與使用這筆資金,有可能得到收益或者減少自己支出的行為,都屬于刑法挪用型犯罪的"營(yíng)利活動(dòng)"范疇.[11]公務(wù)行為不營(yíng)利原則中的"營(yíng)利"的含義與民商事法律中"營(yíng)利"的內(nèi)涵一致,是指在行政職權(quán)行使過(guò)程中,以權(quán)力主體的名義為自己謀取利益.這里的"利"是指物質(zhì)性利益,對(duì)于行使職權(quán)而帶來(lái)的其他非物質(zhì)性利益則不屬于討論的范圍.需要明確的是,"不營(yíng)利"與"不以營(yíng)利為目的"是兩個(gè)不同的概念,前者是不能營(yíng)利或者不許營(yíng)利,后者是指不以追求利益最大化為目的,其獲得的利潤(rùn)不能以分配為目的,即非利潤(rùn)分配性.如《公證法》第6條將公證機(jī)構(gòu)定性為依法設(shè)立,不以營(yíng)利為目的,依法獨(dú)立行使職能,承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu).

綜上所述,可以將公務(wù)行為不營(yíng)利原則界定為,行政主體以公法方式行使職權(quán),實(shí)施行政管理的過(guò)程中,不能為自身謀取利益.

2.公務(wù)行為不營(yíng)利原則確立的基礎(chǔ)

"公務(wù)行為不營(yíng)利"是個(gè)法學(xué)命題,同時(shí)也是個(gè)政治學(xué)命題.從法學(xué)角度而言,從權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力行使的目的、行政的特征以及服務(wù)行政等方面可以推導(dǎo)出公務(wù)行為不能營(yíng)利.權(quán)力來(lái)源于權(quán)利,權(quán)力行使的最終目的是維護(hù)權(quán)利,達(dá)到人民自由的最大化,因此公權(quán)力主體不能以公權(quán)力的名義為自身謀取利益.

從行政權(quán)的屬性分析,人們聚集在一起,建立起國(guó)家、社會(huì)等共同體,其主要目的在于獲得安全、秩序等"公共物品",而這些"公共物品"的生產(chǎn)和分配主要是靠行政權(quán)維系的.[12]這里的公共物品其實(shí)就是公共利益.西方學(xué)者關(guān)于行政權(quán)屬性的界定有規(guī)范主義和功能主義之分.前者認(rèn)為行政權(quán)是一種從屬性的執(zhí)行權(quán),強(qiáng)調(diào)最大限度地防止政府權(quán)力的恣意;而功能主義則將行政權(quán)視為維護(hù)公益的工具,重視行政權(quán)的效率,關(guān)注社會(huì)公益的優(yōu)越性.[13]現(xiàn)代行政已由秩序行政發(fā)展到給付行政,更加強(qiáng)調(diào)以"服務(wù)"為核心的行政權(quán)主體的積極義務(wù),功能主義的這種觀(guān)點(diǎn)更值得采用.因此,行政權(quán)具有公益性.行政權(quán)的公益性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是行政權(quán)的產(chǎn)生源自公共利益的需要;二是行政權(quán)的行使必須維護(hù)和促進(jìn)公共利益.行政權(quán)的產(chǎn)生是因?yàn)楣怖娴男枰?那么行政權(quán)的行使就必須以公共利益為依歸,而不能謀取行政主體或行政人自己的私利.[14]前者揭示了行政權(quán)產(chǎn)生的正當(dāng)性,后者闡釋了行政權(quán)行使的目的.從行政權(quán)公益性的另一個(gè)方面分析,可以得出這樣一個(gè)結(jié)論,即行政權(quán)的行使不能以私利為目的.這與公務(wù)行為不營(yíng)利原則強(qiáng)調(diào)的行政主體不能以行政職權(quán)為自己謀取私利是一致的.當(dāng)然,需要強(qiáng)調(diào)的是,這里的行政權(quán)行使限定在公權(quán)力行政領(lǐng)域,私經(jīng)濟(jì)行政中有些行政權(quán)行使的目的就是營(yíng)利,如行政營(yíng)利行為.

從現(xiàn)代行政的理念分析,自德國(guó)學(xué)者厄斯特.福斯多夫提出"服務(wù)行政"概念以來(lái),它就被認(rèn)為是現(xiàn)代行政的基本理念之一.服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)從管制到服務(wù),從政府本位到公民本位,要求政府從傳統(tǒng)的消極不侵犯義務(wù)過(guò)渡到積極的保障義務(wù),采取積極主動(dòng)的措施為公民的"生存照顧"提供服務(wù).這種轉(zhuǎn)變與西方公共行政理論的發(fā)展相吻合.西方公共行政理論經(jīng)歷了從新公共管理理論到新公共服務(wù)理論的變遷.新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)在提高行政效率的同時(shí),不能忽視對(duì)公共利益的維護(hù)和公民權(quán)利的尊重,完成了對(duì)新公共管理理論的超越.[15]在服務(wù)行政理念的支配下,服務(wù)行為的提供是政府積極義務(wù)的體現(xiàn),但行政主體和其他社會(huì)主體提供的服務(wù)間存在差異,行政主體運(yùn)用行政權(quán)提供的服務(wù)是無(wú)償?shù)?因?yàn)樾姓袨閷?shí)質(zhì)上表現(xiàn)為行政主體對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配,公共利益的集合原則上是無(wú)償?shù)?行政主體對(duì)公共利益的維護(hù)和分配,原則上也應(yīng)當(dāng)是無(wú)償?shù)?[16]此外,服務(wù)行為是行政主體履行義務(wù)的體現(xiàn),而義務(wù)的履行是無(wú)償?shù)?是不能索取報(bào)酬的,不能為自身謀取利益.因此,公共服務(wù)的提供原則上是無(wú)償?shù)?行政主體如果以行使行政職權(quán)的名義,在行政管理活動(dòng)和提供公共服務(wù)中為自己謀取私利,實(shí)際上收取了"報(bào)酬",就違反了這一要求,因此公務(wù)行為是不能營(yíng)利的.

公務(wù)行為不營(yíng)利似乎是一個(gè)不證自明的觀(guān)點(diǎn),但是這種不證自明的觀(guān)點(diǎn)只能在公權(quán)力行政下成立.隨著行政權(quán)行使方式的變化,出現(xiàn)了以私法方式輔助行政的行為、行政營(yíng)利行為以及以私法方式達(dá)成行政任務(wù)的行為.其中的行政營(yíng)利行為是國(guó)家以私法方式參與社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其主要目的在于增進(jìn)國(guó)庫(kù)收入.公務(wù)行為不允許營(yíng)利的適用范圍是限定的,因此,科學(xué)地界定公務(wù)行為不營(yíng)利的內(nèi)涵顯得十分重要.此外,在行政主體以公法方式進(jìn)行行政管理的過(guò)程中,出現(xiàn)了很多行政營(yíng)利行為,比如經(jīng)營(yíng)性營(yíng)利行為、攤派性營(yíng)利行為、提取性營(yíng)利行為以及管理性營(yíng)利行為等,[17]需要從理論上對(duì)其進(jìn)行分析,進(jìn)而在制度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制.其實(shí),現(xiàn)行法律和制度的一些內(nèi)容體現(xiàn)了公務(wù)行為不營(yíng)利原則,或者是以此為理論基點(diǎn)建立起來(lái)的.例如我國(guó)《行政處罰法》第46條第一款和第53條第二款規(guī)定的職能分離原則和禁止返還罰沒(méi)的規(guī)定就說(shuō)明了行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)樾惺孤殭?quán)而獲利,體現(xiàn)了公務(wù)行為不營(yíng)利原則.

[1]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)法制出版社,1994: 198.

[2]楊百撰.西方文官體系[M].成都:四川人民出版社, 1985:307.

[3]SCHLESINGER A M,Jr..The age of Jackson[M].New York:Little Brown,1945:35.

[4]周 棋.美國(guó)政治的腐敗與反腐敗[J].美國(guó)研究,2004 (3):51.

[5]HAYNES G H.The Senate of the United States,its historyand practice[M].Boston:Houghton Mifflin Company, 1938:472.

[6]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1972:335.

[7]高銘暄,趙秉志.新編中國(guó)刑法學(xué)(下)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000:813.

[8]TRESCHER B.法國(guó)行政法精要[J].沈 軍,譯.公法研究,2005(2):386.

[9]漢斯.J.沃爾夫,奧托.巴霍夫,羅爾夫.施托貝爾.行政法:第2卷[M].高家偉,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2002:349-350.

[10]鹽野宏.行政法[M].楊建順,譯.北京:法律出版社, 1999:457-458.

[11]韓玉蓉,曹曉燁.論挪用型犯罪中"營(yíng)利活動(dòng)"的司法認(rèn)定[J].中國(guó)刑事法雜志,2005(2):42.

[12]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].3版.北京:北京大學(xué)出版社,2007:4.

[13]張樹(shù)義,梁鳳云.現(xiàn)代行政權(quán)的概念及其屬性分析[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2000(2):76.

[14]朱最新.行政權(quán)概念新釋[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2005(6):765.

[15]王麗莉,田 凱.新公共服務(wù):對(duì)新公共管理的批判與超越[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2004(5):67.

[16]葉必豐.現(xiàn)代行政行為的理念[J].法律科學(xué),1999(6): 55.

[17]徐 波,萬(wàn) 廈,鄒和平.論政府營(yíng)利行為[J].政治學(xué)研究,1996(4):70.

On establish of public affairs no-profit principle-viewing from American spoils system

XIONG Yongxian

(School of Law,Hainan Univ.,Haikou 570228,China)

Civil service system is the important system of administrative organization law of American;it formed and developed on the basis of the reform of spoils system.The characteristics of spoils system is that government's official positions are assigned to the people who help party candidates win election as a reward given by the party candidates,and the government officials will use their authority to strive for their private interests with the name of public affairs,this violates the public affairs no-profit principle.

spoils system;civil service system;public affairs noprofit principle

1671-7041(2011)05-0048-05

DF3

A*

2011-06-30

海南大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目(kyqd1039)

熊勇先(1980-),男,安徽金寨人,博士,講師;E-mail:lawxyx@163.com