李 穎

試論構(gòu)建適合我國國情的憲法訴訟機構(gòu)

李 穎

憲法訴訟機構(gòu)的設(shè)置是憲法訴訟制度中最為重要的部分，它是憲法訴訟主體承擔(dān)者，沒有憲法訴訟的專門機構(gòu)，憲法訴訟制度就會落空。筆者從設(shè)置憲法訴訟機構(gòu)的障礙和原則入手，分析了盲目模仿域外的憲法訴訟機構(gòu)不適合我國國情，建議在不改變我國現(xiàn)行憲政體制的前提下，由憲法監(jiān)督委員會和最高院和高院設(shè)置的憲法法庭共同擔(dān)任憲法訴訟機構(gòu)。

憲法訴訟機構(gòu)；憲法監(jiān)督委員會；憲法法庭

盡管憲法訴訟是一個至今尚未定論的概念，但憲法訴訟制度作為憲法監(jiān)督的重要手段，體現(xiàn)了憲政民主的內(nèi)在要求，有利于維護憲法最高權(quán)威，有效地防止和限制國家權(quán)力的濫用，有利于維護人權(quán)的憲法保障，有利于憲法權(quán)利意識和憲政理念的樹立。結(jié)合國外建立憲法訴訟制度的經(jīng)驗，在我國建立憲法訴訟制度已是大勢所趨。憲法訴訟機構(gòu)的設(shè)置是憲法訴訟制度中最為重要的部分，它是憲法訴訟主體的承擔(dān)者，沒有憲法訴訟的專門機構(gòu)，憲法訴訟制度就會落空。關(guān)于由何種機關(guān)擔(dān)任憲法訴訟的機構(gòu)的問題，學(xué)者們存在著廣泛的爭議，有的主張設(shè)立專門的憲法法院［1］，有的學(xué)者提出違憲審查權(quán)賦予最高人民法院［2］，有的學(xué)者主張在全國人大下設(shè)一個專門的憲法監(jiān)督委員會［3］8，憲法學(xué)界占主導(dǎo)地位的是主張在全國人大及其常委會下設(shè)憲法監(jiān)督委員會或憲法委員會。在我國建立憲法訴訟機構(gòu)必須要適合我國國情，使憲法訴訟機構(gòu)的設(shè)立具有可行性。

一、設(shè)置憲法訴訟機構(gòu)的主要障礙

（一）缺乏專門的憲法訴訟機構(gòu)

在我國有專門的憲法監(jiān)督機關(guān)，然而卻不具備監(jiān)督憲法實施經(jīng)常化和專業(yè)化的特點，其人員也不具備專門性和技術(shù)性的特點，不能及時有效地審查違憲法律法規(guī)和處理憲法訴訟案件。憲法訴訟的專業(yè)性、技術(shù)性和經(jīng)常性要求專門憲法訴訟機構(gòu)的建立。

（二）憲法缺乏可適用性，使憲法訴訟機構(gòu)的建立失去根基

憲法具有可適用性，直接用于審理和解決具體的憲法爭議是憲法訴訟機構(gòu)建立的前提。美國的馬伯里訴麥迪遜案開創(chuàng)了美國聯(lián)邦最高法院審查國會法律的先例。在歐洲不少國家設(shè)立憲法法院以憲法為依據(jù)裁決憲法爭議。

（三）憲法訴訟機構(gòu)欠缺啟動機制和程序保障

在我國如何啟動憲法訴訟的程序，按什么程序方式提起審查，向哪一個機構(gòu)提起審查，在理論和實踐中都找不到相應(yīng)規(guī)定。這樣也導(dǎo)致了憲法訴訟機構(gòu)不能夠真正有效地建立起來。

二、設(shè)置憲法訴訟機構(gòu)的原則

（一）設(shè)立憲法訴訟機構(gòu)時要符合我國國情，因地制宜，不能盲目照搬照抄別國經(jīng)驗，但可以從技術(shù)層面上借鑒別國的成功之處；借鑒別國經(jīng)驗并結(jié)合本國國情，是建立成功憲法訴訟制度的根本保障。例如，法國在1902年和1925年，德國在1925年，意大利在1947年都曾實驗過美國的司法審查制度，由普通法院行使司法審查權(quán)，結(jié)果卻沒能成功，第三共和國時期的韓國最高法院曾行使過違憲審查權(quán)，也以最高法院法官對爭議法律的拱手讓步而告終。日本似乎是大陸法系國家唯一一個移植司法審查制度而獲得成功的國家。事例表明，各國在選擇其他國家的模式時，必須立足于本國實際，否則事倍功半。

（二）設(shè)立憲法訴訟機構(gòu)與各國所屬法系，主流法律理論，法院組織體系，法官職業(yè)訓(xùn)練和法律傳統(tǒng)等有關(guān)。例如采用普通法院型憲法訴訟模式的國家適合于普通法系國家，憲法法院型適合于大陸法系國家。在普通法系國家，存在著司法權(quán)優(yōu)越理論，而歐洲大陸國家普遍接受了盧梭的“人民主權(quán)”學(xué)說，許多國家信奉立法權(quán)優(yōu)越的理論。普通法院型憲法訴訟模式通常適用于具有單一性司法制度的國家，而憲法法院型則適用于具有多重性司法系統(tǒng)的國家。實行普通法院型憲法訴訟模式國家的法官，具有社會的政治和法律的豐富經(jīng)驗，基本上可以免受政治壓力。實行憲法法院訴訟模式的國家的普通法院法官，重要是培養(yǎng)適用成文法律的技術(shù)而非政策性取向的技能。建立何種憲法訴訟機構(gòu)，還不能忽視法律傳統(tǒng)這個因素。大陸法系和英美法系法律傳統(tǒng)不同，建立的憲法訴訟機構(gòu)也不同。

（三）設(shè)立憲法訴訟機構(gòu)要從憲法中去尋找依據(jù)，不能改變我國現(xiàn)行的政治體制和權(quán)力配置，必須堅持人民代表大會制度。我國是人民民主專政的社會主義國家，各級人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是它的常設(shè)機關(guān)，其他機關(guān)都由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。所以任何一種具體制度的設(shè)立都要在現(xiàn)行憲法框架許可的范圍內(nèi)進行，否則就會引起大規(guī)模的修憲，引發(fā)現(xiàn)行政治體制的轉(zhuǎn)變，不利于現(xiàn)存法律秩序的穩(wěn)定。

（四）憲法訴訟機構(gòu)要具有相對獨立性，能夠獨立行使職權(quán)，不受其他機構(gòu)和個人的干涉，處理違憲案件要具有經(jīng)常性和程序性。如果憲法訴訟機構(gòu)不具有獨立性，在行使職權(quán)過程中要受到其他部門的干涉，違憲審查權(quán)的行使很難達到預(yù)期效果。沒有相應(yīng)程序約束和保障，憲法訴訟就很難實際運作，這是建立憲法訴訟制度的關(guān)鍵之所在。如果憲法訴訟機構(gòu)處理違憲案件不具有經(jīng)常性，就不能及時有效地處理大量的違憲訴訟案件，也會影響到憲法訴訟制度的正常運行。

三、盲目模仿域外的憲法訴訟機構(gòu)不適合我國國情

（一）單一化的普通法院模式不符合我國實際情況

根據(jù)以上設(shè)立憲法訴訟機構(gòu)的原則，在我國實行單一化的普通法院模式不符合我國國情。一些學(xué)者主張在我國效仿美國，賦予法院主要是最高法院違憲審查權(quán)，受理憲法訴訟。但違憲審查權(quán)僅由最高人民法院行使，難以達到預(yù)期效果。第一，最高法院缺乏至上性、權(quán)威性。在實行三權(quán)分立的憲政體制里，最高法院在解釋和適用法律方面具有超越其他機構(gòu)的至上性，但在中國，在實行以人大為中心的民主集中制的憲政背景下，最高法院不具備這個地位［4］，它從屬于國家權(quán)力機關(guān)，由它來審查權(quán)力機關(guān)通過的法律法規(guī)和規(guī)范性文件顯然是不適宜的。第二，缺乏對違憲法律、規(guī)章的事先審查權(quán)。由最高法院行使憲法訴訟權(quán)具有一定局限性，它是一種“附帶型”、“消極型”的審查模式，法院只有在發(fā)生具體的訴訟后才能進行審查。第三，從普通法院模式中法院的地位和法官的素質(zhì)來看，我國也不具備實行單一化的普通法院模式的條件。在我國由于普通法院缺乏必要的權(quán)威性和至上性，實際上司法機關(guān)在整個國家體制中的作用并不高。另一方面法官的素質(zhì)較低加之他們的任務(wù)是執(zhí)行法律，難以達到司法審查的要求。

（二）憲法法院模式也不適合我國國情

有的學(xué)者主張突破我國的憲政體制，由憲法法院擔(dān)任我國的憲法訴訟機構(gòu)，但這種方案同樣也突破了我國的政治體制，同時使違憲法律、法規(guī)得不到有效審查。

（三）單一的憲法委員會模式也有缺陷，與我國的憲政體制不一致

吳家麟教授認為，在沒有突破現(xiàn)行政治體制、憲法體制的前提下有一個可行的辦法，即在全國人大下設(shè)一個專門的憲法監(jiān)督委員會，在全國人大閉會期間，受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)［3］9。但仍會面臨難題：第一，憲法監(jiān)督委員會無法審理所有的違憲爭議，這也會使得相當(dāng)一部分的違憲訴訟案件得不到及時有效地處理，難以保障公民的憲法權(quán)利。第二，違反自然公正原則。自然公正原則是一個界定較為完備的定義：1．任何人不能在自己的案件中充任法官；2．在對某人做出不利的決定前，必須聽取該人的抗辯［5］。在全國人大及其常委會下設(shè)憲法監(jiān)督委員會讓它對自身制定法律進行憲法監(jiān)督，效果可想而知，所以在20世紀以來許多原來實行立法機關(guān)審查制國家紛紛改變原體制，轉(zhuǎn)為采用普通法院違憲審查或憲法法院等專門機構(gòu)進行審查。

四、建立適合我國憲政體制的憲法訴訟機構(gòu)

憲法訴訟機構(gòu)的設(shè)置要從設(shè)置憲法訴訟機構(gòu)的原則入手，盲目模仿域外的憲法訴訟機構(gòu)不適合我國國情，在不改變我國現(xiàn)行憲政體制的前提下，由憲法監(jiān)督委員會和最高院和高院設(shè)置的憲法法庭共同擔(dān)任憲法訴訟機構(gòu)。

（一）設(shè)立憲法監(jiān)督委員會

1．設(shè)立憲法監(jiān)督委員會的原因有如下幾個方面：第一，在全國人大及其常委會內(nèi)部設(shè)一個憲法監(jiān)督委員會協(xié)助全國人大及其常委會從事憲法監(jiān)督，并沒有打破我國的憲政體制。第二，憲法監(jiān)督委員會作為專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)克服全國人大及其常委會組織上的局限，能夠快速有效地進行違憲審查，解決憲法爭議，順應(yīng)憲法監(jiān)督專門化的潮流。第三，由于憲法監(jiān)督委員會具有一定的權(quán)威性和獨立性，它具有一定司法功能，它的審查活動是按照訴訟程序來進行，包括提出訴訟、受理、調(diào)查取證、審查和裁決等程序，這樣就使憲法監(jiān)督有了程序保障。第四，其成員也可由全國人大選舉產(chǎn)生，成員應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)技能和專業(yè)素質(zhì)，這樣就使憲法監(jiān)督有了人員素質(zhì)保障。

2．憲法監(jiān)督委員會的組成：憲法監(jiān)督委員會的組成人員以單數(shù)和不少于20人為宜；憲法監(jiān)督委員會人員由全國人大選舉產(chǎn)生，任期與全國人大代表的任期相同，連選連任不得超過兩屆；組成人員資格要實行嚴格的審查制，憲法監(jiān)督委員會的成員要求資深的法律專家，具備較強的法律專業(yè)技能和專業(yè)素質(zhì)。

3、憲法監(jiān)督委員會的職權(quán)有如下幾個方面：第一，對憲法、法律法規(guī)的合憲性提出審查意見，對違憲的法律法規(guī)宣布無效，予以撤銷。第二，對國家機關(guān)權(quán)限爭議的裁決。第三，對國家機關(guān)及其公務(wù)員違憲行為進行審查，對政府高級官員及其司法人員進行彈劾、罷免，并給予經(jīng)濟制裁。第四，裁決選舉權(quán)案。第五，對政黨解散案等政黨案件進行裁決。

（二）在最高院和高院下設(shè)憲法法庭和憲法監(jiān)督委員會共同行使憲法訴訟權(quán)

1．在最高院和高院設(shè)立憲法法庭原因有以下幾個方面：第一，有些公民的憲法權(quán)利并沒有由部門法加以規(guī)范化和具體化，公民這部分憲法權(quán)利受侵害時得不到有效的救濟。另外，當(dāng)法律法規(guī)和憲法規(guī)定相抵觸的背景下適用法律法規(guī)就會損害公民的憲法權(quán)利。第二，由最高院和高院的憲法法庭行使憲法訴訟權(quán)可以彌補單獨由憲法監(jiān)督委員會行使的缺陷。第三，最高院和高院法官的素質(zhì)較高，專業(yè)知識和技能較強，法官的獨立性較強，能夠較好地處理憲法訴訟案件。法院的訴訟活動有嚴格的程序規(guī)則，使憲法訴訟活動有嚴格的司法程序保障。

2．最高人民法院和高級人民法院憲法法庭職權(quán)：它們享有對規(guī)范性文件合憲性，彈劾問題之外的其他案件享有最終決定權(quán)。所享職權(quán)如下：第一，直接受理公民、組織、法人或其他部門移送的憲法訴訟案件。第二，建議撤銷或改變與憲法相抵觸的規(guī)范性文件。第三，建議控告和制裁行為嚴重違憲的政府高級官員或司法人員。

3．受案范圍：第一，當(dāng)機關(guān)、團體、公民憲法規(guī)定的基本權(quán)利受到國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、其他公民的不法侵犯，通過現(xiàn)有的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟得不到救濟時，可作為憲法法庭的受案范圍。此類案件遵循不告不理的原則，憲法法庭只能根據(jù)當(dāng)事人的起訴而進行憲法訴訟，不得依職權(quán)主動啟動訴訟程序。第二，國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織違背憲法規(guī)定的程序所為的、受害主體不特定的直接違憲行為。對此類案件，憲法法庭既可依機關(guān)、團體、組織和個人的申訴啟動訴訟程序，也可依職權(quán)主動立案審查。

總之，設(shè)立由憲法監(jiān)督委員會和最高院、高院的憲法法庭組成的復(fù)合式的憲法訴訟機構(gòu)是符合我國國情的，有利于我國憲法訴訟制度的完善和發(fā)展。

［1］胡肖華．展望中國憲法法院［J］．比較法研究，1989（1）：20．

［2］陳云生．民主憲政新潮［M］．北京：人民出版社，1988：269．

［3］吳家麟．論設(shè)立憲法監(jiān)督機構(gòu)的必要性和可行性［J］．法學(xué)評論，1991（2）

［4］包萬超．設(shè)立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制——完善我國違憲審查制度的另一種思路［J］．法學(xué)，1998（4）：13．

［5］胡肖華．憲法訴訟原論［M］．北京：法律出版社，2002：162．

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1001－6201（2011）05－0196－03

2011－05－09

（作者單位：吉林警察學(xué)院）

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］