侯愛琴 (長江大學馬克思主義學院,湖北荊州434023)

農民工一般指來自農村、擁有農村戶口在城鎮(zhèn)從事非農業(yè)工作的人員[1]。2009年,全國農民工總量為22978萬人,其中外出農民工14889萬人[2],每3個產業(yè)工人中就有2個來自農村[3]。農民工這一特殊群體是我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化建設的巨大推動力量,為我國由傳統(tǒng)農業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的過渡做出了巨大貢獻。而且從長遠看,這一群體的數(shù)量還會繼續(xù)增加并長期存在[4]。然而,由于長期二元經濟結構形成的社會保障體系和身份限制,農民工這一新產生的群體,處于城市與農村的夾層中間,沒有城鎮(zhèn)居民的戶籍身份,無法真正融入城市。多數(shù)農民工職業(yè)不穩(wěn)定、流動性較強,除了面臨工作時間超長、收入低、工資拖欠、工作生活環(huán)境差、子女入學難等問題外,還在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障水平等方面顯著低于城鎮(zhèn)居民,是城市中的弱勢群體。

目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保障制度已經基本形成,農村社會養(yǎng)老保險工作正在加緊試點,而唯獨專門針對農民工的社會養(yǎng)老保障制度缺失[4]。因此,農民工游離在城鎮(zhèn)和農村社會保險與社會救助體系之外,一方面由于農村社會保障體系難以為進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農民工提供有效保障;另一方面,面向城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保障體系也不能接納農民工階層,使得產生于社會轉型過程中的新的職業(yè)群體處在了中國城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老社會保障體系的 “真空”地帶[5]。事實上,黨和國家對農民工養(yǎng)老保險問題十分重視,近年來相繼出臺了一系列與農民工養(yǎng)老保險有關的政策和措施。但是目前我國的農民工養(yǎng)老保險政策處于一種碎片化、邊緣化、另類化狀態(tài)。我國大規(guī)模的農業(yè)人口流動是近十幾年的事,所以目前農民工養(yǎng)老問題還不太突出。但是,如果不予以足夠的重視或解決不好,大量年老體衰農民工的養(yǎng)老問題很可能成為十分復雜的社會問題,從而給社會的和諧穩(wěn)定帶來巨大的沖擊。因此,解決好農民工的養(yǎng)老問題刻不容緩。

1 國家農民工養(yǎng)老保險政策分析

2001年12月勞動和社會保障部發(fā)布了 《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》,第一次明確了農民工的養(yǎng)老保險,表明該問題已經引起國家的重視。

2006年3月27日,國務院發(fā)布了 《國務院關于解決農民工問題的若干意見》,表明農民工養(yǎng)老保險這個社會問題已經列入國家日程,各地方政府也相繼出臺了相應的農民工社會保障問題暫時辦法、試行條例等,對于更好地保護農民工養(yǎng)老保險的權益具有重要的現(xiàn)實意義。但是,由于國務院發(fā)布的是指導性意見,沒有具體措施,而各個地方的暫時辦法都不盡相同,加上農民工數(shù)量多、分布廣、流動性強,使得農民工社會保障尤其是養(yǎng)老保險實際操作困難重重。

2009年2月5日,人力資源與社會保障部就 《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》向社會公開征求意見,意味著我國農民工養(yǎng)老保險有了一個初步的制度框架及方向原則,但是很不完善,很多問題還沒得到很好解決,如 “地區(qū)統(tǒng)籌”的問題。而且,這一辦法征求意見后迄今還沒出臺。

2009年12月22日國務院第93次常務會議討論通過了 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》,并決定于2010年1月1日起實施。雖然是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的政策,該辦法明確對農民工養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題作出了規(guī)定。

但是迄今為止沒有完全針對農民工所提出的專門的養(yǎng)老保險政策,農民工養(yǎng)老保險的很多問題還沒有得到解決,如農民工養(yǎng)老保險關系的銜接問題。

2 地方農民工養(yǎng)老保險政策分析

隨著國家的重視和各項政策的逐步出臺,全國各地形成了差異化的農民工養(yǎng)老保險政策?？梢詫F(xiàn)行農民工養(yǎng)老保險參保制度大致分為農保型、城保型、綜合型、雙低型、個人賬戶型等5種模式[6]。

農保型又稱獨立型,以北京、天津和廈門等為代表,是專門針對農民工而制定的,既與農民工其他險種無關,也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策無關,是專屬 “農民工”養(yǎng)老保險的政策。該模式的優(yōu)點是:使農民工在社會保險方面獲得了 “準市民待遇”;體現(xiàn)了 “低門檻準入,低標準享受”,減輕了用人單位和農民工個人的繳費負擔;賦予農民工很大的自由選擇權。該模式的缺點是:單獨為農民工設立的養(yǎng)老保險制度,缺乏與城保的聯(lián)系與接續(xù),不利于將來條件成熟時2種制度的統(tǒng)一;統(tǒng)籌部分不具有再分配的功能,失去社會養(yǎng)老保險本來的意義。

城保型又稱融入城保型,以廣州、深圳為代表,是將農民工養(yǎng)老納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度體系之內,只是在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相關政策的部分條款中,對農民工與城鎮(zhèn)職工區(qū)別對待。該模式的優(yōu)點是:農民工獲得了社會保障的 “市民待遇”,有利于農民工就業(yè)的平等競爭。該模式的缺點是:繳費水平過高、繳費期太長,退保只能退或轉移個人賬戶積累額,而且資格條件太苛刻,如退休前5年連續(xù)在該市繳費,絕大多數(shù)農民工難以做到。

綜合型,以上海、成都和大連為代表,將農民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其他險種一并予以考慮,制定出綜合性保險政策,養(yǎng)老保險只是 “綜合”險種中的一種。該模式的優(yōu)點是:改變了城鎮(zhèn)保險轉制成本和基金缺口由農民工承擔的做法,較好地通過商業(yè)保險解決了農民工保險的轉移問題和基金保值增值問題,而且農民工個人不繳費、門檻低、易操作。該模式的缺點是:沒有給農民工真正的市民待遇;保障水平偏低,而且將來也難以提高社會保險的統(tǒng)籌層次,并與 《社會保險費征繳暫行條例》等現(xiàn)行社會保險政策規(guī)定相沖突。

雙低型又稱雙低城保型,以杭州為代表,是仍在城保框架內實行的 “低門檻,低標準”享受模式,適度降低門檻,農民工養(yǎng)老保險企業(yè)和個人繳費比例分別降為12%到4%,但享受待遇略低于城鎮(zhèn)職工。該模式的優(yōu)點是:繳費水平遠低于城鎮(zhèn)職工,但享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工。該模式的缺點是:這種待遇與繳費之間的巨大資經差額所產生的支付壓力留給了后任政府。

3 當前農民工養(yǎng)老保險政策實施中的主要問題及原因

3.1 參保率低

截止2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的農民工人數(shù)為2647萬人,也就是說,僅有約10%的農民工為基本養(yǎng)老保險體系所覆蓋[7]。主要原因有:①農民工經濟承受能力低。農民工不僅工資低,還時時面臨失業(yè)的威脅,捉襟見肘的收入尚不能很好滿足生存的需求,難以將保險的潛在需求轉化為現(xiàn)實需求。②城鎮(zhèn)社會保險門檻高。15年的繳費期限過長,而且終止勞動關系后只能夠取走賬戶中個人繳納部分的資金,不適合農民工的特點與需求。③社會養(yǎng)老保險關系轉移基本無法實現(xiàn),農民工參保后的權益得不到保障。④部分地方政府存在短期行為,農民工養(yǎng)老保險工作的力度不大甚至不作為。⑤部分企業(yè)無力參?；蛳麡O抵制。⑥對養(yǎng)老保險政策的宣傳不到位,導致農民工對養(yǎng)老保險政策的理解太淺,或不重視、不信任,因而很大一部分農民工參保意愿不強,而國家層面上缺乏農民工參保的強制性政策。⑦管理制度和管理機構難以滿足農民工大規(guī)模參保需求。

3.2 退保率高

農民工養(yǎng)老保險退保率居高不下,以率先實行農民工養(yǎng)老保險的廣東省為例,部分地區(qū)退保率高達95%以上[7]。主要原因有:(1)繳費負擔過重、繳費年限過長,對于流動性強、職業(yè)不穩(wěn)定、收入較低農民工來說,不期而至的收入減少或失業(yè)往往令他們無力繼續(xù)繳費。(2)沒有實行全國統(tǒng)籌,同時全國農村社會養(yǎng)老保險機構不健全,社會養(yǎng)老保險關系轉移困難,農民工流動或返鄉(xiāng)時被迫退保。

3.3 轉移接續(xù)困難

雖然已經出臺了 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》,但很多細節(jié)問題未做出具體而明確的規(guī)定,而且不同省分甚至在同一省份的不同城市之間都沒有統(tǒng)一的標準,導致養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的實際操作困難重重。然而,流動性強是農民工群體在相當長的時間內的典型特性之一,一旦保險關系不能順利快速地實現(xiàn)流轉,農民工工作變動后必然會中斷繳費或退保。

表面上看,農民工養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)困難好象是因各地標準不統(tǒng)一而操作困難的問題。事實上,資金問題是養(yǎng)老保險制度改革和建設的核心問題。因為一旦全國性的社保平臺建立起來之后,轉入地政府要補貼轉入農民工的社會統(tǒng)籌部分,必然增加地方財政負擔,所以地方官員往往不盡心盡力甚至對轉入設置很多條件[8]。因此,要建立養(yǎng)老保險的地方財政激勵機制,如在異地轉移過程中,中央財政可以予以一定比例的補貼,減少地方財政的利益損失。

4 解決農民工養(yǎng)老保險問題的若干對策

4.1 現(xiàn)階段不同類型農民工的養(yǎng)老保險解決方案

數(shù)以億計的農民工群體成分十分復雜,一般分為基本3種或4種類型[9-12]。這里根據(jù)農民工從事職業(yè)的雇傭關系特點及流動程度,可將其分為4類:第一類為有雇主、職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農民工,雖然沒有城鎮(zhèn)戶口,但在城市有固定的工作、住所和穩(wěn)定的收入,已經城市化或具有城市化傾向。第二類為容易找到雇主但流動性較強的農民工,他們一般較年輕,在農民工群體中所占比例最大。第三類為從事經營活動的自雇性農民工,有相對穩(wěn)定的收入來源。第四類為外出隨意性大的農民工,由于沒有雇主,只從事一些零工、散工,整體收入水平較低。

任何一項制度都有一個逐步發(fā)展和完善的過程。我國未來統(tǒng)一的多層次的養(yǎng)老保險體系既不可能一步到位也不可能絕對平均化,而是逐步達到有差別的相對統(tǒng)一,即在基本養(yǎng)老保險的基礎上逐步擴大覆蓋面,最終建成一個統(tǒng)一的、覆蓋全部勞動者的養(yǎng)老保險制度[10]。因此,要遵循靈活便捷、多類型、多層次的原則建立農民工養(yǎng)老保險制度。具體說來,對于第一種城市化的農民工,可以將他們直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系,其養(yǎng)老保險費的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工,就業(yè)單位應為他們繳納社會保險統(tǒng)籌費;將第二、三類農民工納入到的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系中;對第四類農民工則應納入新型農村養(yǎng)老保險體系。

4.2 政府責任切實到位

社會養(yǎng)老保險的責任主體是政府、企業(yè)和個人。由于擁有其他主體不具有行為能力和資源,政府在責任體系中處于核心地位。社會養(yǎng)老保險制度的完善與否,很大程度上取決于政府責任是否到位。因此,政府應當利用權力和各種資源,承擔起社會養(yǎng)老保險的立法、財政、管理和監(jiān)管等方面的責任。

4.3 實施強制性政策

安居樂業(yè)、衣食無憂是人類共同的追求,社會保障制度是實現(xiàn)人類這一美好愿望的制度設計。社會保障的科學機理是 “大數(shù)法則”,制度安排上應該將所有農民工納入養(yǎng)老保險范圍之內。因此,國家有必要出臺統(tǒng)一的、可規(guī)范操作的、適合農民工特點的強制性的社會保險政策。不但要強制企業(yè)按時按要求繳納農民工養(yǎng)老保險金,而且也需要行政強制行為來約束農民工參加養(yǎng)老保險[12],更重要的是,要強制各級政府重視農民工養(yǎng)老保險這一民生工程,可以象對待計劃生育一樣納入目標考核。

4.4 提高農民工收入水平

社會保險的典型特征是需要個人靠有限付出換取社會力量以抵御風險。一般來說,社會保險采取多繳多得、少繳少得的原則。而不少農民工連 “少繳”的能力也沒有。目前,在社會上存在著一個悖論:農民工參保難是因為他們收入低,而收入低是因為他們是農民工[2]。究其原因,是由于我國勞動力市場是 “買方市場”,勞動者不得不壓低自身價格,甚至以低于勞動力再生產成本的價格謀求就業(yè)[13]。農民工工資低的主要原因并非自身因素,而是外在 “不公平”觀念、體制所導致。值得注意的是,農民工低工資這種不正?，F(xiàn)象成為正常的觀念和認識時,慣性發(fā)展下去的結果必然是制度化[14]。然而,世界上沒有一個真正的強國是勞動低成本的。因此,我國經濟社會快速發(fā)展的今天,是提高農民工的收入時候了,而提高農民工收入水平是解決好農民工的養(yǎng)老問題的關鍵之一。

4.5 實施靈活的繳費與轉移接續(xù)機制

由于農民工的高流動性和收入的不穩(wěn)定性,在養(yǎng)老保險繳費方式上,應該允許農民工按月、按季度甚至按年度繳費。盡快實施 “一卡通”制度,應該規(guī)定流動就業(yè)人員離開原參保地時,社保經辦機構要開具統(tǒng)一樣式的參保繳費憑證;到新就業(yè)地參保繳費后,只要提出轉移接續(xù)申請,所有手續(xù)都由相關兩地社保經辦機構辦理。

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