趙端 李紅

記者：《國有土地上房屋征收和補償條例》(第二次征求意見稿)發(fā)布后，各界有很多爭論，其中一個焦點就是公共利益的界定問題，有人認為條例對公共利益的界定過于寬泛，您如何看待這一問題?公共利益能夠清晰界定嗎?

薛剛凌：應該說，公共利益本身是一個比較模糊的法律術(shù)語，在不同時期、不同環(huán)境下對公共利益的理解不完全一樣。也就是說，公共利益是一個不確定的法律概念，這在學界是有共識的。在房屋拆遷中，有人認為凡是有商業(yè)利益參與其中的，都不是公共利益，這樣界定明顯偏窄。我認為公共利益和私人利益之間有一個灰色地帶，在這一灰色地帶中公共利益和私人利益共存。城市建設中有的是純公共性的項目，像公路、文化設施等基礎設施；有些則屬于混合利益，是公共利益的需求，同時由私人開發(fā)商開發(fā)，在實現(xiàn)公共利益的同時，開發(fā)商也獲取了商業(yè)利益。比如危舊房改造就是這種情況。舊房改造一般是在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的，有的國家把公共利益界定得比較寬泛，凡是規(guī)劃內(nèi)的都是公共利益，不是公共利益為什么要做規(guī)劃?規(guī)劃了又有什么價值?規(guī)劃考慮的當然是公共利益。城市的建設事關(guān)每一個市民，事關(guān)城市的整體發(fā)展，能說不是公共利益嗎?我們現(xiàn)在社會上有一種非此即彼的傾向，認為除了公共利益，就是私人利益，其實現(xiàn)在城市建設中除了一部分屬于純公共利益外，大量存在的都是混合利益。所以，征求意見稿里對公共利益的界定，有一塊是剛性的，非常明確的，還有一塊是彈性條款，是不是公共利益取決于同級人大是否將其做人規(guī)劃，實際就是由人大來定的。人大從道義上、法律上來講還是最能代表公共利益的。在公共利益不好確定的情況下，由民意機關(guān)來做出選擇，比較合適。

記者：也就是說在目前情況下也只能這樣界定?

薛剛凌：公共利益確實很難明確地界定。美國有的案件判例中把一個地區(qū)經(jīng)濟增長三個百分點看做公共利益，比如建一個大的購物中心，可以解決幾千人的就業(yè)問題，這就被當成是公共利益。但按我們的標準就是純粹的商業(yè)利益，因為是開發(fā)商來做的，然而它又確實解決就業(yè)率的問題。這種情況下該如何衡量?公共利益的模糊性決定了要由一個機關(guān)最后來定，比較而言，還是人大最合適，因為人大畢竟是民意機關(guān)。要讓人大更好地代表民意，各個不同的利益群體可以向人大代表游說。公共利益也是相對的，在資源有限的情況下，要有利益的妥協(xié)，不能說只有百分之百的同意才是公共利益，那是對公共利益的狹隘理解。比如舊城區(qū)要不要改造，涉及當?shù)鼐用竦睦?，也涉及?jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃，由地方人大決定，要更合嬋。由人人來界定公共利益，從理論一上講沒有問題，當然存操作層面可能還需要進一步細化。比如各個地方的人大如何確定當?shù)氐墓怖妫\作程序可能不完全一樣。城市化程度很高的地區(qū)和城市化程度較低的地區(qū)可能就不太一樣。城市化程度高的地方，城市化已經(jīng)完成了，不拆就不拆吧。如果城市化程度不高，剛開始大規(guī)模搞城市化建設，這個不能拆，那個不能拆，就會面臨非常大的麻煩。我上次去德國，一個教授介紹，他們有一個私人建筑40年政府都沒能拆掉，不同意拆就不拆，中國可能做不到。40年不拆，城市怎么發(fā)展?城市規(guī)劃如何實現(xiàn)?城市規(guī)劃有沒有效力?兩方國家城市化進程已經(jīng)完成了，這足跟我們最大的差別。這點和外國學者說起來他們也能理解。城市拆遷涉及的利益是多元的，有政府，有開發(fā)商，有被拆遷人，有城市的其他居民，還有經(jīng)濟發(fā)展，以及宏觀來講工業(yè)化、城市化的發(fā)展進程，哪一個都需要用地，都需要用房。直接的，間接的，更間接的，牽扯到多重利益。在這種情況下，根據(jù)地方的認識由地方人大做出裁量和界定，是合理的，這樣做還有一個好處，就是通過地方的實踐探索，將來可以對公共利益做出更好更實用的界定。公共利益不是很好界定，只有具體分析時，才能知道什么樣的標準更合理，但肯定不足一邊倒地以某一方的利益為準?，F(xiàn)在社會上有一種誤區(qū)，就是簡單地認為被拆遷方的利益至高無上，忽略了別的利益，這就有點偏執(zhí)了。我們對公共利益的理解不能太窄，否則將來城市化根本就推不動。如果80％的項目私人不搬就不能建的話，將來城市規(guī)劃怎么實現(xiàn)?在一個社會中共存，大家需要相互忍讓，妥協(xié)的原則就是少數(shù)服從多數(shù)。民主也好，法治也好，我的理解最后就是共贏共存，包括相互容忍和讓步。很多時候利益需要兼顧。

記者：拆遷補償一直是拆遷過程中的核心問題，對補償標準偏低的抱怨十分普遍，但因拆遷而暴富的現(xiàn)象也并非個例，您如何看待拆遷暴富的現(xiàn)象?這次征求意見稿關(guān)于拆遷補償?shù)囊?guī)定是否可以解決問題?

薛剛凌：現(xiàn)在我們國家面臨的一個很大的問題就是缺乏一套基礎數(shù)據(jù)，聽到的都是個案。暴富的，到底有多少?補償不到位的，到底有多少?沒有數(shù)據(jù)，都是憑個案在說話，這有問題。我也知道有一些是暴富的。比如通過把違法的建筑變成合法的，違法蓋一棟樓，最后變成合法補償，一棟樓就得補償好幾千萬甚至上億，這是非常不合理的。當然也有因為補償標準高而暴富的，比如有些重人項目，為了減少矛盾，給幾倍的補償。補償標準是不是普遍偏低，我也沒有數(shù)據(jù)。目前的狀況到底是普遍偏低，還是普遍偏高，還是絕大多數(shù)情況下比較合理，部分偏低，部分偏高，我們現(xiàn)在沒有完整的數(shù)據(jù)。你不清楚，我不清楚，這樣討論就缺乏共同的認識基礎。其實有必要把補償標準向全社會公開，到底合理小合理，不是政府自己把握就行，也不是被拆遷者說了算，而是讓所有人都知道，這是很重要的。因為因公共利益的征用補償，要由納稅人承擔，這是老百姓的餞。補償標準公開化，這樣老百姓都知道，被拆遷人知道，對政府來講也會減少壓力。過去公開程度不夠，有些人要得很高，補償就給得多，不平等。將來需要堅持平等。只要公開，過高的要求一律不滿足，這樣才是相對公平的。補償標準當然也要個性化。比如裝修得很好的房子，要適當補高一點。補償標準還是要更理性化，不能夠低于市場價，同時還要考慮到個人的具體損失。我不能說新的補償標準一定能解決拆遷問題。過去拆遷糾紛造成惡性結(jié)果的案件到底是什么原因?qū)е碌模鋵嵲蹅兎治龅靡膊皇呛軌?。里面有拆遷補償標準的問題，有違法拆遷的問題，有拆遷過程中不人道的問題，也有個別拆遷戶不講理的問題，各種各樣的原因，對實際情況了解不夠就說不清說不準。由于基礎性數(shù)據(jù)缺失，所以在好多問題上你說你的，我說我的，但都說不清楚，誰都拿不出數(shù)據(jù)來，包括媒體，都是以個案來代替對整個問題的判斷，缺陷是叫顯的。

記者：條例規(guī)定補償標準按市場上類似房產(chǎn)的價格來定是否最為合理?

薛剛凌：因為沒有基礎數(shù)據(jù)，所以現(xiàn)在沒法講實際的補償標準是不是合理。就我所知，在一些大城市，補償標準都是不低的，但也有很多地方補償標準過低。就立法而言，目前國家有能力采用公平補償原則，不應讓少數(shù)人為公共利益做特別犧牲。以市場價為標準還是合理的，甚至我認為

這個標準還稍微低一點，比市場價稍微高一點更好。因為搬遷牽扯到很多問題，比露情感上的問題，在一個地方住慣了，生活也很方便，搬到另外一個地方，在人際關(guān)系、心理等方面都需要有一個適應過程，所以補償比市場價稍高比較合理。

記者：有人認為新條例中未能充分重視群眾在拆遷過程中的參與，第一次征求意見時，危舊房改造需經(jīng)90％被征收人的同意，補償方案需經(jīng)2／3以上的被征收人同意，而第二稿中卻去掉了這些內(nèi)容，您認為這是出于什么考慮?群眾參與是否應有一定限度?

薛剛凌：這一點前面已經(jīng)談到了，實際上就是一個公共利益出誰來決定的問題。到底是由危舊房的主人來決定什么是公共利益，還是由人大來決定。房子固然是你的，但是危舊房改造還有規(guī)劃了面的考慮，安全方面的考慮，城市整體發(fā)展的考慮，不光是被拆遷人的利益，同時也牽扯到公共利益，不應該由被拆遷人完全說了算。過去由被拆遷人決定，后來發(fā)現(xiàn)還是存在不少問題，包括不同上張群眾間可能發(fā)生沖突。條例規(guī)定山人大來定，確實是有彈性的，這是考慮到城市發(fā)展的利益需要。要在一個城區(qū)做大的項目，就需要征用和補償。中國是個發(fā)展中的人口大國，不承認這一點不行，所以土地的使用要更講效率。原來大家散居，現(xiàn)在這一片要改造，除了居民區(qū)，還要建一個商場或者文化沒施，這由人大定，比較合適。征用和補償過程中，必須保障群眾的參與，如果延伸，在城市規(guī)劃制訂過程，就要充分保障群眾尤其是相關(guān)利害人的參與。參與意味著要有知情權(quán)、表達權(quán)和昕證權(quán)等，但不意味著最終的決定權(quán)。由于房屋征用和補償涉及公共利益，包括被征用人的利益，也包括其他人的利益，所以我覺得最后決定權(quán)交給人大比較合理。

記者：新條例將房屋強制拆遷權(quán)賦予了法院，這與過去完全由行政進行強拆會有哪些不同?法院對強拆的裁決權(quán)能否真正杜絕拆遷中的暴力現(xiàn)象?

薛剛凌：將房屋強制拆遷權(quán)交給法院肯定意味著更加規(guī)范。但說杜絕暴力現(xiàn)象，這種說法有問題，法院的強拆也是以國家強制力為基礎的。正確的說法應該是能否杜絕惡性事故。至于司法強拆會不會杜絕惡性事故，總體會好很多，當然也不應該排除出現(xiàn)惡性事故的可能。任何事情都很難做到萬無一失，但是要盡可能減少惡性事故，盡可能地按照法律程序走。其實，完全由法院來進行強拆，也會引來一系列的問題。法院應該是裁判機關(guān)而不是執(zhí)行機關(guān)。所以最好是把強制拆遷的裁判權(quán)給法院，把強制拆遷的實施權(quán)交給政府，即由政府建立專業(yè)化的執(zhí)行局來負責具體實施。

記者：少數(shù)釘子戶綁架多數(shù)人的現(xiàn)象除了強拆和做大的讓步之外有無其他解決辦法?

薛剛凌：對釘子戶要客觀分析，要看他的要求是不是合理。合理的就要堅決保護，不合理的也只能強拆，法外的利益不應該保護，否則誰去守法?大家只要做釘子戶就可以了。社會上確實有極個別的人，不愿意講理，并以極端手段來維護自己的主張，這肯定是不能鼓勵的，否則這個社會會越來越不理性。我們首先要營造一個好的社會輿論，就是要公平、還要講理。一個地方該不該拆，如果是為了公共利益，人大已經(jīng)確定了，即使你覺得錯了你也得服從，將來可以再通過別的方式保障自己的利益，但總得有個規(guī)則，不能是你說的就是規(guī)則，符合你的利益就是規(guī)則，不符合你的利益就不是規(guī)則。大家都要遵守規(guī)則，否則社會問題會越來越多。對拆遷補償?shù)臉藴剩绻煌?，可以按程序走，比如申請復議、救濟等。對之后法院的判決和救濟結(jié)果不滿意也得服從。前面的程序走完了，最后強拆也得服從。我們一定要營造一個追求公平、公正的社會輿論氛圍，當然要盡可能杜絕政府濫用權(quán)力的行為，同時也要呼吁社會的理性。因為在社會轉(zhuǎn)型中每個人都有義務，不能說你的利益就是絕對的利益。好的社會輿論的形成會減少釘子戶?，F(xiàn)在有些釘子戶的產(chǎn)生是社會對他們不了解帶來的結(jié)果。要把一些個案公開，大家來評價，到底他是有理還是沒理，有理在什么地方，沒理在什么地方。政府有理就不怕，沒理就得改正。老百姓有理就去堅持，沒理也會受到別人的唾棄。社會真的不能鼓勵那些不講理的人。大家都不講理還講什么法治?一方面，要杜絕政府的權(quán)力濫用，切實保護相對人的合法權(quán)益，另一方面，對不講理的釘子戶，社會上也要有公正的評價，不應該一味地不分理由地同情。講法治就是都得容忍，都得服從，都得講理，都得公平。對政府是這樣，對老百姓也一樣。比如這戶居民就不愿意搬，可為了大家的利益還得做些犧牲，但該給的補償還是得給足。大家都要有義務?，F(xiàn)在有一種誤區(qū)，似乎把矛盾沖突推向極端、越尖銳越好，我認為這有很大的風險。社會轉(zhuǎn)型期矛盾很多，大家要盡可能地去化解，不要把矛盾弄得越來越升級。中國正在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從人治走向法治，要做到完美很難，這個過程需要時間，需要忍耐。所以大家要多些寬容，矛盾升級對誰都沒有好處。中國還是要走工業(yè)化、城市化的道路，這是繞不過去的。如果工業(yè)化、城市化發(fā)展速度大規(guī)模減速，受害最大的是誰?是農(nóng)民。因為城市吸附不了農(nóng)民，導致城市需要時農(nóng)民進來，不需要時就把農(nóng)民趕出去。只有城市化達到相當程度，農(nóng)民才能來去自由。城市化速度放慢，工業(yè)、商業(yè)沒法發(fā)展，不建房或少建房，建筑行業(yè)、服務行業(yè)里的農(nóng)民工利益都會受到影響。拆遷不能被理解成只是與拆遷方和被拆遷方的利益有關(guān)，這是對復雜問題的簡單化處理，忽略了很多其他的利益訴求。

記者：我們的社會在輿論上要通過各方面意見的爭論達成一些基本的共識，如果這些共識不存在，輿論完全一邊倒，絕對是無益于問題的解決的。

薛剛凌：是的。要解決問題一定要有對現(xiàn)有問題的準確判斷，基本的共識要建立在對基本事實的把握和尊重上，所以我一再強調(diào)要建立一套基礎數(shù)據(jù)。拆遷中的沖突，政府需要好好調(diào)查一下，到底有多少是老百姓的問題，有多少是政府的問題，然后才能做出更有針對性的對策選擇。另外，社會要學會多元共存，不能把自己的主張發(fā)展到極致。個人利益凌駕于別人的利益之上，就小是法治而是專制了。要營造崇尚理性、妥協(xié)、寬容的社會氛圍，誰都不能極端化。政府有政府的難處，老百姓有老百姓的困難，大家都要心平氣和地通過協(xié)商、溝通來解決問題，才能找到最妥善的解決問題的方法和路徑。

記者：謝謝您接受我們的采訪。