奉曉政

（賀州學院 思政部，廣西 賀州 542800）

關于公務員招錄問題的思考
——以古代科舉制度為借鑒

奉曉政

（賀州學院 思政部，廣西 賀州 542800）

中國是文官制度的發(fā)源地，我國的科舉制度可追溯到隋朝時期。千余年來，它在選賢任能方面發(fā)揮了重要的作用，并為西方國家所借鑒。我國公務員錄用制度建立十多年來，取得了長足的進步，但是仍存在不少問題，有待完善。以史為鑒，提出了改進公務員制度的三點建議。

公務員；招錄；科舉；借鑒

“為政之要，惟在得人，用非其才，必難致治”[1]。我國自古以來就有“愛才重賢”的傳統(tǒng)，“以文取人”[2]的制度從漢朝時就已孕育產(chǎn)生，一度成為古代選拔官吏的一種主要方式。后來，這一制度為西方國家所借鑒采用，成為這些國家公務員制度的重要組成部分。肇始于20世紀80年代的我國公務員錄用制度改革，歷經(jīng)曲折，一直到1994年6月人事部頒布 《國家公務員錄用制度暫行規(guī)定》才標志著公務員考試錄用制度在我國正式建立。2005年4月27日通過，自2006年1月1日起施行的 《中華人民共和國公務員法》則標志著中國公務員制度走向成熟。目前，我國公務員錄用方式主要有考試錄用、調(diào)任、選任、軍轉(zhuǎn)安置等幾種方式。

公務員錄用制度是公務員隊伍新陳代謝制度的重要基礎，也是公務員制度“進”、“管”、“出”三個環(huán)節(jié)中極其重要的一環(huán)。公務員錄用的原則、程序和方法的不斷完善對于整個公務員制度的建構(gòu)、鞏固、發(fā)展、完善和創(chuàng)新具有示范性和指導性的意義。新進公務員素質(zhì)的高低，對于政府管理效率以及依法行政起著重要的作用。我國正式確立公務員考試錄用制度已有16個春秋，這項制度實施后已取得巨大成效。但是，在公務員招考中仍存在這樣那樣的不完善之處。筆者僅就現(xiàn)行公務員考試錄用制度存在的問題進行研究，并提出借鑒科舉制度以完善我國公務員招考制度的建議。

一、我國文官選任制度的發(fā)展歷程

中國是文官制度的發(fā)源地，在我國，真正意義上的公務員錄用制度可追溯到隋朝時期。隋朝產(chǎn)生，唐宋完善，明清強化，我國科舉制度被公認為開創(chuàng)了世界文官制度的先河?？婆e制度強調(diào)“平等競爭，擇優(yōu)入仕”，把讀書、考試、選官聯(lián)系在一起，建立了一套內(nèi)容規(guī)范、標準嚴格、程序縝密的選拔任用官員制度，在選賢任能方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著時代的發(fā)展，科舉制度也暴露出一些弊端，諸如程序繁雜、層級過多、考試內(nèi)容脫離實際等。而西方國家考試錄用文官制度是近現(xiàn)代資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，遠比封建時代的官吏制度和傳統(tǒng)的干部選拔制度先進。正如鄧小平所評價：“我們說資本主義社會不好，但它在發(fā)現(xiàn)人才，使用人才方面是非常大膽的。它有個特點，不論資排輩，凡是合格的人就使用，并且認為這是理所當然的。從這方面來看，我們選拔干部的制度是落后的。”[3]

在奴隸社會中，官吏由奴隸主充任，以宗法血緣關系為基礎世代相襲，沒有真正意義上的考錄制?？间浿剖请S著封建社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展變化而逐步形成的。最初是在戰(zhàn)國時期，我國就開始實行公開招聘人才、廣開才源等選拔制度，后經(jīng)察舉、征辟、九品中正和科舉考試制度，幾經(jīng)變革和創(chuàng)新，逐步形成一套公開競爭、統(tǒng)一考試、擇優(yōu)用人的制度。

察舉制是封建社會一種自下而上的選官制度，即中央和地方高級官員根據(jù)考察，按照一定的名目，從平民或下級官員中選拔一定數(shù)量的人才推薦給朝廷，由朝廷授予一定的官職或提升其職位。察舉推選和考試對策是察舉制中兩個相輔相成的步驟。察舉制開始于秦朝，于兩漢期間不斷完善。察舉制將考察推選和考試錄用相結(jié)合，保證了察舉選人的質(zhì)量，對后來的九品中正制、科舉制等產(chǎn)生了重大的影響。但是在察舉制中，察舉大權(quán)掌握在高官手中，當吏治敗壞時，不可避免地會出現(xiàn)任人唯親等現(xiàn)象。

征辟就是征召名望顯赫的人士出來做官，皇帝征召稱 “征”，官府征召稱 “辟”。比如東方朔本為一介平民，但卻在漢武帝征召時通過上書自薦到武帝身邊任職，并且運用他的幽默才智對漢武帝的某些決策進行勸諫；漢代文學家和哲學家楊雄則是由于漢成帝的賞識而被直接征召到宮里擔任給事黃門郎 （侍從皇帝，傳達命令的官員）；撰寫 《漢書》的東漢著名史學家班固被征召，乃是由于在家中撰寫 《漢書》，以私作國史罪被告發(fā)，遭逮捕入獄，他的弟弟班超為其奔走上訴，并把書稿送至京師，漢明帝讀后十分賞識班固的才學，特召他入宮任蘭臺令史 （負責管理檔案的官員）；科學家張衡也是因為聲名遠播，被漢安帝征召為郎中，后又升為太史令 （負責天文與歷史的官員）。

九品中正制，自晉魏創(chuàng)立，到隋朝廢除，是魏晉南北朝時期最為流行的選官制度。九品中正制以才能品德作為人才考察、定品的標準，是通過中正官的評價推薦來進行的。九品中正制是封建地主階級等級制度在選拔官吏方面的具體表現(xiàn)，隨著世家大族的日益衰敗，中小地主階級地位的日益上升，科舉制開始出現(xiàn)。

科舉制是封建社會時期最完備的一種選拔制度。它的基本特征是不拘門第、公開考試、平競擇優(yōu)地選用人才。這一制度在16世紀至19世紀相繼傳入西方，并對西方文官制度的建立產(chǎn)生了極其重大的影響，“開了近代文官筆試規(guī)范化的先河”[4]。

二、我國公務員錄用制度的現(xiàn)狀及存在的問題

受社會經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境以及文化環(huán)境的影響，我國公務員錄用制度十多年來已經(jīng)有了長足的發(fā)展和進步。一方面，我國公務員考試錄用制度作為公務員制度的重要組成部分，推行十余年來，取得了顯著的成效。它不僅為建設高素質(zhì)的公務員隊伍提供了重要保證，而且給人事工作帶來了活力，取得了一定的社會效果。對于這一點我們應當給予充分的肯定。另一方面，由于我國公務員考試錄用制度起步比較晚，發(fā)展速度又比較快，缺乏足夠的經(jīng)驗積累，因而在運行過程中也存在著一些不足，亟待改進。

（一）公務員錄用制度的現(xiàn)狀

《中華人民共和國公務員法》在錄用的規(guī)定方面有三個新亮點：一是更加注重考生權(quán)益的維護，明確要求公務員主管部門和招錄機關不得設置與職位要求無關的報考資格條件，并要積極采取措施，以便公民報考。在維護考生權(quán)益的同時，強調(diào)報考人員提交的報名申請材料要真實、準確，努力營造誠信的報考環(huán)境；二是進一步強化監(jiān)督措施，明確招考公告發(fā)布的內(nèi)容，報考回避的情形，公示擬錄用人員的姓名、準考證號、所在單位或?qū)W校等，廣泛接受社會監(jiān)督；三是進一步嚴肅錄用紀律，細化招錄機關、錄用工作人員違紀的情形和處理辦法，加大對違紀考生的處理力度，有舞弊等嚴重違反錄用紀律行為的，五年內(nèi)不得報考公務員，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。這是我國第一部帶有干部人事管理總章程性質(zhì)的法律，對在新時期建立和保持一支政治堅定、高效精干的國家工作人員隊伍具有極其深遠的意義。

公務員錄用制度的推行，開闊了選人視野，一大批素質(zhì)好、年紀輕的優(yōu)秀人才脫穎而出，為機關補充了新鮮血液，注入了新的活力。

確立了依法進人的新機制?？荚囦浻弥贫葟娬{(diào)錄用公務員必須堅持 “凡進必考”。凡符合條件者均可報考，未經(jīng)考試或者考試不合格者均不得錄用。因而，確立了機關通過考試的方法補充工作人員的新機制，改變了過去機關在 “進人”方面的隨意性，群眾形象地將其評價為用 “卷子”代替了“條子”，用 “公招”代替了“跑官”，人事工作的正氣得到大力弘揚，有效地遏制了選人用人上的不正之風，正如胡錦濤同志指出：“考錄工作體現(xiàn)了人事制度改革成果，弘揚了人事工作正氣”[5]。

改善了公務員隊伍結(jié)構(gòu)。隨著錄用制度的推行，德才兼?zhèn)涞臉藴实玫綀猿?，新錄用公務員都具有年紀輕、學歷高的特點，明顯改善了公務員隊伍結(jié)構(gòu)。公務員隊伍的來源廣泛，有學生、教師、轉(zhuǎn)業(yè)軍官、企業(yè)經(jīng)營管理者、專業(yè)技術人員、工人、農(nóng)民[6]，它逐步打破了身份限制。一些省、市面向全國招聘公務員，打破了地域界限，使公務員隊伍的構(gòu)成多元化，結(jié)構(gòu)日趨合理。截止到2008年廣西公務員隊伍35歲以下人員占總數(shù)的比例由1993年的46.27%下降到2007年的30.5%，55歲以上人員的比例由7.29%下降到3.4%，形成了有利于人員隊伍穩(wěn)定的 “椎狀”形結(jié)構(gòu)[7]；截至2006年在我國公務員隊伍中具有大學專科以上學歷的占80.7%，中專以下的占19.3%，其中研究生占1.8%，大學本科占31.8%，大學?？普?7.1%。與2000年相比，具有大學?？埔陨蠈W歷的比例提高了20.6個百分點，與1993年相比，具有大學專科以上學歷的比例提高了48.7個百分點[8]。

“凡進必考”的新觀念深入人心。實行 “凡進必考”，有力地遏制了機關進人存在的不正之風，樹立了黨政機關選賢任能、公正廉潔的新形象，“凡進必考”己經(jīng)成為社會共識。在考錄工作中，由于堅持了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，逐步打破身份、地域、性別限制，開闊了機關選人的視野，提高了公務員隊伍的素質(zhì)，優(yōu)化了公務員隊伍的結(jié)構(gòu)，有利于在全社會形成公平競爭的機制，形成重才、愛才、惜才、用才的良好風氣[9]。

（二）公務員錄用中存在的問題

1.招錄制度存在一些缺陷

一些管理部門在報考資格方面設定了一些不合理的條件，限制和阻止部分人員加入報考公務員行列，從而造成了考錄門檻的不公平。比如《公務員錄用規(guī)定》第十六條規(guī)定，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，可以對報考年齡和學歷等作適當調(diào)整[10]。第二十二條又規(guī)定：中央機關及其直屬機構(gòu)公務員的錄用，由中央公務員主管部門負責組織；地方各級機關公務員的錄用，由省級公務員主管部門負責組織，必要時省級公務員主管部門可以授權(quán)設區(qū)的市級公務員主管部門組織。過去的 《公務員條例》也規(guī)定，中央國家行政機關國家公務員的錄用考試，由國務院人事部門負責組織；地方各級國家行政機關國家公務員的錄用考試，由省級人民政府人事部門負責組織。需要明確的是，組織錄用也好，組織錄用考試也罷，公務員主管部門 “組織”與公務員主管部門具體實施是不同層次、不同范疇的概念。這里的 “組織”在漢語詞匯里的含義是 “安排分散的人或事物使其具有一定的系統(tǒng)性或整體性”。在管理學上“組織”是一種管理職能，是指把分散的人員或其他資源按照一定的目的和要求以一定的秩序和相互關系連接起來而進行的一種管理活動。公務員主管部門作為組織者，是一個比招錄機關更高、更上位的行為主體。招錄機關是在公務員主管部門的 “組織”之下具體開展錄用公務員的相關工作，對作為行政相對人的報考人員為相關的具體行政行為。公務員主管部門與公務員招錄機關不是并列的關系，更不是隨便可以相互替代的關系。這意味著在公務員主管部門不 “組織”的時候，錄用機關不得自己擅自進行公務員錄用考試或其他相關工作；也意味著即使公務員主管部門越位從事具體行政行為的時候，也不能以此為由否定招錄機關為具體行政行為的職權(quán)和相關的法律事實。在被某些媒體稱為 “廣西年齡歧視第一案”的訴訟中，法院以公務員主管部門具有組織錄用考試職權(quán)為由，認定被訴的設定和執(zhí)行強制性年齡限制報考資格條件并拒絕公民報考的具體行政行為是公務員主管部門廣西人事廳的行政行為，而否認該被訴行政行為是招錄機關廣西司法廳的行政行為[11]。

招錄制度操作上還存在其他一些缺陷，例如管理部門在制定公務員考試錄用制度時應該考慮到的一些具體情況卻沒能充分考慮到，從而導致考錄工作偏離預期目標，造成結(jié)果上的不公平。比如在公務員考試的面試階段，參與面試測評的主體 （即由組織和人事部門組成的考官）目前大部分仍是從本地區(qū)產(chǎn)生的，使得考生能通過多種途徑結(jié)識、拉攏、甚至賄賂考官，從而達到獲取面試高分的目的。同時在面試的打分過程中，考官的主觀感覺往往占據(jù)主導地位，給分時主觀性占的比重就會越大。2008年6月19日 《中國青年》就刊載了題為 《廣東公務員考試爆出舞弊門 官方解釋難讓人信服》的文章。該文披露：2008年5月12日，廣東省監(jiān)獄管理局的網(wǎng)站上公布了公務員面試名單，在隱藏的M列還附有備注，詳細列明了哪些考生 “有關系的”或 “沒關系的”。在網(wǎng)絡上，網(wǎng)友們賦予這一事件一個新名稱——“舞弊門”事件。有鑒于此，如何從法律的角度規(guī)范錄用過程及環(huán)節(jié)更是迫在眉睫。而且，在考察階段，由于考察對象的同學或同事出于人情原因不太可能對考察對象談問題，這就往往使得考察流于形式。

2.錄用過程中的糾紛

本文所說的錄用糾紛主要是指在報名、考試等環(huán)節(jié)上與公務員主管部門發(fā)生的行政爭議。當發(fā)生爭議需要處理時，報考人員、招錄機關、錄用主管部門之間的縱向 （單向）關系就會在糾紛處理機制的作用下變成雙向關系。以糾紛的內(nèi)容為依據(jù)劃分，錄用過程中的糾紛類型主要有報考資格爭議、報名收費爭議、考試爭議[12]、考試成績爭議、 加分爭議（1）、擬錄人選爭議（2）、 錄用決定爭議（3）、取消錄用資格爭議（4）等。2009年上半年，賀州市按照自治區(qū)黨委組織部的要求 “選拔優(yōu)秀村黨組織書記到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子任職”。在這一過程中，就遇到了農(nóng)村社區(qū)的黨組織書記是否具有報名資格的爭議。最后，經(jīng)區(qū)黨委組織部答復農(nóng)村社區(qū)需要同時滿足 “社區(qū)的上一級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和 “社區(qū)的成立時間在2004年7月1日之后”。按照這一規(guī)定，賀州市的平桂管理區(qū)西灣社區(qū)、富川瑤族自治縣的白沙社區(qū)和葛坡社區(qū)的黨組織書記就不能參加此次考試了。

三、以科舉制度為借鑒完善公務員錄用制度

我國公務員制度確立時間不長，經(jīng)驗不足，公務員錄用中不可避免地存在著一些問題，因此我們在改革過程中應該循序漸進，不但要在實踐中不斷總結(jié)成功經(jīng)驗，還要以史為鑒，創(chuàng)新和完善相關環(huán)節(jié)措施，以推進我國公務員錄用制度建設。分析科舉制度的運行方式，從 “世界上最好的制度”中汲取有益之處，對改革和完善我國公務員錄用制度來說，未嘗不是一件好事。復旦大學教授葛劍雄說：“如同傳統(tǒng)文化的其他精華一樣科舉制度的積極部分值得我們繼承和發(fā)展。”[13]筆者認為，應當對科舉制度擇其善者而借鑒之，可以從以下幾個方面考慮。

（一）統(tǒng)一設立錄用機構(gòu)

科舉的特征之一就是主考機構(gòu)獨立，由中央統(tǒng)一組織，不受任何機構(gòu)和個人的牽制，州縣的主考官由較高級別的官員擔任，全國性的考試，主考官由皇帝直接任命。當前，我國負責公務員錄用工作的是各級組織部門和人事部門，屬于黨委和政府的工作部門。在組織考試錄用時，受行政機關領導，因此在公務員錄用工作中容易受到各級機關的干擾，尤其是在面試、考核、體檢等受人為主觀影響較大的環(huán)節(jié)，很容易受到地方各種意志的影響。從我國的實際情況看，筆者建議應設立獨立的公務員錄用管理機構(gòu)，或者對考錄管理機關實行垂直管理，以最大限度地實現(xiàn)考試錄用的客觀公正，從體制上防止和約束不合理行為的產(chǎn)生，體現(xiàn)錄用制度的價值。

（二）實行全國統(tǒng)一考試

科舉考試分為縣、州、府等地方考試及會試等全國性的統(tǒng)一考試，實行的是層層選拔、擇優(yōu)錄用，只有通過一定級別的考試后，才有資格被委派為各級官吏。當前，我國公務員錄用考試分中央和省 （市、自治區(qū)）兩級。經(jīng)省級公務員錄用主管部門授權(quán)，設區(qū)的市也可以組織考試錄用公務員，由于地方的公務員考試由各地自行組織，且錄用法律規(guī)章不盡完善，錄用資格、時間、程序、考試內(nèi)容、面試考核標準等政策帶有很大的不確定性，造成錄用工作混亂無序。筆者認為，要增強公務員錄用的權(quán)威性，最大限度地實現(xiàn)公平公正，勢必要在分類管理的基礎上，采取類似于司法資格考試的方式，實行全國統(tǒng)一或統(tǒng)一分級考試。國家根據(jù)不同級別、不同層次、不同崗位的工作職責和特點，制定不同的考試標準和考試內(nèi)容，增強命題的科學性，使考試更貼近崗位需要。同時，還可以借鑒高考的做法，對考生分批錄取，使報考者有選擇的機會，降低因 “扎堆”而使能力素質(zhì)強的考生落選的風險。實行全國統(tǒng)一考試，可以加強對考試的組織、命題、閱卷、考核、體檢等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，杜絕地方各自為政，保證公務員錄用的統(tǒng)一、連續(xù)、高效。

（三）取消不必要的限制

科舉考試中，雖然歷朝歷代對報考者均有一些限制，但總體上實行的仍是自由投考原則，考生不分民族、區(qū)域、年齡等，憑真才實學參加競爭。許多在歷史上光芒四射的名士如孟郊等人，中進士時都已經(jīng)是年逾不惑，大大超過了 “35周歲”[14]?，F(xiàn)在公務員錄用中，對報考者設置了各種各樣的 “門檻”，造成社會一些非議和不滿。雖然近幾年來隨著政治、司法改革和實踐的不斷進步，部分歧視性條款得到了修改，但在不少地方，對公民平等權(quán)的維護仍然是一個難題。如規(guī)定報考者不能超過35周歲，有些地方公務員考試只面向應屆畢業(yè)生，有些部門限制錄取女性，規(guī)定只有大專以上學歷者才可報考，有些地區(qū)的考試僅限本地籍貫的人員參加等等。從憲政的角度講，“國家對于一切公共機關的職務設立，除規(guī)定智力的及道德的資格以限制人民參加外，便不應別設其他限制”[15]。因此，筆者建議，在公務員招考中取消一些不必要的限制，“不拘一格降人才”，廣招賢能，為社會主義現(xiàn)代化建設服務。

注釋：

（1）由于《公務員法》只規(guī)定民族地方錄用公務員時對少數(shù)民族報考者予以適當照顧，并無其他獎勵、照顧規(guī)定，加分明顯改變報考者在報考時所能預知的公平競爭條件必將成為今后容易發(fā)生爭議的問題。

（2）指擬錄人選公示后利害關系人對公示擬錄用人選的異議及對自己未進入擬錄用人選而提出的爭議。

（3）包括對被錄用人員的爭議和報考人員對自己不被錄用而提出的爭議。

（4）這里的取消錄用資格指錄用后發(fā)現(xiàn)被錄用人員在錄用前有不符合錄用條件的情形而取消錄用，非指《公務員法》第三十二條規(guī)定的錄用后因試用不合格的取消錄用。

[1]吳兢.貞觀政要·崇儒學[M].上海：上海古籍出版社，1978.

[2]唐長孺.魏普南北朝史論續(xù)編[M].北京：三聯(lián)書店，1949.

[3]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]宋陽.簡述我國公務員考試錄用制度的歷史沿革[J].當代經(jīng)理人,2006（21）：695.

[5]李予陽.透視公務員報考熱現(xiàn)象[N].經(jīng)濟日報，2005-11-09.

[6]廣西壯族自治區(qū)辦公廳文件《自治區(qū)黨委辦公廳關于開展從優(yōu)秀村干部中考試錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員工作的通知》（桂辦發(fā) 〔2009〕27號文）[EB/OL].http：//www.7ldj.gov.cn/readnews.asp?NewsID=349/.

[7]廣西人事人才工作30年：社會人才總量增至318.8萬[N].廣西日報，2008-10-13.

[8]張柏林.中華人民共和國公務員法教程[M].北京：中國人事出版社，2005.

[9]姜秀志.公務員考試錄用制度科學化研究——以濟南市實施公務員考試錄用制度為例[D].山東大學，2007.

[10]楊士秋，王京清.公務員錄用[M].北京：黨建讀物出版社，2008.

[11]36歲無緣公務員男子告廣西司法廳年齡歧視敗訴[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/public/detail.php?id=224866.

[12]貴州首例公務員招考官司判決[EB/OL].http：//unn.people.com.cn/GB/14772/21738/2294100.html.

[13]葛劍雄.科舉、考試與人才[M]//人才與經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展：第二屆中國東南地區(qū)人才問題國際研討會論文集.南京：東南大學出版社，1996.

[14]楊士秋，王京清.公務員法配套政策法規(guī)文件匯編[M].北京：黨建讀物出版社，2008.

[15]王文圣，江輝.科舉制度對我國公務員錄用的啟示[J].人才開發(fā),2008（5）.

Views on the Enrollment of Governmental Officials——Taking the Ancient Imperial Examination System for Reference

Feng Xiaozheng
（Ideological and Political Education Department,Hezhou University,Hezhou 542800,China）

China is the place of origin of civil official system and China’s imperial examination system can be traced back to the Sui Dynasty.For more than one thousand years,the latter system played an important role in respect of selecting and enrolling competent personnel,which was taken for reference by the western countries.More than ten years since the establishment of our country's system of enrollment of governmental officials,this system has achieved great improvement.However,there are still many issues to be improved.Taking the history for reference,this paper puts forward three proposals to improve the said system.

governmental officials;enrollment;imperial examination system;reference

D630.3

A

1673-8535（2011）01-0036-06

2010-12-20

奉曉政（1967-），男，瑤族，湖南寧遠人，賀州學院法學系副教授，法律碩士、在讀法學博士，主要研究方向：司法制度及訴訟法學。

鐘世華）