姬廣剛 曹陽昭

非政府組織的民主價值與法治功能探析

姬廣剛 曹陽昭

作為全球性的“社團革命”的主角，非政府組織的興起有著深刻的經濟、政治和社會根源。對現(xiàn)代國家追求立憲主義的目標而言，非政府組織的民主價值主要體現(xiàn)在促進公民參與國家和社會事務管理，制衡公共權力和促進公民社會成長；非政府組織的法治功能則主要體現(xiàn)在整合調控多元利益與促進政府職能轉變兩個方面。

非政府組織；民主價值；法治功能；公共權力

一、非政府組織的基本概念

非政府組織（Non－governmental Organization）簡稱“NGO”，它與非營利組織、民間組織、第三部門等詞語的內涵非常相近，在西方國家是一個被普遍使用的詞語。1945年6月各國簽訂的《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經濟暨社會理事會得采取適當辦法，并與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件”，明確提出了在國際事務中發(fā)揮非政府組織的作用。1952年，聯(lián)合國經社理事會在其288（x）號決議中指出：“任何國際組織，凡不是經由政府間協(xié)議而創(chuàng)立的，都可被認為是為此種安排成立的非政府組織”。隨著非政府組織的迅速發(fā)展及其影響力的逐漸擴大，聯(lián)合國經社理事會于1996年通過了第31號決議，該決議認定：“任何不是根據政府之間的協(xié)定成立的，建立在地方、國家或國際層次上的非營利性的、自愿的組織都屬于非政府組織”①Arrangement for Consultation with Non－Governmental Organizations，ECOSOC Resolution 1996/31.，大大擴展了非政府組織的范圍。

學界一般認為，現(xiàn)代意義上的非政府組織誕生于第二次世界大戰(zhàn)期間，并以1942年英國OXFAM（牛津饑荒委員會，或譯為樂施會）的誕生為標志②郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學出版社2001年，第2頁。，此時的非政府組織是作為政府部門在社會福利領域的替代性工具出現(xiàn)的。而自20世紀末開始，伴隨著“政府失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)和逐步加劇，由歐美國家首倡的政府改革運動，大力倡導重新界定政府職能、創(chuàng)建各種社團、基金會等類組織，保障公民的權利，把那些政府不該做、做不了或做不好的事務交還社會。自此，非政府組織成倍增長，涉及領域遍布社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、文化藝術、國際交流與合作、宗教事務等各個方面，不僅數量多、范圍廣，而且在國際社會上的影響也越來越大，逐漸發(fā)展成為一股浩浩蕩蕩的世界潮流。到了世紀之交，根據美國約翰－霍普金斯大學非營利組織比較研究中心發(fā)布的研究數據：在世界上幾乎所有的國家里，都存在著一個由非營利組織或非政府組織組成的龐大的社會部門，這個部門的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6%，占非農業(yè)就業(yè)人口的5%，占服務業(yè)就業(yè)人口的10%，相當于公共部門就業(yè)的27%③［美］M.薩拉蒙等著：《全球公民社會——非營利部門視野》，社會科學文獻出版社2002年，第10頁。。

對于非政府組織的定義問題，最具代表性的莫過于美國約翰－霍普金斯大學的M.薩拉蒙教授概括的“七個屬性”，他認為具有非政府組織必須具有以下七個屬性：（1）有正式的組織形式；（2）民間性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性；（6）非政治性；（7）非宗教性①［美］萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視野》，第3～5頁。。受到“七要件說”的影響，世界銀行組織編寫的《非政府組織法的立法原則》認為：非政府組織（NGO），是指在特定法律系統(tǒng)下，不以營利為目的，不同于政府部門的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人；所得利潤不予分配，工會、商會、政黨、利潤共享的合作社、以及教會等組織除外②世界銀行組織：《非政府組織法的立法原則》，喜馬拉雅研究基金會2000年。。隨著全球性“社團革命”的悄然興起，NGO作為革命的主角在世界各國大量涌現(xiàn)。它被認為是市場體制和國家體制之外的重大組織和制度創(chuàng)新，其意義在于非政府組織能夠克服政府與市場的弱點，有效解決一些特定問題，特別是在保障人權、保護弱勢群體、促進社會公正公正等方面，發(fā)揮著巨大作用。為此，有學者甚至斷言：推動社會進步的主要力量，19世紀是市場，20世紀是政府，而21世紀則是非政府組織。

二、非政府組織的民主價值

（一）公民參與國家和社會事務管理的重要途徑

非政府組織的興起使得在國家與企業(yè)之外產生了相對獨立的第三部門，它在滿足公民個人交往和利益集結的需求的同時，也開始介入和參與公共生活?，F(xiàn)代民主政治要求以參與型的公民文化作為社會基礎，而作為公民自由結社的產物，非政府組織不僅可以在政治生活中表達民眾的聲音，更可以代表民眾直接參與公共管理，推動政治民主化的進程：其一，非政府組織可以作為公民與政府之間的中介和橋梁，可以把最真實的社情民意以及公眾利益要求傳遞給政府，使政府在充分占有信息的基礎上作出判斷，制定法律和政策，從而保證決策的科學性和民主性，保證政府堅持公共利益和民眾利益的基本原則；其二，非政府組織進入公共管理領域，打破了政府組織管理公共事務的一統(tǒng)天下的局面，形成了政府組織與非政府組織共同管理公共事務的格局，這樣就可以使民眾直接了解政府的各項政策主張，并審視這些政策主張是否真正代表社會公共利益、代表廣大民眾的意愿。

政治參與是政治行為主體通過一定方式影響政治過程的政治行為，政治參與的廣泛性是政治民主的重要體現(xiàn)③熊光清：《論21世紀中國政治發(fā)展的基本目標》，載《社會科學研究》2006年第1期。。公民通過政治參與可以有組織、有渠道地表達自己的意愿和訴求，從而對國家和社會事務施加影響。而在組織結社、參與非政府組織的活動過程中，公民可以培養(yǎng)民主能力和民主觀念。美國學者簡·科恩和安德魯·阿雷托曾指出：公民社會是公民學習民主的大學校，此時民主不再是一種崇高的理念，也不僅僅是一種政治制度，而是一種實實在在的社會生活方式，而且也只有此時民主才能夠真正實現(xiàn)④［美］簡·科恩、安德魯·阿雷托：《社會理論與市民社會》，載杰弗里·亞歷山大：《國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑》上海人民出版社2006年。。通過NGO，公民可以比通過民選政府更直接的參與對國家和社會事務的管理，并在廣泛地參與中得到鍛煉，獲得民主的經驗。目前，我國的非政府組織主要從事具體化的工作，他們可以通過啟發(fā)、教育和引導民眾參與發(fā)展活動，增強民眾對公民基本權利的意識，鼓勵和幫助民眾維權，為社會主義民主政治的形成奠定社會基礎。

（二）制衡公共權力

憲政的要義之一是對公共權力進行有效的限制和制約。近些年來，隨著全球結社運動的興起、非政府組織力量的迅速增長，以及全球學者對于非政府組織的研究熱情的一再高漲，探索權力制約模式的學者們逐漸將注意力從國家權力內部轉向了社會，尤其是構成社會三足之一的“第三部門”。美國政治學家達爾從法國思想家托克維爾那里獲得啟發(fā)，大力提倡通過各種各樣的獨立社團和組織來制約公共權力，提出了“社會制衡重要于憲法制衡”的觀點，他認為雖然西方社會的這些民主制度大多都體現(xiàn)在憲法中，但它們卻主要不是靠憲法維系的，而是靠社會自身的條件維系的⑤［美］羅伯特·達爾：《民主理論的前言》，三聯(lián)書店1999年，第195～196頁。

在歐、美一些發(fā)達國家，非政府組織林立，社會權力對于國家權力形成了強大的制衡。在英國，工會力量非常強大，為了爭取工人的權益在立法中得到保護，工會采取游說、集體談判、罷工等活動形式，向立法機關施加壓力，迫使他們作出讓步，接受工人的立法要求；像一些社會保障、社會救濟、環(huán)境保護的立法，就是工會和各種非政府組織運用其社會權力對國家立法機關施壓的結果①郭道暉：《以社會權力制衡國家權力》，載《法的時代挑戰(zhàn)》湖南人民出版社2003年，第160～162頁。。從政治體制改革的視角來看，政府機構改革、政府職能轉變的一個重要目標就是公共服務型政府、有限政府的建立，而建立“有限政府”必然要求社會對政府權力的有效制約，調整政府與社會之間的權力關系。以社會制約權力，是民主社會的根本要求，分散的、孤立的個人沒有能力對政府進行制衡，只有組織成強大的民間組織，才能為公民提供自我保護的條件。此外，非政府組織積極的參與社會公共事務的管理，對于消除公權尋租也能發(fā)揮積極的作用。公權尋租是政府官員腐敗的源頭，政府部門以及政府工作人員能夠搞權力尋租的重要原因在于他們手上擁有眾多的公共權力資源②周美紅：《社會轉型時期權力尋租的解讀與治理》，載《湖北民族學院學報（哲學社會科學版）》2005年第6期，第114～117頁。。在社會公共事務的管理，非政府組織通過行政機關的授權，承擔更多的公共事務管理職責，雖然并不能必然消除權尋租現(xiàn)象，但是，非政府組織通過授權而享有的部分行政權，與國家政府機關所享有行政權力畢竟是有區(qū)別的，非政府組織的性質、宗旨、組織架構、人員配置，以及實施公關管理的方式也與政府機關有較大不同。同時，政府機關對非政府組織的授權下的行政管理行為也應當實行監(jiān)督，抑制政府機關及其官員以及非政府組織自身可能存在的各種腐敗現(xiàn)象。

（三）促進公民社會的成長

作為政府和市場雙重失靈、主權國家職能體系局限的替代和補充，非政府組織乘勢興起，越來越明顯地代表著非國家、非等級的消解“普通話語霸權”，反映著普通不同民眾的利益和愿望?？梢哉f，非政府組織的多元化對以主權國家權力為基礎原有國家與社會體系的劃分形成了沖擊，不斷促進國家權力向社會的回歸，進而形成“全球公民社會的雛形”。在西方國家，近代公民社會的概念反映了資產階級反抗國家權力，尋求獨立于政府的經濟自由和公民自主空間的取向，也就是說，當時的公民社會是國家權力之外的市場和社會生活領域的總稱。而到了20世紀70年代公民社會概念的復興時期，建立在“國家—市場—社會”三分法基礎上的定義受到了更廣泛的接納，公民社會被用來指稱構建在國家、市場和家庭關系之外的社會領域，特別包括國家權力和市場利益之外的社會自助組織系統(tǒng)，社會運動、各種形式的社會參與及其相關價值和文化模式。

社會多元化發(fā)展的必然結果就是出現(xiàn)現(xiàn)代公民社會，公民社會最核心、最基本的含義就在于社會應當優(yōu)先于國家存在、國家與社會之間應當存在明顯的界限，國家與社會應當相對獨立。公民社會的發(fā)展程度與國家、地區(qū)的社會經濟的發(fā)展水平、政治廉潔水平、政治體制的優(yōu)劣息息相關，公民社會中積極性最高、活動性最強和社會效益最好的組織形式就是非政府組織，公民社會中非政府組織發(fā)展、公民主體意識的增強，降低了國家政府集權式行政管理體制的管理效果，從而促使政府不得不對國家政治體制以及社會管理體制等方面進行更加符合社會發(fā)展實際的改革，政府集權統(tǒng)治的國家政治形態(tài)必須讓位于國家與社會之間合作行使社會管理職能，國家治理的政治形態(tài)，現(xiàn)代社會管理模式中的管理主體應當是包括政府、社會在內的多元化的主體，從而形成開放式管理體系。非政府組織在社會管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，這也促使政府分散社會管理權力，放權于社會，進一步增強政治的透明性，并擴大人民政治參與以及民主監(jiān)督的范圍，更好的協(xié)調政府、企業(yè)、居民的關系，進一步加強政府在社會管理領域與非政府組織之間的合作關系。

三、非政府組織的法治功能

（一）整合與調控多元利益

利益是人們行為的動力，法律對社會的調控離不開對利益的調整，而法律對利益的調控機制主要是通過將利益轉化為一定的權利主張，并把它們及相對應的義務歸諸于法律主體來實現(xiàn)的。法律對利益的調控機制具體表現(xiàn)為三種情況：表達利益要求、平衡利益沖突以及重整利益格局。在這個調控機制中，非政府組織作為與政府和企業(yè)并列存在的第三部門，作為治理復雜層次中的一個層次，對社會利益起著整合和調控的作用。

二戰(zhàn)以來，非政府組織對利益的整合功能促進了國際社會的可持續(xù)發(fā)展。它不僅在經濟和社會發(fā)展領域，積極參與國際發(fā)展援助項目和抵制各種不平等的國際經濟制度在其中扮演著重要的倡導者、發(fā)動者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色；而且在環(huán)境、婦女、人權、民族種族和宗教等新的國際政治領域，在倡導新的全球觀念、確立國際議事日程、推動簽署國際公約和監(jiān)督國家行為等方面都扮演著極為重要的角色；此外，在國際和平與安全領域，非政府組織還積極參與和平倡議、國際救助、預防沖突和戰(zhàn)后重建等活動①蔡 拓、劉貞曄：《全球市民社會與當代國際關系》，載《現(xiàn)代國際關系》2002年第12期，第17頁。。非政府組織廣泛參與這些全球性的活動首先使之成為推動國際社會民主化的重要力量。與政黨組織不同，非政府組織一般不謀求執(zhí)政，它們的主要目標是要在特定的功能性問題領域促進較大的跨國合作，這使得非政府組織可以排除某些國內政治因素的干擾，始終如一地堅持自己的主張和目標，成為推動國際合作的持久性力；同時，非政府組織作為民間機構，能夠在最大程度上代表普通民眾的意愿，從這個意義上說，非政府組織“不代表某個國家特定集團的利益，卻代表了全球某一領域或某些人的共同利益”②樊勇明：《全球化與國際行為主體多元化》，載《世界經濟研究》2003年第9期，第34頁。，它們將普通民意引入國際政治領域，從而有利于國際社會的民主化進程。其次，非政府組織日益影響國家主權，使得國內政治與國際政治界限日漸模糊。傳統(tǒng)觀念一般認為，國家主權確保了國界之外的任何國家都不能干涉國界內所發(fā)生的一切。然而，一些影響力較大的國際非政府組織往往以全球公共利益為宗旨，在發(fā)生災難、沖突、戰(zhàn)亂、環(huán)境污染等緊急情況下可以超越國界的約束迅速采取行動，通過這種跨國界的全球性參與，非政府組織將某些領域的問題從國內管轄的范圍引入國際領域，從而使得原本是一國主權范圍內的事務日益具有國際性，國內政治與國際政治的界限逐漸被打破。再者，非政府組織推動了全球治理模式的轉變，通過對全球性事務的廣泛參與，非政府組織促使了傳統(tǒng)的單純由政府——國際體制實行的治理向由政府——國家體制與非政府的社會體制相結合的治理體制的轉變③宋渭澄：《聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應》，載《國際政治》2003年第6期，第25～29頁。。在過去，處理國際事務幾乎成為主權國家的特權，但是，隨著各國非政府組織的發(fā)展壯大，全球化時期國際事務的決策和各種關系的處理已趨于在一個包容政府、企業(yè)、國內和國際的非政府組織等角色的復雜體系中進行，僅僅把視角投向國家的職能和政府間的關系已很難能從整體上把握時代發(fā)展的現(xiàn)實和趨勢，因此，非政府組織進入國際社會，擴大了全球治理的主體，也逐漸促進了全球事務治理模式的轉變。

（二）促進政府職能轉變

政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)使得塑造有限政府、公共服務型的政府成為大勢所趨。所謂的公共服務型政府是指政府行為根據應當是按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務、以回應公民和社會的需要為政府職能定位，建設依法、有效、透明、負責和公正的政府，其根本的目標是讓公眾滿意。因此，公共服務型政府既不是簡單地強調服務態(tài)度的轉變，也不僅僅是把政府的職能轉變?yōu)橐蕴峁┕卜諡橹鳎菑娬{這種對公共服務的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目標是公民滿意。從一般意義上來說，效率、公正、責任、規(guī)范、透明、合法等無疑都是現(xiàn)代政府的特征，也是現(xiàn)代社會中任何一個謀求合法性的政府必須倡揚的價值和目標，但現(xiàn)代政府最本質的特征在于對其角色的基本設定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務，回應公眾的要求。這也是服務型政府區(qū)別于其他類型政府，如透明政府、責任政府、效能政府的基點④李軍鵬：《公共服務型政府》北京大學出版社2004年。。在當代市場經濟條件下，政府應當明確自身職能的公共性、有限性和服務性，并據此對自身的只能進行定位，政府應當將公共服務型政府為政府的建設作為職能定位目標。所謂政府職能的公共性就是指政府對于自身發(fā)揮作用的范圍應當嚴格限定在公共領域，正確處理國家與社會、政府與人民之間的關系，建立真正的公共服務型政府，公共領域之外，不應當受到國、政府權力的直接干預，只應當由市場自身的規(guī)律對其進行支配，以及由法律法規(guī)進行制約的私人領域，也就是市場領域和公民領域。

所謂的政府職能的有限性指的的是政府部門應當清醒的認識到自身能力有限、權力有限、責任有限，從而堅持市場優(yōu)先、社會自治的原則。政府職能的根本內容應當是為社會提供公共服務，這一點是政府職能的公共性、有限性所決定的，政府證明自己存在的價值與合法性的途徑就是為社會為人民提供充足優(yōu)質的公共服務，目前，可以肯定的是，促進政府職能轉變，轉變政府職能，構建公共服務型政府，是我國政府當前改革與發(fā)展的迫切要求。首先，NGO是政府職能轉變的承載體。在我國，過去公共服務的權力全部高度集中于政府，這就必然要設置相應的政府服務部門，導致政府職能和規(guī)模的膨脹，同時也導致了社會自主管理的能力的弱化。當前調整政府與社會關系的一個主要問題就是要在公共服務方面還權于民，還權于社會，政府還權于社會必須要有相應組織作為承接載體，若缺少相應的載體來承接，必然出現(xiàn)社會上的權力空白，極易導致經濟秩序和社會秩序的混亂。若由非政府組織來承接政府分化出來的職能，那么政府就可以放開對微觀經濟和社會事務的管理，不必再設置許多微觀經濟管理部門，可以集中力量抓好宏觀，促進精干、高效、廉潔政府的形成①鄧 紅：《非政府組織職能的導入與政府職能轉變》，載《學習月刊》2006年第10期，第14～16頁。。非政府組織的存在目的不在于謀求權力，也不是以取代政府作為其存在的目標，但是如果非政府組織能夠承載特定社會管理職權，它們的活動必將對國家政治生活產生重大的影響。

非政府組織通過承接政府的職能，成為公共服務和產品的提供者，可以分擔政府的部分責任。非政府組織通常與公民的關系更為密切，可以更靈活地適應居民的需要，因此往往比政府部門更有效率；同時，它們可以運用自己的資源以及利用社會資源提供服務，政府利用已有的組織機構就可以保證公共服務的正常提供，節(jié)約了建立新組織架構和錄用新職員的成本，甚至可以精簡機構和人員，避免管理系統(tǒng)不斷龐大的弊病。在諸多社會公共事務管理方面，在非政府組織參與的情況下，政府采取不直接建立服務組織，而是由民間組織來做，這樣，政府負責宏觀管理和政策支持，非政府組織具體負責提供服務，兩者合理分工，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，隨著中國政府機構的進一步精簡，將有越來越多的政府職能逐步轉向非政府組織。因此，非政府組織對公共服務的廣泛參與，可以促進精干、高效、廉潔政府的形成。此外，非政府組織成為連接個人、企業(yè)和政府的橋梁，將對政府的工作起到拾遺補缺的作用。例如，政府的扶貧計劃只能照顧一般，解決多數人的普遍問題，當面對一些特殊性的問題、特殊性的需要時，很難一一做出特殊安排，而非政府組織所關注的往往正是政府難以顧及的或是政府工作的薄弱之處，非政府組織可在這方面大有作為，發(fā)揮自己的優(yōu)勢。它還可以為政府決策提供來自基層的不同聲音和意見，為政府正確決策提供準確的基礎信息資源，可以為市場活動提供服務，為政府和市場提供溝通的渠道，保持社會的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展，真正實現(xiàn)政府與社會合作模式的建立。政府改革的一個重要方向就是將大量的公共事務執(zhí)行職責交由社會組織負責，而非政府事事親力親為，從而實現(xiàn)社會公共管理的社會化。對政府而言，一些非決策性的執(zhí)行性公共事務的管理可以交由非政府組織承擔，政府將非決策性的專業(yè)性、技術性比較強事務交由非政府組織負責，不僅能提高公共管理的水平，提高行政效率，而且還可以大大減少政府的具體行政事務，以便更好的集中精力抓好必須由政府管理的事務②朱 泰：《社會中介組織的發(fā)展與政府公共管理模式轉變》，載《南京社會科學》2002年第1期，第32～36頁。。

姬廣剛，武漢大學法學院博士生；湖北 武漢430072。曹陽昭，武漢大學中國中部發(fā)展研究院博士生。

車 英