余亞榮

(蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123)

2008年，《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)頒布實(shí)施，這是我國(guó)在信息立法方面做出的一大跨越。三年來(lái)，政府信息公開(kāi)趨于常態(tài)，這對(duì)于打破政府對(duì)信息的壟斷，保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)起到了巨大的作用。但在《條例》的具體實(shí)施過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題，在調(diào)查蘇州社會(huì)各階層對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》認(rèn)知的基礎(chǔ)上，筆者就政府如何更好地做好信息公開(kāi)工作進(jìn)行了分析和討論。

1 社會(huì)各階層對(duì)政府信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)

1.1 蘇州居民對(duì)于政府信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)

蘇州地處我國(guó)東部沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人文素養(yǎng)濃厚，當(dāng)?shù)厝罕姷目傮w文化水平較高，但就是在這樣的條件下，蘇州本地居民對(duì)于政府信息公開(kāi)相關(guān)情況的了解還是處于一個(gè)比較低的層次。調(diào)查發(fā)現(xiàn)蘇州居民對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》的知曉程度偏低，在接受問(wèn)卷調(diào)查的146人中，只有40.41%的人知道此項(xiàng)規(guī)定，而大部分人則是首次聽(tīng)說(shuō)，對(duì)其具體內(nèi)容更是不了解。

同時(shí)，我們也向居民了解了對(duì)于目前政府信息公開(kāi)情況的態(tài)度，有98%的受訪(fǎng)者表示支持。他們認(rèn)為，通過(guò)立法的形式規(guī)定政府的公開(kāi)義務(wù)，既可以增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，也可提高群眾對(duì)政府行政的監(jiān)督力度。但當(dāng)我們問(wèn)及政府信息公開(kāi)能否真正實(shí)現(xiàn)居民的知情權(quán)時(shí)，多數(shù)人表示懷疑或不予回答。

1.2 高等院校師生(知識(shí)分子)對(duì)政府信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)

為了深入了解我市現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)現(xiàn)狀，筆者特在部分高校做了問(wèn)卷調(diào)查，受訪(fǎng)者年齡多在30歲以下、文化程度多為在校大學(xué)本科生和高校教師。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在高校師生這一文化程度較高、對(duì)新事物接受能力較強(qiáng)的群體中，對(duì)政府信息公開(kāi)相關(guān)情況的了解要比普通居民多。但即使這樣，知道此項(xiàng)規(guī)定的87個(gè)受訪(fǎng)者了解政府信息的途徑也多局限于電視和報(bào)紙。一些訪(fǎng)問(wèn)過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)的受訪(fǎng)者則表示，目前政府網(wǎng)站版面比較混亂，欄目不全，很多信息無(wú)法獲取。

可見(jiàn)，盡管高等院校師生對(duì)政府信息公開(kāi)相關(guān)情況的了解比普通居民多，但對(duì)政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀的態(tài)度卻也一樣都較為消極，多數(shù)受訪(fǎng)者對(duì)信息公開(kāi)的整體評(píng)價(jià)不高，認(rèn)為市政府信息公開(kāi)的力度不夠。

2 政府信息公開(kāi)實(shí)施中的問(wèn)題

目前，我國(guó)正處在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時(shí)期，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)欣欣向榮。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人們?cè)絹?lái)越重視對(duì)相關(guān)信息的獲取。這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)政府也順應(yīng)了這一趨勢(shì)，適時(shí)的制定并頒布了《條例》，使政府信息公開(kāi)成為政府的一項(xiàng)法定性工作。但在《條例》的施行過(guò)程中也不可避免的出現(xiàn)了一些問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)研，筆者將所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題總結(jié)為以下幾個(gè)方面:

第一，目前《條例》適用范圍窄。該法在字眼上還是著重在“政府”，因而只適用行政機(jī)關(guān)，而對(duì)于同樣應(yīng)該有信息公開(kāi)職責(zé)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及一些提供公共服務(wù)的公司、私人機(jī)構(gòu)則沒(méi)做強(qiáng)制性要求。

第二，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，免于公開(kāi)的范圍太大，以至于政府可用各種理由拒絕申請(qǐng)人的要求。目前，居民和企業(yè)對(duì)于信息的需求量很大，但由于各級(jí)政府文書(shū)部門(mén)及檔案部門(mén)還沒(méi)有完全消除那種“公開(kāi)危險(xiǎn)，保密安全”的傳統(tǒng)觀(guān)念，大量能公開(kāi)的信息未能及時(shí)公開(kāi)。另外，政府基于各方面的考慮，對(duì)于個(gè)人申請(qǐng)的信息公開(kāi)大部分都予以拒絕。

第三，《條例》的實(shí)際執(zhí)行情況較差。盡管《條例》中明確規(guī)定，對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)的信息應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)予以公布，依申請(qǐng)要求公開(kāi)的信息要在15個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)，但許多政府部門(mén)仍是無(wú)法做到這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，政府自身守法意識(shí)薄弱且沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)信息公開(kāi)情況進(jìn)行管理和監(jiān)督是造成目前困境的主要原因之一。

第四，申請(qǐng)信息公開(kāi)費(fèi)用昂貴。雖然申請(qǐng)人不需要為申請(qǐng)本身繳費(fèi)，但是要為信息的搜索、整理、復(fù)印等繳費(fèi)。并且需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。以蘇州為例，要獲取一份文件的復(fù)制件需要繳納幾元到幾十元的費(fèi)用，這對(duì)于普通百姓來(lái)講仍很昂貴。

第五，法律上存在掣肘因素?，F(xiàn)階段，由于保障《條例》施行的相關(guān)法律還不完善，造成有些部門(mén)打“擦邊球”，能不公開(kāi)的就不公開(kāi)。另外，對(duì)信息訴訟沒(méi)有具體的規(guī)定，也造成了信息公開(kāi)的實(shí)施不盡如人意[1]。

3 政府信息公開(kāi)困境的解決機(jī)制

真正實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)并為大家所接受，我們必須在多維視角進(jìn)行努力，為此，提出以下合理化建議:

3.1 建立完善的政府信息公開(kāi)組織體系

目前，在政府信息公開(kāi)的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，最大的問(wèn)題是尚未建立起完善的信息公開(kāi)組織體系，信息公開(kāi)職責(zé)不明晰，各級(jí)各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)形成了“能不公開(kāi)的就不公開(kāi)”的工作思想。鑒于此，組建適合本機(jī)關(guān)規(guī)模的政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，設(shè)立專(zhuān)人專(zhuān)職進(jìn)行信息公開(kāi)就顯得尤為必要。

《條例》第十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi);行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?！币虼?，在信息公開(kāi)的環(huán)節(jié)中，機(jī)關(guān)文書(shū)部門(mén)、檔案室、現(xiàn)行文件中心、檔案館等均應(yīng)參與其中。一個(gè)完整的信息公開(kāi)組織體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該讓公民、法人及其他組織可以從盡可能多的途徑，打破時(shí)空限制，非常便利地獲取政府信息，這個(gè)體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多渠道、多方位的[2]。

3.2 簡(jiǎn)化行政程序，提升利用效率

目前申請(qǐng)我國(guó)政府信息公開(kāi)的程序非常復(fù)雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此必須簡(jiǎn)化相關(guān)的程序，方便群眾。筆者認(rèn)為政府信息公開(kāi)部門(mén)需從以下幾點(diǎn)來(lái)準(zhǔn)確、快速的向公眾提供利用服務(wù)。一是在利用途徑上，進(jìn)一步擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)利用、函寄利用的比例，切勿因?yàn)榇嬖谛畔踩矫娴耐{就拒絕使用互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件等高效、便捷的手段。二是在申請(qǐng)階段，除傳統(tǒng)方式外，信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)還可在政府外網(wǎng)上開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄，采用類(lèi)似綜合信息庫(kù)平臺(tái)的形式，居民在專(zhuān)欄中注冊(cè)后就可提出利用請(qǐng)求，政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)根據(jù)請(qǐng)求的類(lèi)型、主要內(nèi)容等確定受理機(jī)關(guān)，并將請(qǐng)求轉(zhuǎn)發(fā)至該行政機(jī)關(guān)，要求機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理完畢。這樣一來(lái)，行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)工作就處于信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，有利于提高效率，方便公眾。

3.3 重視權(quán)利救濟(jì)的公正性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性

“權(quán)利救濟(jì)”是法學(xué)上的一個(gè)概念，在公民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，政府就需要對(duì)其施行援助。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利，當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)了一些關(guān)于信息公開(kāi)的行政復(fù)議和行政訴訟，但是復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的表現(xiàn)過(guò)于謹(jǐn)慎，維持不予公開(kāi)行政行為的比例偏高，導(dǎo)致群眾不信任”[1]。為此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)必須以《行政許可法》、《條例》為基礎(chǔ)，加緊制定與政府行為有關(guān)的規(guī)定，特別是在政府人員不作為、政府信息不予公開(kāi)的比例上提出一定的量化指標(biāo)，以此來(lái)切實(shí)維護(hù)公民使用公開(kāi)信息的權(quán)利。

3.4 加強(qiáng)宣傳，重視媒體的作用

目前，由于群眾對(duì)于政府相關(guān)決策的不知情，造成雙方矛盾激化的事例屢見(jiàn)不鮮，因此，必須加強(qiáng)宣傳力度，讓群眾對(duì)政府每一階段的工作和成果都有一個(gè)基本的認(rèn)知。

各級(jí)媒體都有其特有的受眾，能起到放大聲音和吸引民眾的作用。各級(jí)政府必須重視對(duì)媒體的使用，使之成為推動(dòng)政府信息公開(kāi)的重要力量。行政機(jī)關(guān)可以利用政府網(wǎng)站、電視臺(tái)、本地主要報(bào)紙以及定期發(fā)放宣傳小冊(cè)子的方式，形成多渠道、廣覆蓋的信息公開(kāi)宣傳體系，切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.5 加快信息公開(kāi)的立法進(jìn)度，完善相關(guān)制度

一項(xiàng)制度的良好施行，有時(shí)還必須采用強(qiáng)制的手段，即立法進(jìn)行規(guī)范。目前，我國(guó)雖然已經(jīng)制定了《條例》，并施行了三年有余，但由于保障《條例》順利執(zhí)行的相關(guān)配套措施沒(méi)有出臺(tái)，造成實(shí)際執(zhí)行情況很不樂(lè)觀(guān)。因此，必須在《條例》的基礎(chǔ)上，修改原有法律法規(guī)(《保密法》、《檔案法》、《行政許可法》等)，使之形成一個(gè)體系，保障《條例》的充分執(zhí)行[3]。

在立法的同時(shí)，對(duì)具體負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)的人員，還需要制定新的、適用于《條例》的職責(zé)要求，防止出現(xiàn)瀆職現(xiàn)象。

3.6 引入新的管理體制，促進(jìn)信息公開(kāi)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)于信息的需求量越來(lái)越大。為此，很多大的商業(yè)組織或社會(huì)公益性組織中均設(shè)置了專(zhuān)門(mén)管理信息的首席信息官(CIO)，聘用經(jīng)過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)的專(zhuān)業(yè)人員來(lái)管理本機(jī)構(gòu)的全部信息，鑒定信息開(kāi)放的時(shí)機(jī)。我們認(rèn)為，政府部門(mén)完全可以借鑒這種先進(jìn)的管理理念，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的職位代替以往由文書(shū)人員兼職進(jìn)行信息公開(kāi)的做法，推進(jìn)信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制，保證信息公開(kāi)的有序、合理、系統(tǒng)、全面、適時(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

政府進(jìn)行信息公開(kāi)順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展潮流，同時(shí)也是建立社會(huì)主義民主政治的迫切需求。然而，《條例》的施行僅僅是我國(guó)信息公開(kāi)的開(kāi)端，要切實(shí)推進(jìn)政府信息公開(kāi)，還需在與信息公開(kāi)相關(guān)的配套措施以及管理體制上不斷探索。

[1]程義峰，秦亞洲，陳 冀，等.國(guó)外政府信息公開(kāi)鏡鑒[J].瞭望，2009(29):24-25.

[2]李澤鋒.論《政府信息公開(kāi)條例》與政府信息公開(kāi)組織體系的構(gòu)建[J].檔案學(xué)研究，2007(5):33-36.

[3]龐君煥.《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施的困境及其對(duì)策[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2011(2):21-22.