王曉東，黃 焱

1.2.天津市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院，天津 300170

我國(guó)政府應(yīng)急基金設(shè)立情況及運(yùn)行效果分析

王曉東1，黃 焱2

1.2.天津市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院，天津 300170

近些年來(lái)我國(guó)自然災(zāi)害及突發(fā)事件頻發(fā)，各級(jí)政府在應(yīng)急處理方面逐步走向成熟，應(yīng)急體系及制度逐步健全，尤其在應(yīng)急基金的設(shè)立和運(yùn)作方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文擬對(duì)我國(guó)政府救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金的設(shè)立情況進(jìn)行梳理，分析其運(yùn)行效果，圍繞著存在的主要問(wèn)題就做大做強(qiáng)應(yīng)急基金有針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)建議，以期為更好發(fā)揮應(yīng)急基金效果總結(jié)出切實(shí)可行的路徑。

政府；應(yīng)急基金；保障機(jī)制

政府應(yīng)急基金是指政府和社會(huì)籌集的專(zhuān)門(mén)用于災(zāi)民生活救濟(jì)的款項(xiàng)，還包括為應(yīng)對(duì)危機(jī)而設(shè)立的保障基金。我國(guó)近年來(lái)自然災(zāi)害及突發(fā)事件頻發(fā)，各級(jí)政府在應(yīng)急處理方面逐步走向成熟，但提高中華民族綜合應(yīng)急能力是一個(gè)長(zhǎng)期的使命。在設(shè)立健全應(yīng)急體系及制度過(guò)程中，我們應(yīng)總結(jié)既往工作的得失，強(qiáng)化應(yīng)急處理能力，完善應(yīng)急保障機(jī)制，應(yīng)急基金的設(shè)立和有效運(yùn)作便是其中重要一環(huán)。

一、當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府設(shè)立應(yīng)急基金的基本情況

我國(guó)各級(jí)政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步設(shè)立起應(yīng)急基金，在救災(zāi)防災(zāi)方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。政府救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金大致包含中央政府應(yīng)急基金，地方政府應(yīng)急基金，政企聯(lián)合應(yīng)急基金等三類(lèi)。

（一）中央政府應(yīng)急基金

目前，我國(guó)以中央財(cái)政設(shè)立的應(yīng)急基金主要包括中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金兩種。

1．中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。早在五年前，全國(guó)人大代表、江西省民政廳廳長(zhǎng)羅筱玉就提議國(guó)家應(yīng)該設(shè)立一個(gè)自然災(zāi)害應(yīng)急的基金，中央財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)這方面的投入，以幫助中西部地區(qū)鬧災(zāi)群眾解決生產(chǎn)生活和重建家園的問(wèn)題。人大代表的呼聲引起了中央政府的高度重視。2007年3月十屆全國(guó)人大五次會(huì)議做出設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的決定，將一部分財(cái)政“超收”收入納入應(yīng)付突發(fā)性事務(wù)的財(cái)政框架。同時(shí)規(guī)定預(yù)算穩(wěn)定基金是超收年份的預(yù)留資金，不能輕易使用，除非遇到財(cái)政收入嚴(yán)重欠缺的年份或重大突發(fā)事件時(shí)才可以動(dòng)用。2007年國(guó)務(wù)院以上年超收的部分收入500億元設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2008年繼續(xù)注入至1032億元。其后兩年中，我國(guó)遭遇冰凍、汶川大地震等突發(fā)自然災(zāi)害，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金臨危受命數(shù)度“出鞘”，為把災(zāi)難造成的損失降到最低做出了巨大貢獻(xiàn)。

2．城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)先后發(fā)布了關(guān)于農(nóng)村和城市醫(yī)療救助的若干文件，對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的對(duì)象、救助辦法、救助基金來(lái)源和管理等做出了明確規(guī)定。在這些文件的催生下，以財(cái)政撥款、彩票公益金和社會(huì)捐助等渠道籌集的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金得以設(shè)立。

（二）地方政府應(yīng)急基金

近些年來(lái)我國(guó)各級(jí)地方政府紛紛設(shè)立防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急基金，這些基金以地方財(cái)政為主要來(lái)源，主要用于救災(zāi)防災(zāi)。表現(xiàn)較為突出的為山西、天津、江蘇、浙江、廣東等省市。這類(lèi)應(yīng)急基金是以地方財(cái)政出資，協(xié)同工商聯(lián)、發(fā)改委、民政局、民發(fā)局、人民銀行等政府職能部門(mén)的力量用于救災(zāi)防災(zāi)?；鸫蠖嗍菙?shù)百萬(wàn)元的規(guī)模。2009年之后，規(guī)模達(dá)千萬(wàn)乃至過(guò)億的地方政府應(yīng)急基金也漸漸浮出水面，比如，江蘇省洪澤縣設(shè)立的1．2億元中小企業(yè)擔(dān)?；鸷?000萬(wàn)元的中小企業(yè)應(yīng)急基金，浙江省杭州市設(shè)立的1億元企業(yè)貸款再擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金和3000萬(wàn)元的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)基金。

（三）政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金

政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金是政府牽頭，財(cái)政部門(mén)與會(huì)員企業(yè)共同出資形成的互助性質(zhì)的應(yīng)急基金，這類(lèi)基金主要用于防范和化解企業(yè)因資金周轉(zhuǎn)困難發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。浙江省諸暨市于2006年成立全國(guó)首家企業(yè)應(yīng)急互助基金，基金籌集規(guī)?？偣?000萬(wàn)元，企業(yè)家協(xié)會(huì)下屬的60家會(huì)員企業(yè)出資4000萬(wàn)元，市財(cái)政出資1000萬(wàn)元對(duì)應(yīng)急互助基金予以支持。

二、政府應(yīng)急基金運(yùn)行效果分析及存在的主要問(wèn)題

（一）各類(lèi)政府應(yīng)急基金運(yùn)行效果分析

政府設(shè)立應(yīng)急基金的主旨在于救災(zāi)防災(zāi)。總體來(lái)說(shuō)，救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金自設(shè)立以來(lái)運(yùn)行效果良好。

1．中央政府應(yīng)急基金運(yùn)行效果。為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件，我國(guó)各級(jí)政府承擔(dān)著主要責(zé)任，突出表現(xiàn)在中央財(cái)政和部分省市設(shè)立的應(yīng)急基金上。2008年汶川地震700億元重建基金中，從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入就達(dá)600億元之巨（用于應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)資金277．62億元，災(zāi)后恢復(fù)重建資金323．25億元）。實(shí)踐證明，中央政府應(yīng)急基金對(duì)于及時(shí)有效應(yīng)對(duì)危急和危機(jī)有著不可替代的保障作用。

2．地方政府應(yīng)急基金運(yùn)行效果。各級(jí)地方政府設(shè)立應(yīng)急基金的一個(gè)共同目的是幫助企業(yè)解決臨時(shí)周轉(zhuǎn)和短期保障，形成有效預(yù)警救助機(jī)制。這些年來(lái)應(yīng)急基金的運(yùn)行產(chǎn)生了良好效果。比如，啟東互動(dòng)基金會(huì)成立后，僅半年就有14家企業(yè)拆借資金5000萬(wàn)元。正是在這種機(jī)制的“護(hù)佑”下，企業(yè)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯提升。

3．政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金運(yùn)行效果。從實(shí)踐看，政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金都堅(jiān)持“救急不救貧、不以盈利為目的”的原則，致力于減少企業(yè)融資成本，提高企業(yè)融資效率。這種銀政合作、企業(yè)互助設(shè)立的應(yīng)急基金在抵御金融危機(jī)、應(yīng)對(duì)資金危機(jī)方面發(fā)揮了有效作用。以諸暨市互助基金為例，截止2008年10月基金總規(guī)模由4350萬(wàn)元擴(kuò)充為1億元，企業(yè)累計(jì)使用基金43次，金額累計(jì)達(dá)到3．88億元，幫助企業(yè)解決燃眉之急，全市規(guī)模以上企業(yè)未發(fā)生一起資金鏈斷裂事件，化解企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成效明顯。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)急互助基金還為金融部門(mén)構(gòu)筑防范信貸風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”，使地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境得到明顯改善?；鸬倪\(yùn)作增強(qiáng)了銀行對(duì)企業(yè)信貸支持的信心，信貸資金實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。自2007年以來(lái)，股份制商業(yè)銀行紛紛來(lái)諸暨市設(shè)立機(jī)構(gòu)，資金“洼地”效應(yīng)明顯，截至2009年3月底，異地商業(yè)銀行 （含紹興）進(jìn)入諸暨市資金余額達(dá)329億元，比年初增加41．83億元；銀行新增貸款58．34億元，新增承兌、保函等其他融資44．05億元，為諸暨市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了有效的資金保障。

（二）我國(guó)應(yīng)急基金存在的主要問(wèn)題

1．基金規(guī)模偏小。從以上數(shù)據(jù)可以看出，中央財(cái)政和地方各級(jí)政府設(shè)立的應(yīng)急基金對(duì)于救災(zāi)防災(zāi)起到了重要作用。但總體說(shuō)來(lái)，我國(guó)應(yīng)急基金規(guī)模仍然偏小，這從汶川地震、冰凍自然災(zāi)害及玉樹(shù)地震屢屢掀起的全國(guó)捐款熱潮可見(jiàn)端倪。規(guī)模偏小表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是總額方面。作為中央政府應(yīng)急基金的重要組成部分的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，大部分已用在了近三年救災(zāi)中，目前賬面僅剩19億元①。而地方政府及單位設(shè)立和積累起來(lái)的應(yīng)急基金也顯得少的可憐。二是從設(shè)立應(yīng)急基金的地方政府及單位的比例來(lái)看，大部分省市在這方面的舉動(dòng)不大，甚至空白。在這種情形下，為了提高政府應(yīng)急保障能力，必須做大應(yīng)急基金規(guī)模。

2．管理方式落后?，F(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)政府用于突發(fā)事件的資金除以上各類(lèi)基金外，還包括政府預(yù)算中的預(yù)備費(fèi)。我國(guó)《預(yù)算法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)規(guī)定在政府預(yù)算中安排應(yīng)急儲(chǔ)備基金，一般是按本級(jí)預(yù)算支出額的1%～3%安排預(yù)備費(fèi)。但現(xiàn)行政府預(yù)算中的預(yù)備費(fèi)采用的是流量式管理，與年度預(yù)算一并捆綁，沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)的項(xiàng)目管理，即使當(dāng)年沒(méi)有發(fā)生突發(fā)性支出，預(yù)備費(fèi)也要被調(diào)整使用完而不可結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累積使用，使得預(yù)備費(fèi)規(guī)模小、應(yīng)急能力差。

三、做大做強(qiáng)政府應(yīng)急基金的政策取向與展望

近些年來(lái)頻發(fā)的自然災(zāi)害，使我們深切地感受到粗放型發(fā)展方式的弊端和詬病。雖然，各級(jí)政府設(shè)立的救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金已經(jīng)形成了“立體”的應(yīng)急保障體系，但災(zāi)難帶來(lái)的傷痛仍在時(shí)刻提醒著我們，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷深化對(duì)應(yīng)急管理工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)，全面做好應(yīng)急管理工作。既往的工作彰顯了應(yīng)急基金的重要性，在今后的工作中，需要堅(jiān)持“以人為本、預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)對(duì)相結(jié)合”的原則，進(jìn)一步做大做強(qiáng)各類(lèi)救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金，特別要在以下幾個(gè)方面多下力量：

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用

設(shè)立應(yīng)急基金是世界各國(guó)普遍的做法。美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）每年應(yīng)急資金預(yù)算約為32億美元，其中包括聯(lián)邦政府每年23億美元的災(zāi)害應(yīng)急基金。奧地利、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、日本、荷蘭、新西蘭、英國(guó)、西班牙、新加坡等國(guó)也都設(shè)立了數(shù)量可觀的應(yīng)急基金。筆者以為，各級(jí)政府積極行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)財(cái)政注資做大應(yīng)急基金，同時(shí)倡導(dǎo)社會(huì)力量集聚和積累資金，強(qiáng)化應(yīng)急保障，為企業(yè)提供資金支持，降低融資成本，化解資金危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)走上穩(wěn)定有序狀態(tài)。浙江省政府2008年9月提出，各市可根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立市級(jí)應(yīng)急互助基金，為因資金周轉(zhuǎn)困難誘發(fā)資金鏈斷裂的企業(yè)提供應(yīng)急資金，幫助企業(yè)解決臨時(shí)周轉(zhuǎn)和短期保障，形成有效預(yù)警救助機(jī)制。其他省份也應(yīng)該強(qiáng)化這方面的工作。

（二）積極拓寬應(yīng)急基金來(lái)源渠道

建議將捐款納入應(yīng)急基金之中，發(fā)揮社會(huì)力量應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害與突發(fā)事件。進(jìn)一步健全完善經(jīng)常性社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在各大中城市和有條件的小城市結(jié)合城市社區(qū)建設(shè)，確定社會(huì)捐助接收工作站點(diǎn)的布局、規(guī)模和管理方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)捐助活動(dòng)由集中性、突擊性向經(jīng)常性、日常性轉(zhuǎn)變。并且按照市場(chǎng)規(guī)律，充分利用企業(yè)、社會(huì)和資本資源，共同推進(jìn)救災(zāi)工作的市場(chǎng)化運(yùn)作，充分壯大救災(zāi)資源。

建議改革中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的形成機(jī)制，改變現(xiàn)行“超收”形成預(yù)算調(diào)節(jié)基金的做法，而是將其納入政府預(yù)算，形成常態(tài)應(yīng)急機(jī)制。

（三）改革政府應(yīng)急預(yù)算，完善預(yù)備費(fèi)管理

為了進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的應(yīng)急效果，需要通過(guò)預(yù)算改革以強(qiáng)化政府應(yīng)急儲(chǔ)備基金的管理。1.提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例。現(xiàn)行比例太低，應(yīng)在此基礎(chǔ)上增加2到3個(gè)百分點(diǎn)，可在相關(guān)法規(guī)中規(guī)定高于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)底限，允許各省級(jí)政府在此基礎(chǔ)上按照當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急制度建設(shè)情況自行確定。2.變流量管理為基金式管理。規(guī)定當(dāng)年沒(méi)有使用的預(yù)備費(fèi)應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，使預(yù)備費(fèi)得到滾存積累，從而提高地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（四）強(qiáng)化基金監(jiān)督與運(yùn)營(yíng)

首先，應(yīng)急基金，應(yīng)堅(jiān)持“專(zhuān)款專(zhuān)用”的原則。在使用應(yīng)急基金時(shí)，需嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，避免外溢。在使用中及使用后要進(jìn)行嚴(yán)格的政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，保證每一分錢(qián)都要用在規(guī)定的用途之上。最近幾年來(lái)，社保基金等政府性基金被擠占挪用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，雖然應(yīng)急基金方面尚未出現(xiàn)類(lèi)似情況，但通過(guò)不少地方政府救災(zāi)基金的政府審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在應(yīng)急基金撥付不及時(shí)，救災(zāi)效果打折扣等現(xiàn)象。今后，還應(yīng)強(qiáng)化針對(duì)政府應(yīng)急基金的監(jiān)管，提高財(cái)政防災(zāi)救災(zāi)的質(zhì)量。

其次，發(fā)揮應(yīng)急基金的“基金”功效，即在保證短期應(yīng)急之需的基礎(chǔ)上，從總額中提取一定比例，尋找積極穩(wěn)妥的渠道實(shí)施資本運(yùn)營(yíng)，使其增值，進(jìn)一步提高應(yīng)急保障能力。目前，我國(guó)設(shè)立起來(lái)的住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等基金，都存在一個(gè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，救災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急基金的使用應(yīng)與被救助對(duì)象的經(jīng)營(yíng)掛起鉤來(lái)，在被救助對(duì)象恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后，以其稅后利潤(rùn)的一定比例“回填”基金，從而保證“基金池”得以補(bǔ)充，使之處于充盈狀態(tài)。

綜上所述，在突發(fā)事件和自然災(zāi)害頻發(fā)的時(shí)期，黨和政府非常重視培養(yǎng)和提高綜合應(yīng)急能力。今后，我們要在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理工作，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境。

注釋?zhuān)?/p>

①2009年與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告：中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金情況。2009年底余額為119億元，2010年預(yù)算調(diào)入使用100億元，剩余19億元。（中新網(wǎng)http：//www．chinanews．com．cn）

［1］羅朝暉．設(shè)立政府應(yīng)急基金會(huì)計(jì)的有關(guān)探討［J］．財(cái)會(huì)月刊，2009，（4）：36－37.

［2］郭俊華．我國(guó)重大自然災(zāi)害的公共財(cái)政應(yīng)急措施研究［J］．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（3）：45－52.

［3］宋之杰．試論我國(guó)公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制［J］．燕山大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（5）：263－269.

［4］孫才洋．以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo) 推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)［J］．中國(guó)財(cái)政，2005，（4）：7.

［5］崔軍，孟九峰．我國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理現(xiàn)存的問(wèn)題［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，（30）：13－14.

責(zé)任編輯：劉 微 陳 巖

Analysis on the Establish and Running Effect of Government Emergency Funds in China

WANG Xiao-dong1，HUANG Yan2
（1.2.Tianjin Institute of Financial and Commercial Management，Tianjin 300170）

In recent years natural disasters and sudden incident occur frequently in China，the Chinese government has come to be mature in emergency handling，especially in the establishment and operation of emergency funds．This article outlines and analyses the present situation of the funds，and pertinently brings forward some suggestions to strengthening of the emergency funds．

government；emergency funds；natural disasters

F6913.7

A

1008-9055（2011）01-0024-03

2010－12－17

1．王曉東（1979—），男，漢族，安徽省人，天津市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院講師。研究方向：計(jì)算機(jī)應(yīng)用，工商管理。2．黃炎（1979—），男，漢族，天津市人，天津市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院講師。研究方向：計(jì)算機(jī)應(yīng)用。