●朱俊杰

一、研究背景

近幾年來，我國公共突發(fā)事件屢屢出現(xiàn)。自進入21世紀以來，從2003年蔓延全國的“非典”，到2008年上半年南方多省受災的冰雪災害、“5.12”四川汶川8.0級特大地震，再到2012年北京“7.12”暴雨災害、2013年四川雅安地震以及最近發(fā)生的臺風“艾云尼”“山竹”侵襲廣東等沿海省市，都是典型的公共突發(fā)事件。

表1 近二十年間我國典型突發(fā)事件

這一系列事件都表明我國已進入公共突發(fā)事件的高發(fā)期，并且這些公共突發(fā)事件所帶來的經(jīng)濟損失亦是難以計數(shù)。據(jù)測算，2008-2016年間，我國因災直接經(jīng)濟損失數(shù)額在我國GDP中占有一定比例（見表2）。可見，公共突發(fā)事件的頻頻出現(xiàn)，所造成的巨額經(jīng)濟損失已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一個值得關注的因素。

面對頻繁出現(xiàn)的突發(fā)事件，應急財政是應急管理中最關鍵的一環(huán)，為一切應急活動進行資金的撥付。對于應急財政資金的撥付，目前我國遵循 “急事急辦，特事特辦”以及“一方有難，八方支援”的原則，專款專用，禁止挪用截留。

在應急財政資金中，預備費往往是響應公共突發(fā)事件的第一套機制。根據(jù)我國2014年新修訂的《預算法》第四十條規(guī)定：各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支?？梢婎A備費可以說是為公共突發(fā)事件準備的專項資金。但是，由于我國目前對于預備費的管理研究少之又少，故這項專項資金的使用也存在著一定問題。

二、文獻綜述

我國研究應急財政的時間不長，相比國外的應急財政研究，我國還處于相對劣勢的地位，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中搜索“預備費”這一關鍵詞，有關應急財政預備費的研究僅有70多篇，可見目前我

表2 我國因災直接經(jīng)濟損失匯總情況（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：2008-2016年民政部社會服務發(fā)展統(tǒng)計年報。國對于預備費的研究亦是相對較少。

（一）國外文獻綜述

美國對于應急財政已經(jīng)有了較為廣泛的研究。理查德·馬斯格雷夫（Richard Musgrave，1959）認為公共事件的突發(fā)往往可被看做是典型的市場失靈的表現(xiàn)，政府的應急管理發(fā)揮著巨大作用。同時，羅伯特·希斯（Robert Heath，2004）在其著作中提出了危機管理的4R模型——減少（Reduction）、預備（Readiness）、響應（Response）和恢復（Recovery），這成為目前各國構建自身公共危機安全體系的理論基礎。

在應急資金儲備的研究中，Paul L和Posner（1999）指出，政府對于應急管理的問題并不在于是否要進行應急支出，而是在于應該在預算程序的哪一個環(huán)節(jié)進行確認。故提出應設立一項應急儲備，確保應急支出需求能在預算編制的程序中得以確認。然而，也有反對設立應急儲備的理論分析，如 Donahue和 Joyce（2001）指出，目前對于應災支出的實施現(xiàn)狀是通過上級政府對下級政府進行資金下?lián)?，無需常規(guī)預算的一些繁瑣程序，從而更具有靈活性。

（二）國內文獻綜述

國內應急財政現(xiàn)狀的研究中，鄭潔（2013）認為到目前為止，中國并沒有建立起成熟的財政應急管理機制，應當從推進、調控、效率和績效評價等四個方面的機制構建應對公共突發(fā)事件的財政應急管理機制。何立等（2014）分析應重點從拓寬救災資金籌集渠道、優(yōu)化財政支出結構、建立應急財政風險預警機制、加強財政預警法制建設等方面展開工作。

武玲玲等（2015）認為，應急財政管理是一個長期、復雜、系統(tǒng)的工程，目前我國應急財政主要有三個問題，一是常規(guī)應急財政資金規(guī)模較小，其中預備費計提比例明顯偏低；二是應急財政資金籌集比例不合理，即中央與地方承擔比例不合理；三是應急財政資金管理制度不完善。

在對于預備費的研究中，韓偉等（2012）指出目前我國預備費提取比率偏低，應由1%-3%改為2%-5%，并實行基金式管理，拓寬來源渠道。馬蔡琛等（2015）認為可以為預備費預留出更大的應急資金彈性提取空間，不對其設立提取上限。李建人 （2018）認為對于預備費管理應從以下方面入手，一是用于抗災費用的支出應當設立財政專戶，以防抗災預備費被挪用截留；二是建立統(tǒng)籌調劑制度，當特大災害發(fā)生時，災區(qū)政府不用獨自面對巨額損失。

（三）文獻評述

無論是國內還是國外的現(xiàn)有研究，均指出應急財政管理機制的建設是一項長期工程，需要在實踐中不斷得到完善。尤其是我國目前應急財政管理機制還不是很成熟，可以考慮借鑒相關發(fā)達國家一些適應我國現(xiàn)狀的現(xiàn)有做法，并在每次應對公共突發(fā)事件后總結相應不足，完善相應的法律法規(guī)。

本文在借鑒前人已有的研究成果上，基于預備費的視角對我國應急財政現(xiàn)狀進行梳理，通過定量分析以及運用博弈論等工具分析現(xiàn)存的問題，并且運用相關知識提出一些理論性建議。希望能夠對我國應急財政管理尤其是預備費管理的發(fā)展提供一些借鑒和參考。

三、我國預備費管理現(xiàn)狀

（一）預備費籌集現(xiàn)狀

依據(jù)我國現(xiàn)行預算管理體制，我國政府預算可分為：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算以及社會保險基金預算。據(jù)1994年頒布的《預算法》第三十二條規(guī)定，各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。而2014年新《預算法》的第四十條，預備費的計提口徑從本級政府預算變?yōu)楸炯壵话愎差A算，不包括其他三本預算。故預備費在一般公共預算中列支并經(jīng)過法定程序審批，在動用時，是由本級政府財政部門提出，報本級政府決定的。此外，我國預備費的設置分為中央預備費與地方預備費，中央與地方政府均需在每年編制預算時計提出一定比例的預備費。

（二）預備費支出現(xiàn)狀

目前，《預算法》規(guī)定預備費是用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。相比較于舊《預算法》，支出范圍由自然災害救災開支擴展至自然災害等突發(fā)事件，擴大了預備費的支出范圍。據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》第四十九條第五項規(guī)定：自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具，進行公共突發(fā)的應急應對。

但如若當年公共突發(fā)事件較少，預備費常會被用于其他難以預見的開支，比如彌補其他支出科目的缺口等。一旦公共突發(fā)事件發(fā)生，預備費則需要緊急下?lián)苤潦転牡貐^(qū)，通常是由應對公共突發(fā)事件的部門向本級財政部門提出申請，而后由財政部門進行審核，進而上報本級政府。在獲得本級政府批準以后，民政部門負責對預備費的使用方向進行分配，而財政部門則根據(jù)分配的使用方向進行資金下?lián)埽ㄒ妶D1）。

圖1 預備費支出程序

針對預備費的籌集、支出，新舊《預算法》均作出了明確規(guī)定，但并沒有規(guī)定如何處理預備費的結余。無論是中央預備費還是地方預備費，目前實行的均是流量式管理，不能進行下一年的結轉。但從現(xiàn)實實踐來看，如若當年公共突發(fā)事件較少且沒有其他難以預見的開支，出現(xiàn)預備費有結余的情況時，結余的預備費通常會被預算調整到一般公共預算里統(tǒng)籌使用或調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金。

（三）預備費監(jiān)督現(xiàn)狀

據(jù)《預算法》第七十九條第九項規(guī)定：縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點審查本級預備費使用情況。此外，《預算法》第八十八、八十九與九十條規(guī)定：各級政府財政部門、縣級以上政府審計部門以及政府各部門均對預算負有監(jiān)督檢查義務。從流程上來看，在設置預備費時，各級人大需對預備費的計提比例進行監(jiān)督審查，是一種事前監(jiān)督。在審批決算草案時，各級人大常委會要重點審查本級預備費使用情況，是一種事后監(jiān)督。從概念上來看，目前對于預備費的監(jiān)督即是尋找在支出使用預備費的具體方向上與《預算法》中相應規(guī)定的兩個支出方向不相符合之處。由于公共突發(fā)事件具有極強的緊急性，往往會打破常規(guī)，故目前我國預備費的監(jiān)督與審計多以事中及事后為主，很難在公共突發(fā)事件發(fā)生后的第一時間對預備費的使用進行監(jiān)督。如在2008年汶川地震中，地震發(fā)生當天即5月12日中央便緊急下?lián)軕獮馁Y金，而對于應災資金的審計卻是在6月21日由審計署開始公布，中間有一個多月的時間間隔。事后監(jiān)督意味著事實情況已經(jīng)發(fā)生，無法改變結果，只能通過相應的財務記錄與報表進行核實，無法對本次應急行為產(chǎn)生影響，只能通過總結本次的不足，為下一次起到警示作用。

四、我國預備費管理中的問題

（一）計提比例偏低

依據(jù)《預算法》規(guī)定，預備費的計提比例應在本級政府一般公共預算支出額的百分之一至百分之三之間，但是在實際設置的過程中，預備費的計提比例是偏低的。在2012-2017年間，中央政府計提的預備費額度一直是500億元，但是隨著中央政府本級一般公共預算支出額的不斷增加，預備費計提額度保持不變，使得計提預備費的比例逐年下降（見表3）。

在定量分析了中央政府預備費計提比例之后，本文選取四川省為地方政府的代表，計算其近幾年來預備費計提比例。因為四川是一個地震災害頻發(fā)的地方，2008年汶川地震以及2013年雅安地震都是公共突發(fā)事件，較有代表性。

表3 近幾年中央預備費計提比例（單位：億元）

表4 2013-2016年四川省政府預備費計提比例 （單位：億元）

從四川省政府計提預備費的比例來看，在2013-2017年間，四川省計提預備費的比例同樣也在明顯下降，并且相對于中央政府的計提比例來說，四川省政府的計提比例大部分要低0.1%-0.3%（見表4）。

故無論是中央預備費還是以四川省為代表的地方預備費，近幾年來，由于計提出的預備費的增長速度均低于本級政府一般公共預算支出額的增長速度，使得預備費的計提比例呈現(xiàn)明顯下降趨勢，究其原因便是缺乏風險意識，由于大部分的突發(fā)事件對于不同地區(qū)的政府來說，發(fā)生的可能性較低，是一件小概率事件，再加上GDP增長速度的指揮棒作用，在計提預備費時，比例明顯偏低，這對我國應急財政的管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

（二）地方政府動用預備費積極性不高

在現(xiàn)行預算體制管理以及《預算法》的規(guī)定下，中央與地方政府均需在每年編制一般公共預算時計提一定比例的預備費，在中央與地方均設置了預備費的情況下，就會出現(xiàn)地方政府動用預備費積極性不高，主要由中央政府下?lián)茴A備費以及臨時撥款的局面。

表5 2008年5月12-30日汶川地震抗震救災預算支出信息 （單位：億元）

在2008年汶川地震發(fā)生后，中央政府第一時間響應，在災害發(fā)生當天便緊急下?lián)芫戎睿胤秸跒暮Πl(fā)生的一周內都沒有實質性投入（見表5），其深層次的原因便是我國應急財政責任缺少劃分。《國務院辦公廳關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6 號）指出：對困難群眾救助等其余9項不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的事項，地方可結合實際制定地區(qū)標準，待具備條件后，由中央制定國家基礎標準。受災人員救助，對遭受重特大自然災害的省份，中央財政按規(guī)定的補助標準給予適當補助，災害救助所需其余資金由地方財政承擔。但文件只對中央與地方的應急財政責任進行了原則上的劃分，并沒有給予具體的細則用于執(zhí)行，更沒有可以準確量化的分擔比例。故在公共突發(fā)事件發(fā)生時，往往出現(xiàn)“有原則可依，無細則可行”的局面，即我國應急財政責任仍然缺少劃分。

此外，自1994年分稅制改革以來，我國稅收被劃分為中央稅、地方稅以及共享稅，地方政府財源收入變得緊張。隨著近幾年全面推進“營改增”的進程不斷加快及完成，地方財源進一步被收縮，導致地方可支配財力減少。并且由于目前預備費的流量式管理，計提出的預備費不能結轉至下一年使用，在地方財政本就收支難以平衡的情況下，地方政府更不會積極動用預備費，反而會預算調整至一般公共預算里統(tǒng)籌使用。

以博弈論的視角來看這一問題，將一次災害中的經(jīng)濟損失量化為10個單位，如果中央政府設置的預備費先到，則中央與地方的損失分攤比例為9∶1；如果中央與地方的預備費同時到達，損失分攤比例為7∶3；如果地方政府預備費先到達，損失分攤比例為6∶4；如果中央與地方預備費均后到，則中央政府不會放任災情蔓延，會履行自己的職能承擔全部損失。其中預備費先到的成本為2個單位，以 CG（Central Government）代表中央政府，LG（Local Government）代表地方政府（見圖 2）。

圖2 中央政府與地方政府的預備費博弈關系

如果CG與LG預備費同時到達，LG承擔的損失為5個單位；如果CG預備費先到而LG等待，LG承擔的損失為1個單位。可見在CG預備費先到的情況下，LG會選擇等待使得自己承擔的損失最少，從而達到最優(yōu)。

如果CG選擇等待而LG預備費先行到達，LG承擔的損失為6個單位；如果CG與LG均選擇等待，則LG承擔的損失為0個單位。故在CG選擇等待的情況下，LG依然會選擇等待使得自己承擔損失最少，從而達到最優(yōu)。

故無論是在CG選擇預備費先到還是等待的情況下，LG的最優(yōu)選擇均是等待，最終導致LG設置、動用預備費的積極性不高。

（三）用于抗災支出的預備費比例偏低

根據(jù)《預算法》的規(guī)定，預備費的用途可分為兩類，一類是用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出，一類是其他難以預見的開支。在公共突發(fā)事件發(fā)生時，預備費是應急財政資金的第一道防線，但在實際撥付中，往往會出現(xiàn)預備費被用于其他方面的支出從而無法應對災情的局面。

表6 四川省政府2013-2017年預備費支出明細

從表6可以看出，用于自然災害等突發(fā)事件所動用的預備費，其所占比例的波動較大，除了在2013年四川省自然災害較為嚴重的情況下達到了76.86%，其他年份里均低于11%，甚至在2015年不足1%。可見在預備費支出的兩個方向上，用于自然災害等突發(fā)事件的占比明顯偏低，大部分預備費被用于彌補省級短收或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。推其原因筆者認為有兩方面：一方面是用于抗災的支出并不能為當年省級GDP作出貢獻；另一方面是我國應急財政責任缺少劃分，地方政府動用預算費用于抗災支出的積極性不高，動力不足，這與上文觀點相吻合。

五、基于預備費管理現(xiàn)狀的幾點建議

（一）提高預備費計提比例

較低的預備費計提比例在應對自然災害等公共突發(fā)事件時，會出現(xiàn)因資金短缺而造成的災情延誤，使得因受災造成的經(jīng)濟損失被擴大。故在計提預備費的時候，應在現(xiàn)有比例上，提高預備費的計提比例。全國因災直接經(jīng)濟損失與全國一般公共預算相比，在2009-2016年間，有5個年份的比例已經(jīng)超過了3%（見表7），說明當年即使將預備費按最大比例計提也不能彌補損失缺口。然而，隨著我國經(jīng)濟高質量的發(fā)展，全國一般公共預算支出額也在不斷上漲，由于全國一般公共預算支出額的增長速度高于因災直接損失的增長速度，故損失占預算額的比重也在逐年下降，但相對于現(xiàn)行的計提比例，還是要高出0.8%-1%，但二者之間的差距在逐漸減小（見圖3）。

表7 因災直接經(jīng)濟損失占全國一般公共預算支出額的比例 （單位：億元）

故可預測，在現(xiàn)有基礎上提高預備費計提比例，再加上全國一般公共預算支出額的快速增長，在不出現(xiàn)重大公共突發(fā)事件的前提下，未來幾年內的預備費與全國因災直接經(jīng)濟損失的缺口會進一步縮小，甚至預備費可能完全消化當年的因災直接經(jīng)濟損失，在進行抗災救災時，僅調用預備費而無需下?lián)芷渌麘辟Y金，這對我國實現(xiàn)預算平衡以及財政收支平衡有重要作用。

圖3 預備費現(xiàn)行計提與理論計提的比例

（二）中央與地方對預備費實行捆綁

在解決地方政府設置預備費積極性不高這一問題上，可以考慮將地方預備費與中央下?lián)苜Y金進行捆綁。這就意味著，當自然災害等公共突發(fā)事件發(fā)生時，地方政府首先要動用本級預備費，當本級預備費不能解決損失時，再向中央政府上報，此時中央政府再根據(jù)地方政府投入的預備費和災害損失之間的差值進行資金下?lián)?。若本級預備費能夠解決公共突發(fā)事件帶來的損失，但需要災后重建資金，仍可向中央政府上報，中央政府在科學預測災情狀況的嚴重性后向地方政府進行資金下?lián)?。如此可以很大程度上提高地方政府設置預備費的積極性。

然而，實行掛鉤制度只能一定程度上讓地方政府的積極性“被迫”提高，最為根本的仍是需要明晰我國中央與地方的應急財政責任的劃分。如針對某一次公共突發(fā)事件，可將其劃分為防災、減災、應災以及災后重建四個階段，在每一個階段中，中央政府應承擔怎樣的責任、承擔多少比例，地方政府又應該怎樣去承擔責任，均需要在現(xiàn)有的制度基礎上繼續(xù)深化改革，以大的原則為背景，制定出更為具體的細則。從而在進行應急財政支出的時候能夠真正做到有政策可循，有細則可依。

（三）強化預備費對于抗災的作用

由于《預算法》中只規(guī)定了預備費的兩個支出方向，但沒有細化到每個方向所占的比例，導致預備費在支出方面“重其他支出而輕抗災支出”。故在預備費的支出方向上，應設定兩個方向所占比重的最低標準，從而防止預備費以用于其他難以預見的支出的名義被挪用，導致沒有足夠的資金來應對公共突發(fā)事件的發(fā)生。

表8 抗災支出占中央預備費的比例（單位：億元）

然而若設定的抗災支出占預備費比重過高，則會導致在災害等公共突發(fā)事件較少的年份中，預備費大量結余，出現(xiàn)閑置預備費不能夠得到有效利用的局面。若比重過低，則會使得抗災資金短缺，造成災情延誤。從2012-2017年統(tǒng)計出的抗災支出以及預備費情況看來，在這6年間，抗災支出占預備費的比重大約在15%-23%的區(qū)間內，故可以考慮將抗災支出占預備費的比重限定在18%-20%的合理區(qū)間內，從而實現(xiàn)預備費的有效利用。

除此之外，我國現(xiàn)行的預備費管理模式是流量式管理，當年計提出的預備費不能留存至下一年使用，近幾年來，中央和地方政府大多是把其預算調整到一般公共預算里統(tǒng)籌使用或調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金。對預備費實行流量式管理的優(yōu)點在于可以每年靈活設置預備費，使得預備費具有較強的機動性。但缺點在于預備費的連貫性會受到很大制約，缺乏對于預備費的長期管理，使得實現(xiàn)預備費的平衡變得十分困難，從而影響預算平衡。如遇到2008年汶川地震這樣的重大公共突發(fā)事件，預備費相對于抗災支出以及損失來說就是杯水車薪。因此可以考慮對預備費實行滾動管理，即上一年的預備費若出現(xiàn)了結余，可以結轉至下一年，以若干年為一個周期，到了周期后不再繼續(xù)增加，若預備費仍有結余，即可調度至預算穩(wěn)定調節(jié)基金或一般公共預算中統(tǒng)籌使用。到下一個周期重新開始結轉，從而在一個周期內，預備費的結轉累積可以使得抵御自然災害等公共突發(fā)事件的能力大大增強?！?/p>