武玉坤

（1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510642；2.中山大學(xué)，廣州 510275）

財(cái)政可持續(xù)性是國(guó)外理論界對(duì)與政府償債有關(guān)研究的概括性說(shuō)法，其本質(zhì)上是對(duì)財(cái)政政策宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的研究[1]。財(cái)政學(xué)家對(duì)財(cái)政可持續(xù)的研究多集中于政府的償債能力[2]，意指“未來(lái)盈余的現(xiàn)值等于當(dāng)下的債務(wù)水平”[3]。早期的財(cái)政可持續(xù)性研究多集中于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，近期有學(xué)者開始注意到財(cái)政可持續(xù)性已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)突出問(wèn)題[2]。但目前對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政困難的研究多集中于財(cái)政學(xué)視角的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究”，通過(guò)多樣的測(cè)量方法估計(jì)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，并在財(cái)政學(xué)視野內(nèi)討論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，忽略了政治行政因素和社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響。契布曼[4]在討論美國(guó)州和地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展時(shí)將財(cái)政可持續(xù)性定義為政府滿足其財(cái)政責(zé)任的長(zhǎng)期能力，從政治學(xué)和行政學(xué)視角將財(cái)政可持續(xù)性引入政府需要提供的公共服務(wù)和支出分配方面。本文借用并調(diào)整了契布曼的研究框架，認(rèn)為制度性因素、結(jié)構(gòu)性因素和不確定性因素構(gòu)成了影響我國(guó)地方政府財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展的最終因素，而財(cái)政因素和政治行政因素的結(jié)合是維持地方財(cái)政可持續(xù)性的可行路徑。

1 地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展：一個(gè)分析框架

契布曼在研究美國(guó)州和地方政府財(cái)政可持續(xù)性時(shí)，發(fā)展出一個(gè)影響財(cái)政可持續(xù)行的框架：周期性壓力、結(jié)構(gòu)性壓力和地方政府間關(guān)系壓力。周期性壓力包括股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)；結(jié)構(gòu)性壓力包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢(shì)、人員和企業(yè)的流動(dòng)性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移和電子商務(wù)的增加；政府間關(guān)系壓力主要包括聯(lián)邦政府的角色以及聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的指令。但契布曼模型研究的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制美國(guó)，因此，將該模型用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不完善的單一制的中國(guó)時(shí)需要進(jìn)行調(diào)整。本文認(rèn)為影響我國(guó)民生財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素包括：制度性壓力，包括財(cái)政制度和人事制度；結(jié)構(gòu)性壓力，包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢(shì)、人員和企業(yè)的流動(dòng)性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移；和不確定性壓力，包括過(guò)度依賴非經(jīng)常性收入和政策不確定性。

2 我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響因素

地方政府的可持續(xù)發(fā)展出了要考慮必要的財(cái)政因素外，還必須將財(cái)政問(wèn)題納入我國(guó)既定的政治體制和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景中來(lái)，同時(shí)考慮政治和行政因素以及轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性因素和不確定性對(duì)財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)的影響。

2.1 制度性壓力

制度性壓力主要來(lái)自財(cái)政制度給地方政府帶來(lái)的收支壓力和人事制度導(dǎo)致的地方政府的強(qiáng)烈的短期支出沖動(dòng)。2.1.1財(cái)政制度

分稅制改革實(shí)現(xiàn)了提高兩個(gè)比重的改革目標(biāo)，但形成了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉”的收支格局，中央政府收入占全國(guó)收入的近55%成，而支出僅占不到305成，地方政府卻要用45%成的收入來(lái)完成70%成的支出任務(wù)。在事權(quán)責(zé)任沒有隨收入權(quán)限相應(yīng)調(diào)整的情況下地方政府承擔(dān)了“過(guò)高而且無(wú)法維持的支出任務(wù)”[5]，面臨著越來(lái)越大的財(cái)政壓力，以至于地方政府積累了高額的負(fù)債，2009年3月，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所發(fā)布中國(guó)地方債務(wù)報(bào)告認(rèn)為，目前我國(guó)地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上，且負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大。

同時(shí)，在我國(guó)單一制體制下，黨上級(jí)政府的相關(guān)要求是低層政府必須完成的政治任務(wù)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入籌集方面“保八爭(zhēng)十”已經(jīng)成為各級(jí)地方政府的常規(guī)性目標(biāo)，而在財(cái)政支出方面，相關(guān)法律在農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、體育、計(jì)生、衛(wèi)生和社會(huì)保障方面都做出了明確的“法定支出”規(guī)定。這導(dǎo)致地方政府為確保支出而極力籌集收入，但又常常收不抵支，面臨著嚴(yán)重的收支矛盾。

2.1.2 人事制度

我國(guó)當(dāng)前的公共部門人事制度是一種政績(jī)合法性上的短期激勵(lì)機(jī)制。“政績(jī)?nèi)匀皇侵袊?guó)合法性建設(shè)的主要途徑，在現(xiàn)行遷升或‘淘汰’”[6]的人事激勵(lì)機(jī)制下，地方官員往往追求短期效益，通過(guò)縮短個(gè)人的“職位生涯”而延長(zhǎng)其“政治生涯”。地方官員往往需要追求短期政績(jī)來(lái)顯示“有效信號(hào)”，“一個(gè)官員要在如此短的時(shí)間里做出引人注目的成績(jī)，就必須有能力動(dòng)員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束”[7]，追求具有短期效益的“資源密集型”項(xiàng)目。而這種短期效益的追求促使地方政府“盡力花錢”、用足資源，并常?！爸鲃?dòng)負(fù)債”，其財(cái)政可持續(xù)性則無(wú)從談起。

在既有的財(cái)政制度下，地方政府面臨著提高收入和增加支出的結(jié)構(gòu)性緊張，地方政府在保增長(zhǎng)的同時(shí)又要在更高的基數(shù)上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循環(huán)壓力。而既有的人事激勵(lì)制度在促使地方官員關(guān)注短期效益的同時(shí)，又加劇了這種循環(huán)壓力，不僅財(cái)政無(wú)法持續(xù)而且形成了嚴(yán)重的地方政府負(fù)債。

2.2 結(jié)構(gòu)性壓力

結(jié)構(gòu)性因素是考察既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)民生財(cái)政可持續(xù)發(fā)展造成的影響，包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢(shì)、人員和商品的流動(dòng)性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移等因素。

2.2.1 人口結(jié)構(gòu)變化

我國(guó)人口基數(shù)大、整體受教育程度較低而且人口老齡化程度日益嚴(yán)重。盡管2009年全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)完成預(yù)計(jì)的122%，但是就業(yè)壓力依然嚴(yán)峻，人力資源和社會(huì)保障部表示在2010年要繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)放在就業(yè)工作的首位，做好農(nóng)民工和城鎮(zhèn)困難人員的就業(yè)工作。而2010年1月29日全國(guó)老齡辦主任會(huì)議顯示，10年來(lái)，我國(guó)高齡人口增加了近一倍，截至2008年底，上海市老齡化程度已經(jīng)達(dá)到21.6%，部分大中城市核心區(qū)和部分地市老齡化程度也相繼超過(guò)20%。在當(dāng)前服務(wù)成本不斷提高、就業(yè)壓力不斷增大、人口老齡化不斷加劇和基本公共醫(yī)療、社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大的情況下，地方政府要同時(shí)面臨財(cái)政支出絕對(duì)數(shù)量增加和服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的雙重壓力，為地方財(cái)政造成更大的困難。

2.2.2 城市化趨勢(shì)

在人口結(jié)構(gòu)變化給地方財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)強(qiáng)勢(shì)壓力的同時(shí)，我國(guó)的城市化程度不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口比例不斷上升、鄉(xiāng)村人口比例不斷下降。而快速的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)對(duì)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、建設(shè)等方面都帶來(lái)巨大影響。中國(guó)社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（NO.2）》顯示，城鄉(xiāng)收入比達(dá)到3.3：1，加入考慮到可比性因素，城鄉(xiāng)收入差距大約在4-6倍左右；我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增速總體放緩且波動(dòng)不平衡，社會(huì)保障方面，五大保險(xiǎn)參保人數(shù)顯著增加，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)了1753萬(wàn)人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)增加了9387萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)755萬(wàn)人，工傷保險(xiǎn)1637萬(wàn)人，生育保障1406萬(wàn)人。由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割帶來(lái)的慣性影響，城鎮(zhèn)相應(yīng)服務(wù)的成本和質(zhì)量均高于農(nóng)村，因此城市化的快速發(fā)展將在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社保等一系列方面增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2.3 人口和企業(yè)的流動(dòng)

人口和企業(yè)的流動(dòng)給地方政府帶來(lái)更大的不確定性。人口流動(dòng)為地方政府帶來(lái)管理困難之外還會(huì)增加教育、衛(wèi)生、醫(yī)療和社保等方面的支出成本，尤其是在人口由鄉(xiāng)村流向城市時(shí)更加明顯。2009年根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，我國(guó)總流動(dòng)人口規(guī)模1.8億人左右，其中外出農(nóng)民工是主體，達(dá)到1.49億人。而企業(yè)流動(dòng)則會(huì)給地方政府的財(cái)政收入帶來(lái)重大影響。企業(yè)的流動(dòng)性則促使地方政府通過(guò)各種優(yōu)惠政策吸引企業(yè)留在本地，而這些優(yōu)惠政策往往又將減少地方政府的財(cái)政收入。人口流動(dòng)帶來(lái)的地方支出壓力和企業(yè)流動(dòng)以及潛在流動(dòng)傾向給地方政府帶來(lái)的減收壓力共同作用下，地方政府面臨的財(cái)政困境更加嚴(yán)峻。

2.2.4 從消費(fèi)產(chǎn)品到消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移

在20世紀(jì)的最后40年間，美國(guó)消費(fèi)出現(xiàn)了由消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型在我國(guó)也已經(jīng)出現(xiàn)，自2002～2007年，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)10%左右，略低于第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)、遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)。而服務(wù)業(yè)難以成為銷售稅的來(lái)源，因而一般看作是對(duì)稅收的侵蝕。而同時(shí)，我國(guó)城市發(fā)展重心也由單純注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向同時(shí)關(guān)注社會(huì)發(fā)展民生改善加快轉(zhuǎn)型，由城鎮(zhèn)化和數(shù)量擴(kuò)張向品質(zhì)提升轉(zhuǎn)型，在服務(wù)型政府建構(gòu)的壓力下，地方政府將遭受稅收減少和支出增加的雙重壓力。

2.3 不確定性壓力

不確定性壓力是指某些非自然的不確定性帶來(lái)的財(cái)政困難，主要指地方政府過(guò)多的依靠非經(jīng)常性收入來(lái)籌集資金，同時(shí)面臨上級(jí)政策的隨時(shí)變化帶來(lái)的支出不確定性。

2.3.1 過(guò)度依賴非經(jīng)常性收入

經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化將對(duì)地方政府收入帶來(lái)重要影響，導(dǎo)致地方減收。但在既有的政治條件下，政府支出卻具有較強(qiáng)的剛性特征，難以隨著收入的減少而減少。因此，地方政府在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)大量的依靠非經(jīng)常性收入（如某些非稅收入）來(lái)維持剛性的支出壓力。

而在某些地方，土地出讓金已成為地方政府的重要財(cái)政來(lái)源。2009年12月31日，中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布了《2009年中國(guó)及主要城市土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)報(bào)告》。2009年中國(guó)土地市場(chǎng)火爆，地價(jià)高漲，60個(gè)主要城市中多數(shù)城市土地出讓金收入增長(zhǎng)超過(guò)了100%。中國(guó)指數(shù)研究院2010年1月8日發(fā)布報(bào)告稱，2009年，中國(guó)70個(gè)大中城市土地出讓金共計(jì)10836億元，同比2008年增加140%，同比“瘋狂”的07年增加49%，全國(guó)土地出讓金總金額達(dá)1.5萬(wàn)億元[8]。

2.3.2 政策不確定性

在地方政府依靠非經(jīng)常性收入不斷侵蝕其財(cái)政可持續(xù)性的同時(shí)，相關(guān)政策的不確定性又加劇了這種趨勢(shì)。各級(jí)地方政府在編制預(yù)算時(shí)除了要考慮經(jīng)濟(jì)變化情況和各種自然不確定性帶來(lái)的影響外，還要預(yù)留一部分資金以應(yīng)對(duì)上級(jí)政府和本級(jí)政府的政策變動(dòng)帶來(lái)的支出要求。例如，我國(guó)地方政府面臨著巨額的“配套資金”壓力，審計(jì)署公布的2009年第14號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，1981個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果，其中有90.07億元地方政府配套資金尚未落實(shí)到位，占應(yīng)配套資金總額的45.58%。而這種“配套資金”壓力不僅僅來(lái)自中央，各級(jí)政府都會(huì)造成一定程度上的“配套資金”壓力。

極大的人為不確定性使地方政府的未來(lái)收支預(yù)算難以確定。過(guò)度的依賴非經(jīng)常性收入使得地方政府缺乏穩(wěn)定的可靠收入來(lái)源，許多支出建立在“假設(shè)收入”的基礎(chǔ)之上；而不確定的支出壓力使得地方政府每年都要預(yù)留很大一部分機(jī)動(dòng)資金作為“預(yù)備費(fèi)”，防止政策變動(dòng)。

3 地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的困境

在制度性壓力、結(jié)構(gòu)性壓力和不確定性壓力的共同作用下，我國(guó)地方政府的財(cái)政運(yùn)作日益困難，嚴(yán)重削弱了地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.1 持續(xù)的收支張力

地方政府面臨的首先是持續(xù)的收支張力，在收入增加的同時(shí)支出以更快的速度增長(zhǎng)，而既有的人事激勵(lì)制度又促使地方政府盡可能地?cái)U(kuò)大“可用財(cái)力”以尋求短期政績(jī)。最終，地方政府陷入周期性地“應(yīng)付”狀態(tài)，在持續(xù)的收支壓力下艱難前進(jìn)。

3.2 預(yù)算的約束力被極度削弱

由于面臨持續(xù)的收支張力和極大的不確定性，地方政府財(cái)政預(yù)算的約束力被極度削弱。由于我國(guó)預(yù)算法規(guī)定地方財(cái)政預(yù)算要保持收支平衡，因此，地方財(cái)政預(yù)算與決算往往數(shù)字相當(dāng)。但實(shí)際上年初的預(yù)算與年終決算之間存在較大差異，預(yù)算中充斥著臨時(shí)預(yù)算、追加預(yù)算、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等預(yù)算調(diào)整行為。預(yù)算僅僅是對(duì)收支狀況的大致估計(jì)，財(cái)政預(yù)算難以有效約束政府行為。

3.3 財(cái)政支出效益較差

在“應(yīng)付”度日而且預(yù)算的約束力降低的情況下，財(cái)政支出效益難以得到保證。存在“先要錢后想事”或“積極要錢消極做事”的現(xiàn)象。為了保證特定公共服務(wù)的提供和政府職能的發(fā)揮，國(guó)家對(duì)很多項(xiàng)目設(shè)置了“法定支出比例”，但這些法定支出往往僅關(guān)注其資金到位情況，而支出的實(shí)際效果難以衡量。

地方政府面臨的持續(xù)的收支張力、預(yù)算約束力的減弱和較差的財(cái)政支出效益導(dǎo)致其財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展面臨極大的困難。該變這種狀況有必要從財(cái)政和政治行政視角入手，漸進(jìn)有序地推動(dòng)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

4 維持地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展：可行的對(duì)策選擇

4.1 財(cái)政路徑

財(cái)政路徑的解決思路相對(duì)明確。一方面有必要強(qiáng)化地方政府的收入汲取能力，增加地方地方政府的經(jīng)常性收入來(lái)源，規(guī)范市場(chǎng)、降低收入汲取成本同時(shí)積極培植性的有效稅源。另一方面有必要合理的限制支出，強(qiáng)化財(cái)政資金的績(jī)效管理、提高資金使用效率節(jié)約成本。最后還要規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，減少轉(zhuǎn)移支付資金的流通環(huán)節(jié)減少損耗。

4.2 政治行政路徑

在抓好財(cái)政收支的同時(shí)，有必要在政治體制和行政管理方式上努力，維持地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。首先，循序漸進(jìn)的合理規(guī)范地方政府的支出責(zé)任，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的管理體制，避免地方政府陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的尷尬。其次，要漸進(jìn)的改變既有的干部考核激勵(lì)機(jī)制，抑制地方官員的短期政績(jī)沖動(dòng)，將財(cái)政可持續(xù)性作為衡量地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。第三，建立中長(zhǎng)期戰(zhàn)略管理收支框架，將可能的社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素納入地方政府的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略考慮范圍，為可持續(xù)的財(cái)政發(fā)展提供有效的決策依據(jù)。第四，強(qiáng)化科學(xué)管理，減少人為的不確定性對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的侵蝕。

在我國(guó)當(dāng)前的體制下，地方政府承擔(dān)著過(guò)重的支出任務(wù)。而既有的政治行政體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的收支矛盾，嚴(yán)重的削弱了地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的能力。問(wèn)題的解決有必要從財(cái)政和政治行政體制入手，理順管理體制、建立中長(zhǎng)期收支框架、減少不確定性影響，確保地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

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[8]中國(guó)指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心，中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)[EB/OL]．轉(zhuǎn)引自http://qyb.soufun.com/news/2010-01-07/3013356.htm．