陳華 翟坤

一、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制綜述

金融業(yè)是特殊的行業(yè)，一是高風(fēng)險(xiǎn)性，尤其是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如果調(diào)控不當(dāng)，就會(huì)危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)甚至政治穩(wěn)定。二是脆弱性，容易發(fā)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，關(guān)系到大批企業(yè)的生存。二者決定了金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序與一般企業(yè)相比更為復(fù)雜。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的文獻(xiàn)，主要集中在以下幾個(gè)方面：

(一)側(cè)重法律的完善

紀(jì)若梅認(rèn)為，應(yīng)該完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制形成有效約束力。雖然破產(chǎn)法將商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)列入了破產(chǎn)法的調(diào)整范圍，規(guī)定其破產(chǎn)適用于破產(chǎn)法，但是沒(méi)有明確所有企業(yè)一律平等，同時(shí)又規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問(wèn)題是由國(guó)務(wù)院依據(jù)破產(chǎn)法和其他相關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法解決，反映出破產(chǎn)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有形成有效的約束力。劉學(xué)海(2006)認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家銀行破產(chǎn)立法和實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合我國(guó)國(guó)情，實(shí)現(xiàn)我國(guó)商業(yè)銀行的同一化、體例化。朱天華(2009)認(rèn)為，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)僅有法律上的概念性規(guī)定，沒(méi)有法律上的實(shí)質(zhì)性操作，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算遠(yuǎn)比普通上市公司復(fù)雜，不宜適用普通破產(chǎn)程序，而現(xiàn)行法律并未體現(xiàn)該特殊性。其結(jié)果往往是政府采用行政手段來(lái)限制金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，用不確定的，非系統(tǒng)的，次優(yōu)的政策性調(diào)整來(lái)取代法律調(diào)整。為了給金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)提供具體的、富有操作性的法律依據(jù)，有必要細(xì)化《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)范，并建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)專(zhuān)門(mén)法律制度。林華(2005)認(rèn)為，逐年增多的央行巨額再貸款一大部分變成了不良債權(quán)，給央行帶來(lái)巨大壓力，實(shí)施金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制勢(shì)在必得，目前金融機(jī)構(gòu)實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)的最大障礙就是缺少明確的法律依據(jù)。

(二)側(cè)重破產(chǎn)程序的完善

郭峰(2006)認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)需要國(guó)家干預(yù)，規(guī)定其破產(chǎn)要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由行使權(quán)力的證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)來(lái)判斷是否要進(jìn)行破產(chǎn)。在提出破產(chǎn)之前，還要盡量通過(guò)托管、重組甚至債務(wù)剝離、輸血等方式挽救金融機(jī)構(gòu)。只有當(dāng)確實(shí)不能挽救時(shí)，才可以向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。徐孟洲(2006)認(rèn)為，立法離不開(kāi)理念的指導(dǎo)，構(gòu)建中國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度時(shí)，必須樹(shù)立正確的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)理念，需更新金融領(lǐng)域“不破產(chǎn)，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”的傳統(tǒng)觀念。李曙光(2006)認(rèn)為，券商破產(chǎn)程序與一般企業(yè)有所不同，應(yīng)有一個(gè)行政前置程序，地方政府在綜合考量后，券商將破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)峤坏奖O(jiān)管部門(mén)，由監(jiān)管部門(mén)決定是實(shí)施清算、重整、接管等法律手段，還是實(shí)施行政接管、庭外重組、和解、政府拯救等行政手段。

(三)側(cè)重存款保險(xiǎn)制度的建立

周逢民(2010)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的銀行體系，建立包含有國(guó)商業(yè)銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等所有存款類(lèi)機(jī)構(gòu)參加的多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，然后再根據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況，將多層次的存款機(jī)構(gòu)合并成統(tǒng)一的存款機(jī)構(gòu)。趙錫軍(2010)認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度估計(jì)會(huì)在五年內(nèi)建立。唐圣玉(2005)認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度的建立對(duì)存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)多了一道約束——市場(chǎng)約束力，保險(xiǎn)制度的實(shí)施將會(huì)增加市場(chǎng)的監(jiān)督和約束。

我們認(rèn)為，追根溯源金融行業(yè)是從信用證或退換票證發(fā)展而來(lái)的，道德是金融體系中最基本的元素，可是到目前為止，金融行業(yè)的收益比其他行業(yè)增長(zhǎng)的都快，表明金融部門(mén)更多的是為自身利益而成長(zhǎng)，建立金融破產(chǎn)機(jī)制，有利于喚醒金融機(jī)構(gòu)的道德意識(shí)，消除道德風(fēng)險(xiǎn)。

另外還需關(guān)注，不同的金融經(jīng)營(yíng)模式其破產(chǎn)在立法和實(shí)施程序上也應(yīng)該有所不同。對(duì)于分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管的國(guó)家，比較容易確定一個(gè)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該進(jìn)入破產(chǎn)；但對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，判斷一個(gè)金融機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該破產(chǎn)就不容易確定，對(duì)一個(gè)既經(jīng)營(yíng)銀行、證券又經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)的全能機(jī)構(gòu)，如果其中的一個(gè)業(yè)務(wù)達(dá)到破產(chǎn)條件，是停止該業(yè)務(wù)還是關(guān)閉該機(jī)構(gòu)?對(duì)于歐盟，既有分業(yè)經(jīng)營(yíng)又有混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，我們認(rèn)為不能籠統(tǒng)的構(gòu)建一個(gè)破產(chǎn)程序，要區(qū)別對(duì)待。如果法律上不能細(xì)化到對(duì)各種類(lèi)型國(guó)家利益的維護(hù)，就會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似金融危機(jī)中各個(gè)國(guó)家救助措施外溢效應(yīng)的現(xiàn)象，不可能有好的效果。

二、歐盟金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制產(chǎn)生的背景

2007年以來(lái)，源自美國(guó)的金融危機(jī)重創(chuàng)了，歐洲經(jīng)濟(jì)，歐盟及各成員國(guó)紛紛出臺(tái)應(yīng)對(duì)政策措施，力求扭轉(zhuǎn)其衰退局面，但是大規(guī)模的救市等刺激政策，破壞了市場(chǎng)自動(dòng)修復(fù)功能，產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，給歐盟經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了長(zhǎng)期的衰退。

(一)歐盟應(yīng)對(duì)金融危機(jī)舉措的簡(jiǎn)單回顧

2008年9月底，危機(jī)剛開(kāi)始蔓延至歐洲，各國(guó)就出臺(tái)了一系列措施以救助本國(guó)主要金融機(jī)構(gòu)，但各國(guó)救市明顯缺乏協(xié)調(diào)，由此造成的“溢出效應(yīng)”和成員國(guó)間的摩擦，削弱了各項(xiàng)措施的實(shí)施效果。

2008年11月7日，歐盟財(cái)長(zhǎng)會(huì)議決定指出，歐盟將協(xié)調(diào)各國(guó)的金融救市措施，并發(fā)表了著名的《歐洲協(xié)調(diào)行動(dòng)聲明》，最終確立了各成員國(guó)共同應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的基本框架，德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)等在此基礎(chǔ)上紛紛出臺(tái)了大量的金融救市措施，歐盟已通過(guò)總共3.5億歐元(約占?xì)W盟GDP的三分之一)的成員國(guó)救市方案，其中1.5億被用于銀行到款進(jìn)行擔(dān)保、國(guó)有化注資、流動(dòng)性注入和處理不良資產(chǎn)等四個(gè)主要金融救市措施。

為了防止希臘債務(wù)危機(jī)蔓延和歐元區(qū)骨牌效應(yīng)發(fā)生，2010年5月11日歐盟和IMF推出了一項(xiàng)高達(dá)7500億歐元的救助方案，被稱(chēng)為“史上最龐大救助方案”。該方案由三部分組成，其中4400億歐元由歐元區(qū)國(guó)家根據(jù)相互間協(xié)議提供，為期三年；600億歐元將以歐盟《里斯本條約》相關(guān)條款為基礎(chǔ)，由歐盟委員會(huì)從金融市場(chǎng)上籌集；此外IMF將提供2500億歐元。2010年12月16日，歐盟27國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人決定修改剛生效一年的《里斯本條約》，各國(guó)都使用簡(jiǎn)化程序批準(zhǔn)《里斯本條約》修正案，目的是讓修正案在2013年1月1日生效，趕在救助基金到期前建立新的永久性危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。雖然該體系提供的任何金融援助機(jī)制都附加嚴(yán)格條件，但卻為建立永久性歐盟穩(wěn)定機(jī)制鋪平了道路。

(二)金融危機(jī)重創(chuàng)了歐盟經(jīng)濟(jì)，影響巨大且深遠(yuǎn)

危機(jī)發(fā)生前，2007年歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將為2.4％，比2006年2.6％的增速略有下降，但仍然強(qiáng)勁。2008年，歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率約為1.2％，整個(gè)歐盟增長(zhǎng)率約為1.4％，歐元區(qū)全年對(duì)外貿(mào)易逆差達(dá)321億歐元，是1999年歐元區(qū)成立以來(lái)的最高紀(jì)錄且失業(yè)率將急劇上升，將有350萬(wàn)人因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而失業(yè)。盡管歐盟2010年11月29H發(fā)布最新經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)報(bào)告認(rèn)為其經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇得以確認(rèn)，2010年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.7％，歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.8％,2011年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5％，歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.7％，但是卻遠(yuǎn)不及危機(jī)發(fā)生前歐盟經(jīng)濟(jì)2.4％的增速。

(三)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的出臺(tái)成為必然

可以看出，一旦發(fā)生金融危機(jī)，各國(guó)即使

出臺(tái)了各種救市措施，經(jīng)濟(jì)仍然很難復(fù)蘇。其實(shí)救市不能單純從應(yīng)急角度出發(fā)。各國(guó)救市資金來(lái)源，無(wú)非三個(gè)途徑：第一，發(fā)行貨幣；第二，發(fā)行債券；第三，增加稅費(fèi)征收。其中，政府主導(dǎo)的救市政策參雜著腐敗、低效率等弊端。救市資金來(lái)源基本是印鈔和發(fā)債，很少用增稅政策，這意味著，救市為下一輪嚴(yán)重通貨膨脹到來(lái)埋下隱患。另外，希臘、葡萄牙，以及愛(ài)爾蘭和冰島等國(guó)家陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)也說(shuō)明國(guó)家信用擴(kuò)張不是無(wú)限的。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心地位，為了提高金融機(jī)構(gòu)的效率，應(yīng)該讓金融機(jī)構(gòu)完全市場(chǎng)化，從最初源頭降低金融危機(jī)發(fā)生的可能。消除道德風(fēng)險(xiǎn)，避免給國(guó)家和納稅人帶來(lái)負(fù)擔(dān)。2010年10月20日，歐盟提議建立一套“歐盟金融危機(jī)管理框架”，有序應(yīng)對(duì)金融危機(jī)破產(chǎn)業(yè)務(wù)，并最小化破產(chǎn)帶來(lái)的損失和多米諾骨牌效應(yīng)。

三、歐盟金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的主要內(nèi)容

破產(chǎn)機(jī)制有兩個(gè)重要的方面。首先，它是優(yōu)勝劣汰機(jī)制，淘汰市場(chǎng)上不合格的失敗的主體。其次，破產(chǎn)機(jī)制還有挽救、重組的一面。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)，我們要制定一套在法律和程序上完整的方案來(lái)保汪其過(guò)程的順利實(shí)現(xiàn)，也不是所有的不能清償?shù)膫鶆?wù)人立即清算，當(dāng)挽救、重組的價(jià)值高于清算價(jià)值時(shí)，法律程序就可以在重組的框架中保證各方的利益。

(一)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)的法律條件

1金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的條件

起初，歐盟國(guó)家的破產(chǎn)法適用于普通破產(chǎn)法，通常將“不能到期清償債務(wù)”作為破產(chǎn)的一般原因，適用于所有的破產(chǎn)主體。不能清償?shù)狡趥鶆?wù)是指清償期限已經(jīng)屆滿，債權(quán)人要求清償，債務(wù)人不能以任何方式清償，并呈時(shí)間的延續(xù)狀態(tài)?？墒倾y行資產(chǎn)負(fù)債表中，負(fù)債比例比較高，對(duì)銀行采取這樣的標(biāo)準(zhǔn)就忽視了負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特殊性。為了讓金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法更能發(fā)揮應(yīng)有的作用，歐盟國(guó)家在法律規(guī)定上有很大的演進(jìn)。以英國(guó)為例，英國(guó)1986年把流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)納入破產(chǎn)法中，這也是世界銀行認(rèn)為比較優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)；1998年英國(guó)銀行法規(guī)定，金融服務(wù)管理局有監(jiān)督管理的權(quán)利，破產(chǎn)要向法院提出申請(qǐng)；2008年金融危機(jī)給英國(guó)金融業(yè)造成巨大重創(chuàng)，英國(guó)通過(guò)了《2009銀行法案》，主要內(nèi)容是設(shè)立特別決議機(jī)制(SRR)，建立新的金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSC)，以便在銀行出現(xiàn)危機(jī)后，能及時(shí)作出反應(yīng)，并規(guī)定了相應(yīng)的處理辦法。其他國(guó)家，如美國(guó)除了在破產(chǎn)法中規(guī)定的流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)外，還創(chuàng)造性引入了第三個(gè)認(rèn)定銀行破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)

一監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。

隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，金融系統(tǒng)暴露的問(wèn)題逐漸增多，在巴塞爾協(xié)議二還沒(méi)普遍實(shí)施時(shí)，2010年9月份又推出了巴塞爾協(xié)議三。該協(xié)議規(guī)定，截至2015年1月，全球商業(yè)銀行的資本充足率下限從現(xiàn)行的4％上調(diào)至6％，由普通股構(gòu)成的“核心”一級(jí)資本占銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的下限將從現(xiàn)行的2％提高到4.5％。次貸危機(jī)中，巴塞爾委員會(huì)一貫秉承的資本充足率監(jiān)管也受到了質(zhì)疑，許多滿足資本充足率要求的銀行卻出現(xiàn)危機(jī)，典型就是在破產(chǎn)前仍保持11％核心資本的雷曼銀行。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展資本充足監(jiān)管是否真的能起作用?我們認(rèn)為這和監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和手段有密切的聯(lián)系，并且會(huì)對(duì)監(jiān)管當(dāng)局提出更高的要求。

2金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)人的問(wèn)題

破產(chǎn)申請(qǐng)人的范圍各國(guó)的規(guī)定不同，大致有三種：一是把破產(chǎn)申請(qǐng)人的范圍限定在債權(quán)人和債務(wù)人，監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)向法院提出金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)。二是除了可由債權(quán)人和債務(wù)人提出外，監(jiān)管當(dāng)局或其指出的接管組、清算組也可提出，世界上大多數(shù)國(guó)家都采用這種模式。如1998年頒布實(shí)施的新《英格蘭銀行法》規(guī)定，金融服務(wù)管理局可以向法院申請(qǐng)銀行進(jìn)入行政程序或破產(chǎn)程序。三是將銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)作為唯一的破產(chǎn)申請(qǐng)人。如保加利亞銀行破產(chǎn)法規(guī)定：只有中央銀行有權(quán)力向法院提出針對(duì)某一銀行的破產(chǎn)程序的申請(qǐng)。

如果申請(qǐng)人的自由裁決權(quán)力過(guò)大，容易造成權(quán)力濫用，有必要對(duì)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)個(gè)量化分析，如建立明確的流動(dòng)性指標(biāo)、資本充足率指標(biāo)和貸款集中度指標(biāo)。其實(shí)，破產(chǎn)條件和破產(chǎn)申請(qǐng)人是兩個(gè)相互補(bǔ)充的方面，兩者配合融洽，才能有力的判斷金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)。

3債權(quán)人清產(chǎn)順序

一般來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人有兩大類(lèi)，即個(gè)人債權(quán)人和機(jī)構(gòu)債權(quán)人。在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)時(shí)，存款人，特別是廣大儲(chǔ)蓄存款人，在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清產(chǎn)順序中處較優(yōu)先的地位。如美國(guó)1993年8月10日出臺(tái)的《全國(guó)存款清算順序法》規(guī)定，支付順序如下：清算費(fèi)用、擔(dān)保存款、該機(jī)構(gòu)的其它優(yōu)先負(fù)債和一般負(fù)債、附屬債務(wù)、存款機(jī)構(gòu)的一般交叉擔(dān)保、股東利益。

4金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)

當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，主要有三大類(lèi)資產(chǎn)需要變現(xiàn)。第一類(lèi)是金融機(jī)構(gòu)的有形資產(chǎn)，如房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)以及設(shè)備資產(chǎn)等；第二類(lèi)是貸款等債權(quán)類(lèi)資產(chǎn)；第三類(lèi)是無(wú)形資產(chǎn)，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，即金融牌照以及營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)銷(xiāo)團(tuán)隊(duì)。一般說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)的第一類(lèi)資產(chǎn)通常以拍賣(mài)的方式進(jìn)行變現(xiàn)；第二類(lèi)資產(chǎn)主要是通過(guò)交易的形式進(jìn)行變現(xiàn)；第三類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)，商業(yè)銀行、券商、保險(xiǎn)公司、期貨商的準(zhǔn)入門(mén)檻和成本非常高，在經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后，網(wǎng)絡(luò)覆蓋和品牌的效用價(jià)值會(huì)大大提升，在處理時(shí)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估就很關(guān)鍵。

(二)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的挽救、重組

1建立存款保險(xiǎn)制度有助于重組

存款保險(xiǎn)制度從以下幾方面幫助了銀行重組工作。首先，在處理銀行問(wèn)題方面，存款保險(xiǎn)制度避免了政治壓力導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題延期處理。一個(gè)涵蓋全系統(tǒng)的存款保險(xiǎn)制度意味著不同的倒閉金融機(jī)構(gòu)間，存款人將受到同樣的保護(hù)，這有助于公眾支持政府解決有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的困難。防止來(lái)自存款人的大規(guī)模訴訟，避免延誤甚至妨礙解決銀行危機(jī)。另外，有利于保護(hù)小額存款人(處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有能力監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)的好壞)，有利于促進(jìn)儲(chǔ)蓄存款增長(zhǎng)，發(fā)揮支付體系的規(guī)模效應(yīng)。

以德國(guó)為例說(shuō)明存款保險(xiǎn)制度在歐盟的發(fā)展。德國(guó)于1976年制定了存款保險(xiǎn)條例，根據(jù)規(guī)定，商業(yè)銀行必須在客戶須知中，公布它隸屬哪家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)范圍、金額及其條件等情況。1998年德國(guó)成立了“銀行賠償公司”，按照規(guī)定，所有德國(guó)銀行必須在該公司投保。當(dāng)銀行清盤(pán)，無(wú)力償還客戶存款時(shí)，賠付金額限于客戶存款額的90％，每位客戶最多可以得到的賠付不能超過(guò)2萬(wàn)歐元。這也成為歐盟內(nèi)所有銀行共同遵守的法定保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)商業(yè)銀行主要分為三大體系：公立儲(chǔ)蓄銀行、合作銀行和私人銀行。德國(guó)儲(chǔ)蓄銀行體系除了享有存款保險(xiǎn)制度和國(guó)家信用擔(dān)保外，還建立了互保機(jī)制，當(dāng)一家銀行發(fā)生困難時(shí)，其他銀行會(huì)傾力相助。合作銀行雖然沒(méi)有公立銀行那樣的“政府擔(dān)?！?，但同樣擁有自己的存款保險(xiǎn)機(jī)制。私人銀行如德意志銀行、德國(guó)商業(yè)銀行、德國(guó)郵政銀行等，多數(shù)都加入了“存款保險(xiǎn)基金”。該基金成員銀行必須將自有資金的30％作為保險(xiǎn)基金，這樣即使銀行發(fā)生倒閉，其儲(chǔ)戶也將

得到銀行自有資金的30％。對(duì)于在德國(guó)境內(nèi)的外國(guó)銀行來(lái)說(shuō)，除了所有歐盟國(guó)家銀行都必須遵守法定保險(xiǎn)制度，即儲(chǔ)戶最多可以得到2萬(wàn)歐元賠付外，大多數(shù)在德國(guó)經(jīng)營(yíng)的外國(guó)銀行都加入了德國(guó)的存款保險(xiǎn)體系，其客戶可以享受同樣的保險(xiǎn)。而很多歐盟國(guó)家的銀行愿意提供超過(guò)2萬(wàn)歐元賠付的標(biāo)準(zhǔn)，如法國(guó)、英國(guó)、意大利等國(guó)銀行。

2對(duì)金融機(jī)構(gòu)的挽救有深遠(yuǎn)的社會(huì)影響

鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，不能依靠硬性的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)即判斷一個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序，應(yīng)在利弊得失權(quán)衡下作出審慎決定，例如，當(dāng)年美國(guó)7000億美元的救市計(jì)劃一出爐，美國(guó)國(guó)會(huì)就出現(xiàn)了兩種不同的聲音，一種認(rèn)為這種救市計(jì)劃是值得肯定的；另一種認(rèn)為動(dòng)用納稅資金太過(guò)龐大，不一定是解決之道。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，往往是公眾恐慌的心理造成銀行擠兌，對(duì)金融危機(jī)擴(kuò)大起了推波助瀾的作用。所以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的挽救重組更重要的一方面在于重塑公眾的信心。有人認(rèn)為，如果美國(guó)政府不出臺(tái)救市方案，美國(guó)納稅人的最終代價(jià)可能不止7000億美元。又如最新對(duì)愛(ài)爾蘭國(guó)家的救助，在救助計(jì)劃中350億歐元救助該國(guó)的銀行體系，歐盟和國(guó)際貨幣基金組織又將向愛(ài)爾蘭提供675億歐元的救助基金，愛(ài)爾蘭債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，葡萄牙、意大利、西班牙被認(rèn)為極可能相繼陷入泥潭，雖然默克爾最終接受了沒(méi)有懲罰措施的應(yīng)對(duì)機(jī)制，但是最反對(duì)實(shí)施“救助”的德國(guó)也逃脫不了這次對(duì)7500億歐元的出資。當(dāng)整個(gè)國(guó)家或區(qū)域都陷入危機(jī)中，我們要進(jìn)行權(quán)衡考慮，對(duì)于單一國(guó)家我們要考慮成本和收益的關(guān)系，甚至是金融機(jī)構(gòu)的救助對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)于歐盟國(guó)家還要考慮到協(xié)調(diào)發(fā)展。

我們認(rèn)為如果救助的社會(huì)效益大于救助的代價(jià)，就不能讓金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)階段。當(dāng)然社會(huì)效益的估算這是個(gè)難題，對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)人也提出了更高的要求。

四、歐盟金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

雖然我國(guó)《商業(yè)銀行法》已經(jīng)對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)作了原則性規(guī)定，但如何操作仍是空白。銀行風(fēng)險(xiǎn)一旦暴露，只能借助于臨時(shí)性行政干預(yù)，如資金援助、指令性購(gòu)并或強(qiáng)制關(guān)閉等措施加以解決。行政性干預(yù)只能暫時(shí)緩解風(fēng)險(xiǎn)，道德風(fēng)險(xiǎn)巨大，必須建立健全中國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出制度。

(一)在破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)方面

我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》適用于所有的企業(yè)法人，都是采用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)(以債務(wù)人不能到期清償?shù)狡趥鶆?wù)作為破產(chǎn)基準(zhǔn))和資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)(以資產(chǎn)負(fù)債表顯示負(fù)債額大于資產(chǎn)額時(shí)為破產(chǎn)界限)。其缺陷表現(xiàn)在：按照流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)遇到流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)尤其是流動(dòng)性不足時(shí)，根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定的中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，通常借助央行向商業(yè)銀行提供“最后貸款人”貸款這一機(jī)制解決。由此，國(guó)家信用為銀行業(yè)的流動(dòng)性不足提供了保障。但主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，說(shuō)明國(guó)家信用不是無(wú)限的。若按照資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)，就更不能揭示銀行的危機(jī)性了，因?yàn)樯虡I(yè)銀行最顯著的特點(diǎn)就是負(fù)債經(jīng)營(yíng)，負(fù)債大于資產(chǎn)可以描述銀行負(fù)債經(jīng)營(yíng)的狀況，但不能說(shuō)明銀行存在或潛在危機(jī)。可見(jiàn)現(xiàn)行法律對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定需要完善，既不能對(duì)商業(yè)銀行起預(yù)警作用，也不能讓決策機(jī)構(gòu)對(duì)需破產(chǎn)的商業(yè)銀行實(shí)時(shí)作出判斷，其結(jié)果不是失去對(duì)商業(yè)銀行的保護(hù)，就是導(dǎo)致商業(yè)銀行對(duì)破產(chǎn)保護(hù)權(quán)利的濫用。

鑒于以上兩種標(biāo)準(zhǔn)的弊端，建議引入監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)可以促使監(jiān)管者當(dāng)局提前介入，及時(shí)采取相應(yīng)的破產(chǎn)措施，將銀行失敗的損失降到最低。但是如果監(jiān)管者自由裁決量過(guò)大，并且沒(méi)有明確的相適應(yīng)的法律標(biāo)準(zhǔn)，就容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的濫用。

(二)在破產(chǎn)法律構(gòu)建方面

我國(guó)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)法律有：2001年《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條列》“人民銀行撤銷(xiāo)金融機(jī)構(gòu)依照本條例執(zhí)行”，這里的撤銷(xiāo)，是指人民銀行對(duì)經(jīng)其批準(zhǔn)設(shè)立的具有法人資格的金融機(jī)構(gòu)采取行政強(qiáng)制措施，終止其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并予以解散。2002年《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第87條規(guī)定“保險(xiǎn)公司不能到期支付債務(wù)，經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院宣告破產(chǎn)”。2003年修訂的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)”。2007年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)的申請(qǐng)?！?/p>

從立法上看，2001年和2002年法律中都是由人民法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)，這是不科學(xué)的，對(duì)于一個(gè)行業(yè)，只有該行業(yè)監(jiān)管者才最清楚是否達(dá)到破產(chǎn)程度，雖然2003年以后我國(guó)法律修正了該規(guī)定，但迄今為止，我國(guó)沒(méi)有一家進(jìn)入破產(chǎn)程序金融機(jī)構(gòu)，原因是僅有法律上的概念性規(guī)定，沒(méi)有操作性實(shí)質(zhì)，規(guī)定太籠統(tǒng)，應(yīng)該設(shè)置具體標(biāo)準(zhǔn)，如資本充足率達(dá)不到某種程度，將視為不再“安全穩(wěn)健”等。

(三)在清償順序方面

我國(guó)《商業(yè)銀行法》第71條第2款規(guī)定，優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息。這個(gè)規(guī)定雖然明確了保護(hù)存款人，特別是個(gè)人利益優(yōu)先原則，但也有很多缺點(diǎn)，我國(guó)將存款分為單位存款和個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，商業(yè)銀行僅對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款給予優(yōu)先保護(hù)，而將單位存款置之不顧，這種規(guī)定會(huì)誘發(fā)存款人為了得到法律保護(hù)而通過(guò)公款私存的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生不良的社會(huì)后果。為了彌補(bǔ)這種不足，應(yīng)該建立存款保險(xiǎn)制度來(lái)完善破產(chǎn)機(jī)制。

(四)在破產(chǎn)申請(qǐng)人方面

《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定：商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算?？梢?jiàn)我國(guó)采取了由法院依法成立清算組的模式，符合國(guó)際慣例。但是對(duì)清算組選任時(shí)間的規(guī)定問(wèn)題重重，法院應(yīng)當(dāng)自宣告之日起15日內(nèi)成立清算組，而從法院受理到宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)至少要三個(gè)月，期間財(cái)產(chǎn)由誰(shuí)管理沒(méi)做具體規(guī)定，如果破產(chǎn)人可以不受限制的處置其財(cái)產(chǎn)，就會(huì)損害債權(quán)人利益。這里應(yīng)該有更加明確、更實(shí)際、可行的、操作性強(qiáng)的法律規(guī)定。