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        事業(yè)單位分類改革踏入“深水區(qū)”

        2011-03-13 01:04:34易麗麗
        決策 2011年5期
        關(guān)鍵詞:分類事業(yè)單位改革

        ■易麗麗

        科學(xué)分類是改革的前奏也是改革的過程,更是改革成功的關(guān)鍵。種種跡象表明,本輪“事改”要動真格。

        3月22日,《分類推進事業(yè)單位改革實施指導(dǎo)意見》正式下發(fā)。該文件強調(diào)在分類改革基礎(chǔ)上,進行事業(yè)單位人事管理制度改革,推進事業(yè)單位績效工資改革,明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險等改革方向。《意見》為事業(yè)單位分類改革確定了時間表:到2015年,完成事業(yè)單位分類;到2020年,要建立起事業(yè)單位管理體制和運行機制,形成中國特色公益服務(wù)體系。

        選在“十二五”開局之年這個時間點下發(fā)這個綜合性文件,可以從側(cè)面體現(xiàn)出中央的強烈決心。據(jù)透露,人保部將推動《事業(yè)單位人事管理條例》年內(nèi)出臺抓好配套單項法規(guī)制定工作。事業(yè)單位改革進展緩慢,在過去常有“沒有總體目標(biāo)”、“零敲碎打”等負面評論。目前,改革時間表已經(jīng)最終敲定,這標(biāo)志著涉及包括離退休人員在內(nèi)的4000萬“事業(yè)人”的改革,已經(jīng)正式拉開序幕。

        種種跡象表明,本輪“事改”要動真格。

        五個“先行者”

        2008年“兩會”之后,溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5?。ㄊ校┫绕陂_展試點,與事業(yè)單位分類改革配套推進。截至目前,《方案》出臺已過去3年,5個試點省(市)無一公布具體改革方案,其中的難度與敏感可想而知。

        之所以選擇這5個?。ㄊ校?,主要還是在事業(yè)單位改革的探索中,他們已積累了一些經(jīng)驗和有效的做法。

        廣東省2006年被中央確定為事業(yè)單位改革試點省。事實上,早在2003年,深圳市成為全國最早醞釀事業(yè)單位改革計劃的城市,“試水”取消干部身份在全國引起關(guān)注。作為廣東省的試點城市,深圳市改革辦在2007年一次性公布了5個深圳事業(yè)單位改革方案,內(nèi)容涉及取消現(xiàn)有事業(yè)單位行政級別,推行職員制,公共財政供給不再按人頭定費,而是“以事定費”,更為大膽的是,提出將在現(xiàn)有事業(yè)單位中推行法定機構(gòu)試點,按照董事會的模式進行運作。深圳事業(yè)單位改革為廣東省在全省各地全面鋪開改革打好了前站。2010年廣東省委、省政府出臺了《事業(yè)單位分類改革的意見》。

        浙江省早在2001年就下發(fā)了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革的意見》,事業(yè)單位改革正式啟動,當(dāng)時在全國尚屬第一位。浙江事業(yè)單位改革最初是以相關(guān)配套改革為主,主要是分配制度改革,人事制度改革。真正引起全國關(guān)注,是本世紀(jì)初,浙江將改革推向了敏感與核心地帶──產(chǎn)權(quán)改革。2003年,浙江省省級事業(yè)單位開始醞釀改革,2004年秋,提出對省屬事業(yè)單位進行分類改革。浙江的“分類改革法”被認為是對全國事業(yè)單位改革最有借鑒意義的舉措,其中,中介服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位原則上要轉(zhuǎn)制成企業(yè),同時吸引社會資本介入改制。產(chǎn)權(quán)界定清楚,可操作性強是浙江事業(yè)單位改革對全國改革的一個貢獻。

        重慶市從1999年開始全面啟動事業(yè)單位改革工作,作為1997年才設(shè)立的中央直轄市,事業(yè)單位改革一直有亮點。重慶事業(yè)單位改革推進的做法有借鑒意義:一是注重在“領(lǐng)導(dǎo)”層面做文章。事業(yè)單位改革中的老大難問題及一些重要政策的出臺,“事改”辦都是通過市委、市政府這個層面解決,威力大,效果明顯。二是注重發(fā)揮新聞媒體的輿論造勢作用。三是注重“事改”績效及責(zé)任追究。建立了“事改”進度定期報告和通報制度,對改革力度大,成效顯著的給予記功;對領(lǐng)導(dǎo)不重視,推進步伐遲緩的作不合格處理,單位不得評優(yōu),領(lǐng)導(dǎo)個人不得評為合格以上等次。四是注重妥善處理改革中的爭議。重慶市在全國率先出臺了《人事爭議仲裁條例》,為改革保駕護航。

        上海的事業(yè)單位改革同樣可圈可點。2003年,上海市政府以四號和五號文頒發(fā)了《上海市事業(yè)單位聘用合同辦法》和《上海市事業(yè)單位聘用合同爭議處理辦法》,拉開了事業(yè)單位“搬掉鐵交椅”的序幕。上海在事業(yè)單位探索中,“管辦分離”為全國貢獻了智慧。“政府管、機構(gòu)辦”是上海的一個創(chuàng)新,按行業(yè)組建公共事業(yè)舉辦機構(gòu),將有關(guān)公益類事業(yè)單位與原政府主管部門切斷隸屬關(guān)系后,改由另外組建的有關(guān)機構(gòu)負責(zé)舉辦。上海申康醫(yī)院發(fā)展中心是市政府設(shè)立的正廳級國有非營利性的事業(yè)法人,是市級公立醫(yī)療機構(gòu)國有資產(chǎn)投資、管理、運營的責(zé)任主體和政府辦醫(yī)的責(zé)任主體,外界稱為“醫(yī)療國資委”?!肮苻k分離”是事業(yè)單位改革的一個原則,怎么分離目前仍沒有解決,但這是一個趨勢。

        山西省事業(yè)單位改革于2004年啟動,其中山西社科院、農(nóng)科院等單位就是當(dāng)時的試點。2006年,中央機構(gòu)編制委員會辦公室首次將山西確定為事業(yè)單位分類改革試點省。2008年,山西省事業(yè)單位崗位設(shè)置管理、公開招聘實施工作動員會召開在經(jīng)過近3年的前期籌備后終于拉開大幕。太原市是山西省試點的城市太原市大刀闊斧進行改革,無“事業(yè)一律撤?!渡轿魇∈聵I(yè)單位崗位設(shè)置管理實施辦法》于2009年6月公布,轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制,實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。

        總結(jié)5個改革“先行者”的經(jīng)驗,我們發(fā)現(xiàn),事業(yè)單位改革在摸著石頭過河除了5個試點省創(chuàng)新,全國很多地方也在摸索,但是改革的成果能否經(jīng)得起考驗,現(xiàn)在下定論還為時過早。

        分類改革有何亮點

        本次改革的目標(biāo)是讓事業(yè)單位更好更快的發(fā)展,提高公共服務(wù)質(zhì)量,發(fā)展社會事業(yè)。這一目標(biāo)的定位,讓“事業(yè)人”有一個好的職業(yè)前景預(yù)期。這一目標(biāo)是積極的,一改以往事業(yè)單位改革減人員、簡機構(gòu)、減輕財政負擔(dān)這種“甩包袱”的消極表述。

        《意見》中將改革的目標(biāo)定為到2020年,構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會力量參與的公益服務(wù)新格局,形成基本服務(wù)優(yōu)先供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。這一目標(biāo)給事業(yè)單位描繪了一個藍圖,作為向全社會提供基本公共服務(wù)的載體和平臺,作為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者,涉及2962萬在職人數(shù)的全國125.6萬個事業(yè)單位將大有作為。

        早在1992年,事業(yè)單位改革就已破題。改革開放以來,政府機構(gòu)改革進行了六次,涉及到事業(yè)單位的就有四次。事業(yè)單位改革的“三駕馬車”分別是:以組織部門和人事部門為主的人事制度改革,1995年原人事部、中編辦就啟動了事業(yè)單位人事制度改革試點;事業(yè)單位本身的經(jīng)營性和公益性改革,如科技部、文化部、教育部在部內(nèi)進行的改革,以市場化、產(chǎn)業(yè)化為改革方向等;最后一類是體制改革,這種改革伴隨著行政體制改革,適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制,放權(quán)搞活。由此可知,事業(yè)單位的改革并不是才啟動,其實與國企、政府改革是同步的,形象地說只是“醒得早,起得晚”。

        事業(yè)單位改革為何給人滯后的印象?原因之一就是缺乏一個整體推進的方案,而此次改革整體方案制定出來了,并且將時間表都明確列出。最為可貴的是事業(yè)單位改革明確到了分類改革。分類是改革的過程也是改革的前奏,科學(xué)分類是事業(yè)單位改革成功的關(guān)鍵,此次改革找到了要害。

        《意見》中,事業(yè)單位改革被劃分三類,“參照公務(wù)員類”即承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列;“自收自支”類即從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將被推向市場,而一部分“財政補貼”類即公益性事業(yè)單位,將從人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面推進,采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。中編辦還出臺了分類目錄,不粗也不細,基本上是承擔(dān)行政職能的,劃定一個范圍,如食品監(jiān)督,衛(wèi)生監(jiān)管,既宏觀也具體。在操作上解決了地方事業(yè)單位的界定。

        與以往不同,本次事業(yè)單位改革有“1+10”文件,針對總體文件有10個配套文件進行解釋和規(guī)定操作辦法?!兑庖姟愤€明確了事業(yè)單位績效工資改革的推進。對事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革方向,確定為要逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。

        繞不開的“深水區(qū)”

        五省市實施方案“難產(chǎn)”,最大原因就是事業(yè)單位改革牽涉面廣,涉及行業(yè)多,涉及單位每個干部職工的切身利益。各試點省市謹(jǐn)小慎微很有必要,避免引起“震動”導(dǎo)致被動,都在等待、觀望中擇機推出。

        改革的動力影響著改革推進的程度。我們發(fā)現(xiàn),事業(yè)單位改革兩頭熱,中間冷。領(lǐng)導(dǎo)層熱,因為要鞏固機構(gòu)改革的成果要進行事業(yè)單位改革。一般的群眾也熱,看病難,上學(xué)難,看到這些公共服務(wù)的問題,認為改革事業(yè)單位就能解決,所以擁護改革。但恰恰事業(yè)單位自身沒有這個熱情。事業(yè)單位改革,“事業(yè)人”既得利益要失去,社會和政治地位會改變,事業(yè)單位自身怎樣才能支持,如何能夠順利推進?這是改革的“深水區(qū)”。

        達奇·李奧那多的“三圈理論”告訴我們,一個公共政策能夠有效,需要價值、能力和支持三方面達到平衡。事業(yè)單位改革體現(xiàn)了公共價值,但是政策方案的實施與執(zhí)行中的約束條件仍是一大難題,以養(yǎng)老保險為例,方案提到要建立職業(yè)年金,以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施,學(xué)者稱職業(yè)年金“是沒影的事”。這其實就是改革的財力并沒有保障。再次,必須認真考慮所涉及的利益關(guān)系者的態(tài)度與意見,即支持問題,自上而下的“被改革”容易引起反彈。例如取消了行政級別,“事業(yè)人”沒有體現(xiàn)社會政治地位的替代制度,每個人都奮斗了十幾年或幾十年,如何能夠平衡?

        盡管從單位性質(zhì)上看,要進行分類劃分并不困難,但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機關(guān)有著密切的關(guān)系,為平衡和照顧各方利益,要進行公平有效的劃分爭議極大。有些事業(yè)單位沒有界定是做什么。例如:中編辦同意成立一個事業(yè)單位,批文涉及名稱、核定編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、級別,卻恰恰沒有界定職能?,F(xiàn)在事業(yè)單位都擔(dān)心分到不利的類別,紛紛打報告要參照公務(wù)員管理,提出自己具有公共管理職能,要求全額拔款,回歸行政部門。中編辦去核實,被核實的事業(yè)單位說有公共職能,能道出一萬個理由;但中編辦得出核實結(jié)論為沒有公共職能,卻找不到依據(jù)。5個試點省,方案“難產(chǎn)”說到底還是最后的分類不敢公布。所以,在劃分時要將行政性事業(yè)單位回歸政府,但是在回歸過程也要防止不應(yīng)該回歸的也搭政策便車。

        事業(yè)單位改革在很大程度上不取決于事業(yè)單位本身,而取決于政府。政府如果仍然把事業(yè)單位看成下屬機構(gòu),改革肯定受阻,目前主管部門與事業(yè)單位的利益紐帶沒有切割。例如:中央部委實行“陽光工資”,原則是限高、穩(wěn)中、托低。這說明各部委在財政預(yù)算撥款下還有其他收入來源,這些來源就是事業(yè)單位。管辦分離是改革“深水區(qū)”的一個難題。

        建立法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位要邁的門檻。法人治理結(jié)構(gòu)與黨管干部要統(tǒng)一起來,黨管干部就是內(nèi)部控制,而法人治理結(jié)構(gòu)就是外部控制。避免法人治理結(jié)構(gòu)流于形式,同時也要讓黨管干部得到體現(xiàn),是改革“深水區(qū)”要面對的問題。

        最后,事業(yè)單位改革中,有一部分是推向市場。目前進行的改革中,已出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的案例。“單位內(nèi)部收購”無論是經(jīng)營層、技術(shù)人員還是市場人員,多數(shù)都可以拿到數(shù)量不等的股份,利益均沾。這樣一來,改制過程中國有資產(chǎn)被嚴(yán)重低估,因為絕大多數(shù)人都能獲益,所以這種腐敗最不容易被發(fā)現(xiàn),也最缺乏監(jiān)督。這種流失比國有企業(yè)更難監(jiān)督。事業(yè)單位改制過程做到公開透明,程序嚴(yán)格規(guī)范,獨立客觀審計尤顯重要。

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