■本刊記者 賀海峰
預(yù)算公開的鑿冰之旅異常艱難。不過,經(jīng)由高層領(lǐng)導(dǎo)的垂范與推動,以及多方力量的迂回與合圍,這項改革開始不斷釋放出積極的信號。
4月14日,一貫低調(diào)的科技部,出人意料地在98個中央部門中率先公布了2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算:4018.72萬元。輿論普遍認(rèn)為,科技部邁出的一小步,堪稱中國政務(wù)公開與反腐制度化的一大步。
此前,財政部、農(nóng)業(yè)部、藥監(jiān)總局、人口計生委、工商管理總局等部委陸續(xù)公布了2011年部門預(yù)算,但對“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算始終三緘其口。
更早一些時候,四川省白廟鄉(xiāng)黨委書記張映上,堅持將鄉(xiāng)財政所用的每一分錢,包括迎來送往的消費(fèi)賬目,毫無保留“曬”到網(wǎng)上。豈料,其后兩個多月,他再沒能爭取到上級部門一筆資金;到白廟鄉(xiāng)的上級官員減少大半,即使來了,也是餓著肚子就走,不愿留下吃飯。
而在2008年,深圳公民吳君亮借《政府信息公開條例》施行之機(jī),向中央20多個部委、全國20多個省市財政部門提交申請,要求公開部門預(yù)算信息?!叭蔷芙^。‘國家機(jī)密,恕不公開’、‘這個事與你們無關(guān)’、‘不要跟政府過不去……各種各樣的理由。”
覆蓋于信息公開之上的冰層如此堅硬,注定了預(yù)算公開的鑿冰之旅將會異常艱難。所幸的是,經(jīng)由高層領(lǐng)導(dǎo)的垂范與推動,以及多方力量的迂回與合圍,這項改革開始不斷釋放出積極的信號。
因為成功推開深圳、廣州、上海等地公共預(yù)算公開之門,吳君亮和他創(chuàng)辦的“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊聲名鵲起2008年5月,他們在深圳市財政局閱覽室看到了完整的政府部門預(yù)算;2009年10月,他們再次促成廣州市財政局首開全國先河,在門戶網(wǎng)站上公開了114個本級部門預(yù)算。
然而,進(jìn)入2011年,這支團(tuán)隊突然遇到了挫折:曾經(jīng)率先向他們和社會公開全部政府部門預(yù)算的深圳、廣州,出現(xiàn)了不同程度的倒退。
2011年1月17日,剛一拿到深圳市本級2011年部門預(yù)算草案,吳君亮就發(fā)現(xiàn),在全市92個政府部門中,沒有公開部門預(yù)算的多達(dá)62家,占67.4%;公開部門預(yù)算的僅有30家,占32.6%。而在已經(jīng)公開的30個部門中,很不詳細(xì)的有5家,不詳細(xì)的有7家,較詳細(xì)的有18家。
“令人滿意的,也就是公開的部門預(yù)算內(nèi)容透明詳細(xì),民眾通過閱讀這些預(yù)算,能夠知道政府部門拿了多少錢、做了什么事、錢具體花在什么地方的部門,則一個都沒有??傮w上看,深圳2010年市本級部門公開情況‘不及格’?!眳蔷猎谝黄治鰣蟾嬷邢刂赋觥?/p>
為此,他甚至以“反穿衣服”的方式約見媒體。在西裝的背面,貼著一張紙條:“本人反穿衣服,用行為藝術(shù)的方式,表達(dá)對公共預(yù)算不透明現(xiàn)狀的抗議?!彼f,自己以后每年都將在深圳“兩會”期間反穿衣服,直至深圳的預(yù)算公開透明。
廣州也陷入了同樣的僵局。2011年,廣州僅有21家市直單位主動公開部門預(yù)算。相較于過去114個部門全部公開,全市部門預(yù)算的公開程度從100%驟降至18.4%。
變化來自一份由財政部2010年3月發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》。
這份指導(dǎo)意見,除了要求各級政府部門“充分認(rèn)識做好預(yù)算信息公開工作的重要性和緊迫性”,“積極做好預(yù)算信息主動公開工作”,還對“預(yù)算公開的主體”進(jìn)行了界定:各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級總預(yù)算、決算的公開,各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。
據(jù)此,廣州市財政局發(fā)布了《關(guān)于公開部門預(yù)算的通知》,要求各部門在本部門的門戶網(wǎng)站上公開部門預(yù)算,不再由財政局統(tǒng)一公布。
對于93個沒有公開預(yù)算的部門,吳君亮曾經(jīng)逐一打電話進(jìn)行咨詢。“但有的部門說沒有接到財政局的通知,有的說要向市財政局詢問,還有的說如果網(wǎng)站沒有查到,說明屬于不予公開的內(nèi)容范疇。迄今為止,我們詢問的部門中,沒有一個公開部門預(yù)算?!?/p>
吳君亮感嘆說,現(xiàn)在的問題是,“預(yù)算即機(jī)密”的觀念剛被打破,財政部的一紙指導(dǎo)意見,又使整個預(yù)算公開進(jìn)程面臨一個新的“技術(shù)壁壘”。
財政部為何對預(yù)算主體進(jìn)行重新界定?多位研究人員猜測,可能在于大量“預(yù)算外資金”的存在。
某財政部門官員曾抱怨,在本級政府財政收支情況中,包括社保資金、土地出讓金在內(nèi)的許多“預(yù)算外資金”使用情況,財政部門都不清楚;而對于當(dāng)?shù)氐膰筚Y金管理,當(dāng)?shù)刎斦块T也僅掌握50%,因為還有相當(dāng)一部分是屬于央企和各部委直屬的企業(yè)。
在這種情況下,各級財政部門即使愿意公布完整的預(yù)算,也難免會以偏概全,更有可能因此觸犯其他同級甚至更高級別部門的利益。于是,財政部不得不出臺指導(dǎo)意見,讓其他政府部門在預(yù)算公開上各負(fù)其責(zé)。
后退一步,能否跳得更遠(yuǎn)?
在2011年政府工作報告中,國務(wù)院總理溫家寶向“三公消費(fèi)”亮劍:“三公”支出原則上零增長。3月23日,國務(wù)院常務(wù)會議決定,6月向全國人大常委會報告中央財政決算時,將中央本級“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報告內(nèi)容,并向社會公開,接受社會監(jiān)督。
多位官員、學(xué)者研判認(rèn)為,此舉意味著中國公共預(yù)算改革開啟了一個全新的突破口。
長期以來,我國“三公消費(fèi)”在百姓心中呈現(xiàn)出一個巨大的財政“黑洞”,重創(chuàng)了政府的公信力。2011年全國“兩會期間,200多名代表委員劍指此處,呼吁遏制公款鋪張浪費(fèi)。
“‘三公’現(xiàn)象為什么管不?。恐卫怼M(fèi)’真的那么難嗎?”在與溫家寶在線交流時,一位網(wǎng)友曾經(jīng)發(fā)問。溫家寶當(dāng)即表態(tài)說:“應(yīng)該管得住,必須管得住其實,我們能夠做到最根本的是兩條:第一條就是公開透明,就是要讓任何一項行政性支出都進(jìn)入預(yù)算,而且公開讓群眾知道,接受群眾監(jiān)督。第二條就是民主監(jiān)督。”
以公車改革為例。
2010年12月,律師助理葉曉靜以普通市民身份,分別向北京市公安局、財政局、交通委提交了政府信息公開申請表要求公開公車確切數(shù)量。
讓她意外的是,北京市財政局很快給她回函,表示2011年3月會形成公車數(shù)據(jù),“屆時我局將提供信息”。在全國“兩會”上,北京市委常委、常務(wù)副市長吉林再次證實了這一說法。
3月31日,北京市財政局正式公布:截至2010年底,北京市黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位公務(wù)用車實有數(shù)為62026輛,其中市級公務(wù)車20288輛。此舉在全國尚屬首例。
“作為法律人,這是行使知情權(quán)的正常行為。對于公權(quán)力,我們應(yīng)該警惕它,時時監(jiān)督。”葉曉靜事后評論說。
而在中央層面,進(jìn)步同樣明顯。
3月5日,溫家寶在政府工作報告中專門提到,“規(guī)范公務(wù)用車配備管理并積極推進(jìn)公務(wù)用車制度改革”。當(dāng)時,全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青聽到以后非常興奮。之前,他為呼吁公車改革奔走了15年,甚至自費(fèi)買車,每月只領(lǐng)取1000元補(bǔ)貼。在3月6日的微博上,葉青寫道:“吃早飯時,代表們紛紛與我討論總理談到的公車改革問題,絕大多數(shù)贊成。大家十分關(guān)心車改。這是沒有想到的?!?/p>
更讓葉青沒有想到的是,3月8日,財政部新聞發(fā)言人戴柏華主動向媒體通報,財政部將公開2011年中央預(yù)算部門出國經(jīng)費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總體情況,中央預(yù)算部門相應(yīng)公開本部門出國經(jīng)費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
3月25日,在國務(wù)院第四次廉政工作會議上,溫家寶針對公車改革問題進(jìn)一步表態(tài):“今年要拿出改革方案,在一些部門試行。”之前,中央已經(jīng)下發(fā)“公務(wù)車管理辦法”,規(guī)定省部級官員配車,使用年限從5年一換調(diào)整為8年一換;廳局級以下官員不得“違規(guī)”配用專車。
對此,全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)博導(dǎo)蔣洪給予了肯定:“中央以身作則,發(fā)揮表率作用,是財政透明成敗的關(guān)鍵。這種帶頭示范效應(yīng),我認(rèn)為也會給地方財政形成壓力?!?/p>
目前,我國的財政預(yù)算分類科目,并不存在“三公”經(jīng)費(fèi)科目。在部委的預(yù)算表中,也沒有專門為“三公”經(jīng)費(fèi)設(shè)立科目。知情人士推測,科技部公開的“三公”支出,極有可能是從原始科目中扣出來的數(shù)字。
僅僅盯住幾個數(shù)據(jù),遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問題。這就如同一支利箭扎在這里,把它砍掉,箭身沒了,箭頭還在。所以,必須從體制上找準(zhǔn)病因。
“三公消費(fèi)”備受詬病,與當(dāng)前過于粗放、封閉的公共預(yù)算體制密切相關(guān)。中國政府預(yù)算科目設(shè)置了四個級別的指標(biāo),即類、款、項、目。但中央和地方普遍只公開到“款”級,屬于預(yù)算公開的初級階段?!叭绻?00分為滿分的話,我國財政的透明度總體情況約為20分。”常年進(jìn)行相關(guān)評估的蔣洪認(rèn)為。
回顧1998年以來的預(yù)算體制改革進(jìn)程,不難發(fā)現(xiàn),存在兩條相互交織的改革路徑。一條是貫穿始終,并由財政部主導(dǎo)的全口徑預(yù)算管理改革;一條是發(fā)端于2003年,并隨著2007年《政府信息公開條例》的發(fā)布,在民間和社會力量推動下,獲得重大突破的政府預(yù)算公開化運(yùn)動。
如果說前者意在將大量失控的預(yù)算外收入“關(guān)在籠子里”,那么后者是要將已經(jīng)鎖在籠子里的賬本“曬在陽光下”。
進(jìn)而言之,預(yù)算公開的真正目的在于,公民不是關(guān)心政府部門花了多少錢,而是關(guān)心錢花到哪里去了。全國人大常委會預(yù)算工委主任高強(qiáng)表態(tài)說:“最根本的是通過預(yù)算公開,加強(qiáng)人大對政府預(yù)算管理的法律監(jiān)督和社會的民主監(jiān)督,促進(jìn)政府改善預(yù)算管理,用好人民賦予的財權(quán)?!?/p>
這一進(jìn)程無疑阻力重重。
譬如,《預(yù)算法》的修改,早在2004年就已啟動。2007年,曾經(jīng)形成一個修訂草案,但是未見下文。2010年,全國人大、財政部共同完成了最新版本的修訂草案,但遲遲沒有提交全國人大預(yù)審。
關(guān)于預(yù)算公開,原法并無相關(guān)規(guī)定而修改草案雖提出公開,但明確提出“預(yù)算公開的具體內(nèi)容由國務(wù)院規(guī)定”,體現(xiàn)了權(quán)力之間的拉鋸。同時,這次修訂還面臨著諸多部門利益的掣肘。此外,中央和地方事權(quán)、財權(quán)的劃分尚不清晰,分配關(guān)系尚未理順,也是局限之一。
另一遺憾之處在于,一些地方預(yù)算改革的經(jīng)驗,比如上海閔行公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革、河南焦作預(yù)算公開改革、浙江溫嶺民眾參與制訂預(yù)算,仍然未能促進(jìn)《預(yù)算法》的實質(zhì)修改。究其原因主要在于財權(quán)、事權(quán)分配的限制,在于上位約束。
按時間上來算,《預(yù)算法》修訂草案要上全國“兩會”審議,最早也要等到2012年了。
但是,人大實行預(yù)算監(jiān)督,還面臨著操作程序上的障礙。每年全國人大會議一般不會超過15天,地方上則只有幾天。事前、事中監(jiān)督不夠,審查時間過于吃緊,嚴(yán)重弱化了人大對預(yù)算的監(jiān)督。
作為全國政協(xié)委員,蔣洪所在的小組共有20多名委員,但真正看預(yù)算報告的僅有3人?!鞍胩鞎r間,200多頁,這么多的數(shù)字,連我這個財政專家也不可能看完,只能用鉛筆記錄一個框架。”可見預(yù)算審議“走過場”的現(xiàn)象仍普遍存在。
針對代表熱情不高的問題,全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈認(rèn)為,這與財政預(yù)算的專業(yè)性特點和代表的自身素質(zhì)關(guān)系不大。她反問道:“如果像閔行區(qū)那樣公布按部門預(yù)算分類做的預(yù)算明細(xì)表格,大家不僅能明白財政資金使用的方向,還會知道具體的用途,還會沒有熱情嗎?”現(xiàn)實的做法是,充分發(fā)揮人大常委會和各專門委員會的作用,讓它們提早介入預(yù)算的編制與審議,然后再提交人民代表大會審議。
“預(yù)算公開改革不是技術(shù)問題,而是政治決心問題,是敢不敢公開的問題。吳曉靈說。