■調研組

開展農(nóng)村土地整治，不可避免地要對現(xiàn)有農(nóng)村土地利用結構、布局及土地產(chǎn)權進行調整，但同時農(nóng)民權益要得到保護，這一動一靜之間如何把握政策尺度，是個難題。

在開展農(nóng)村土地整治過程中，如何兼顧“土地要素流動”和“農(nóng)民土地權益保護”的雙重目標？這是地方上面臨的難題。

近年來，浙江嘉興市探索出“兩分兩換”的農(nóng)村土地綜合整治模式，成效顯著、特色明顯，引起社會各界廣泛關注。“兩分”就是把宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；“兩換”就是以土地承包經(jīng)營權換股、換租、增保障，以宅基地換錢、換房、換地方。

試點推進“雙結合”

2008年以來，嘉興市先后在15個鎮(zhèn)、街道開展試點，涉及區(qū)域總面積598平方公里，農(nóng)戶8.89萬戶，人口33.8萬人，宅基地面積9.09萬畝，承包地面積37.85萬畝。各試點鎮(zhèn)因地制宜選擇推進模式，形成了“兩分兩換”、“兩分一換一流轉”等多種模式。

在推進模式上，可以是整村搬遷型，也可以是零星集聚型；可以同步推進型，即“兩分兩換”同步推進，也可以是分步推進型，即先“一分一換”，再穩(wěn)步開展土地流轉。在安置方式上，可選擇市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一設計建造的公寓房和聯(lián)體式住宅，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上自建聯(lián)體公寓房和聯(lián)體排屋。

在具體操作中，嘉興市把承包土地流轉與促進發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)結合起來，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。對以租賃或入股形式長期流轉的，土地流轉收益歸農(nóng)戶所有。對自愿全部放棄土地承包經(jīng)營權，符合有關條件的，可按不同情況參加相應的社會養(yǎng)老保險。

同時，把宅基地換城鎮(zhèn)住房與宅基地的聯(lián)合整治結合起來，采用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，集聚建設用地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設。

對放棄宅基地進入城鎮(zhèn)購買商品房的農(nóng)戶，政府對原住房直接給予貨幣補貼。置換搬遷安置房的農(nóng)戶，按面積實行房屋補償，統(tǒng)一規(guī)劃建設后置換給農(nóng)戶農(nóng)戶也可以到統(tǒng)一規(guī)劃的新社區(qū)自建換一個地方。

農(nóng)民入住城鎮(zhèn)集聚社區(qū)后，要與村簽訂原宅基地交回的協(xié)議，不再享受申請、使用農(nóng)村宅基地的權利。同時，原則上將戶籍關系遷入社區(qū)管理，享有城鎮(zhèn)居民的同等權利，并繼續(xù)享有原村集體經(jīng)濟組織的權益。

通過土地整治，嘉興將全市858個行政村集聚到55個新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和452個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，村莊布點大大減少人口集聚度顯著提高。試點鎮(zhèn)內(nèi)人口集聚度已達到50%以上。

在調整布局的同時，農(nóng)村建設用地的節(jié)約集約水平有了較大提高，聯(lián)排自建式住房節(jié)約用地約為25%。通過宅基地置換，13個試點單位的土地節(jié)約率都在50%以上，僅一期實施至少可節(jié)約土地4830畝。

通過“兩分兩換”，嘉興市已立項建設用地復墾項目125個，復墾面積8670畝，其中宅基地7650畝，新增耕地面積8520畝；立項土地開發(fā)項目81個，開發(fā)面積12495畝，新增耕地面積11415畝，保障了全市耕地占補平衡。

試點置換安置房均采取政府主導開發(fā)建設，不僅實行了政策支持和規(guī)費減免，降低了置換成本，而且以公寓房安置的房產(chǎn)具有土地證、房產(chǎn)證，可以進入房產(chǎn)市場，使農(nóng)民財產(chǎn)得到了保值升值。

以姚莊鎮(zhèn)的試點為例，每戶農(nóng)戶住宅置換前平均評估價為18.1萬元左右，農(nóng)戶自己只需出1萬元左右，可置換面積180平方米左右的二套鎮(zhèn)公寓房。按去年該鎮(zhèn)房產(chǎn)平均價每平方米2800元計算，農(nóng)戶置換后的公寓房市值約50萬元，相當于增值30萬元。

此外，一些試點鎮(zhèn)結合工業(yè)功能區(qū)和市鎮(zhèn)商貿(mào)區(qū)建設，為農(nóng)戶安排了相應的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用房，加上每畝每年在600元以上的土地流轉收益，搬遷農(nóng)戶可以獲得長期穩(wěn)定的收入。因此，這項工作得到了廣大農(nóng)戶的普遍認可和支持，參與熱情很高。

“十改聯(lián)動”

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點城市，嘉興以“兩分兩換”為突破口，把農(nóng)村土地制度改革與規(guī)劃管理制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、社會保障制度、戶籍管理制度、涉農(nóng)工作管理體制、村鎮(zhèn)建設管理體制、農(nóng)村金融體制、公共服務均等化體制等改革結合起來。

“十改”聯(lián)動，形成合力，為土地流轉、農(nóng)民進城創(chuàng)造良好環(huán)境、提供必要條件，這是嘉興農(nóng)村土地整治取得成功的關鍵所在。

“兩分兩換”試點的另一個關鍵是錢從哪里來，嘉興采取的是多渠道籌集資金，分步驟分階段推進。

一是財政注資，信貸支持，解決項目啟動資金問題。二是開展招商引資，吸引社會資金投入。三是按照“資金性質不變、管理渠道不變、統(tǒng)籌使用、各司其職、形成合力、各記其功”的思路，各類涉地、涉農(nóng)資金整合起來集中使用。四是堅持成熟一片推進一片、復耕一片出讓一片，以收抵支，滾動開發(fā)。五是探索集聚點內(nèi)安排部分商品房、商業(yè)用房、物業(yè)項目的開發(fā)建設，以增加土地出讓收益，確保資金平衡。

農(nóng)村土地整治的資金投入是個難點。如何在項目實施過程中達到收支平衡，建立怎樣的利益共享機制才能使農(nóng)村土地整治持續(xù)健康進行，需要認真研究思考。

嘉興試點的資金，主要是通過節(jié)余指標用于第三產(chǎn)業(yè)的土地出讓金來平衡。通過“兩分兩換”，農(nóng)民以不太大的代價獲得了新社區(qū)的住房，房屋資產(chǎn)價值、生活質量有了明顯提高，同時其土地承包經(jīng)營權收益及原集體資產(chǎn)收益也基本沒有受到影響。當然其損失也是有的，大部分農(nóng)戶住房占地面積有所縮小。

如何把握政策尺度

嘉興市試行“兩分兩換”推進農(nóng)村土地整治，取得了明顯的成效，為我們提供了一個沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成功案例。我們可以從中獲得一些有益的啟示。

開展農(nóng)村土地整治、特別是村莊撤并，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的改變，涉及農(nóng)戶兩項最基本土地權益，土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的調整，事關千家萬戶切身利益。在什么條件下、選擇什么時機推進農(nóng)村土地整治，需要認真思考和仔細把握。

嘉興市經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，農(nóng)村人口就業(yè)和收入實現(xiàn)了向非農(nóng)化的轉變，生產(chǎn)生活方式也基本脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)收入差距較小，且近年恰逢農(nóng)村新一輪建房高峰來臨，農(nóng)村居民迫切希望改善生產(chǎn)生活環(huán)境。

嘉興市的經(jīng)驗表明，開展農(nóng)村土地整治，地方政府要認真分析農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的真實意愿，做到水到渠成、順勢而為。

政府的責任是，解決好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民一家一戶、一村一莊難以解決的問題，搞好集中居住社區(qū)基礎設施和公共設施配套建設，做好社區(qū)社會管理制定一定的鼓勵政策逐步吸引周邊村莊農(nóng)戶進入集中居住區(qū)。

與很多地方將節(jié)余建設用地指標主要用于中心城市建設的做法不同，嘉興市節(jié)余建設用地指標，主要由鎮(zhèn)政府用于本鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)建設和新市鎮(zhèn)商業(yè)開發(fā)。嘉興市的做法，讓寶貴的土地要素助推了當?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，不僅改變了“離土不離鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，使農(nóng)民可以就近實現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)”提升生活水平。

開展農(nóng)村土地整治，不可避免地需要對現(xiàn)有農(nóng)村土地利用結構、布局及土地產(chǎn)權進行調整，以此來激活土地要素自由暢通渠道；但同時，農(nóng)民集體和農(nóng)戶的土地權益需要得到切實保護和穩(wěn)定體現(xiàn)，這一動一靜之間如何把握政策尺度是個難題。

嘉興市通過整體性政策設計，既固化農(nóng)民的土地及集體資產(chǎn)權益，又解除了農(nóng)民與承包地、宅基地之間的捆綁，使土地要素流動和農(nóng)民跨區(qū)域集聚定居成為可能，農(nóng)村土地整治才得以健康發(fā)展

所以，開展農(nóng)村土地整治，絕不是單純增加建設用地指標，而是一項復雜的系統(tǒng)工程。如何實現(xiàn)“土地要素流動”和“農(nóng)民土地權益保護”雙重目標，需要進行整體性政策設計。要針對農(nóng)村不同集體和農(nóng)戶之間的差異性，區(qū)分不同情況制定相應政策，給農(nóng)民提供一定的選擇空間。