龔雪瑩，任兆昌

(云南農業(yè)大學 人文社會科學學院，云南 昆明 650201)

一、調查緣起和背景

按照新制度經濟學的觀點，制度供給取決于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿[1]，根據新制度經濟學分析方法，制度供給與制度需求之間必須形成一致性，一項制度的變遷必須與其社會資本相適應，制度才能發(fā)揮出應有的效率。本次調查從農民自身需求出發(fā)，對農民的政策需求意愿作實證分析。

社會主義新農村建設的過程中，農民是農村社會的主體，既是新農村建設的主要力量，也是新農村建設的最終受益群體。無論是上級的建設規(guī)劃，還是基層具體建設實施，都必須考慮到他們的需求，否則，規(guī)劃將不具有實際意義，建設實踐得不到農民的支持和參與，這將不利于新農村建設戰(zhàn)略目標的實現。所以，科學地認識和判斷農民的現實需求，深入了解影響農民需求的因素，把握農村發(fā)展實際狀況，是制訂合理規(guī)劃和政策的現實依據。

在目前的理論研究中，大部分學者傾向于研究社會主義新農村建設應具備的特征,卻忽視了農民應該是農村社會的主體這個基本問題。作為新農村建設的主要力量，也是新農村建設的最終受益群體，他們對新農村建設的理解程度以及自身對新農村建設的貢獻，都將是我國新農村建設事業(yè)中的決定性因素。因此，必須重視農民在新農村建設中的作用，加強政府對于農民的支持和幫扶的力度。

為了弄清楚農民對政策的實際需求，筆者選擇了宣威市的馬村(村委會)作為調查研究地，來考察該問題。馬村隸屬宣威市，位于宣威市以西12公里處，交通較便利。全村國土面積26.86平方公里，主要種植玉米、馬鈴薯等農作物。全村耕地面積534.67公頃，人均耕地0.12公頃，林地 1 917 公頃。馬村轄13個自然村、11個村民小組?，F有農戶 1 237 戶，有鄉(xiāng)村人口 3 875 人，農業(yè)人口 4 589 人，勞動力 2 624 人，其中從事第一產業(yè)人數 2 459 人。2008年全村經濟總收入 2 463.15 萬元，農民人均純收入 3 116.47 元。農民收入來源以種植、養(yǎng)殖為主。2008年底，該村已實現通水、通電、電視、電話，無路燈。

二、調查方法

本次調查，主要采用問卷調查和小組訪談的方法，調查問卷主要針對村民使用，對村民小組長、村委會委員采用訪談法。共發(fā)放問卷120份(共分兩次完成此次問卷調查)[注]第一次發(fā)放問卷60份，調查于2010年7月完成；第二次發(fā)放問卷60份，調查于2011年2月完成。，收回問卷95份，其中有效問卷80份，10份訪談記錄。本文旨在通過對以上數據的整理、分析及對比，探討新農村建設中，農民對政策的實際需求。

三、農民的政策需求

根據新制度經濟學所提出的制度“供給—需求”理論[1]，本文把農民在新農村建設中對政策的需求視為基礎，以此研究可能的政策供給問題。再根據公共政策問題構建程序的模型——“問題感知—問題搜索—問題界定—問題陳述”[2]，分析研究地的政策實際需求。本文按照社會主義新農村建設的要求[注]即新農村建設的基本要求“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”。，把這些要求分解為六個方面作為分析因子，來考量問題。

(一)農民對新農村建設的認識

盡管近年來政府在大力宣傳和推進新農村建設，但調查表明，政府渠道并不是農民了解新農村建設的主要途徑，大部分農民了解新農村建設的主要途徑是通過電視及各種媒體。調查中發(fā)現通過電視媒體了解新農村建設的農民所占比例為73.34%，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部宣傳了解新農村建設的農民占比為51.62%，農民自己通過鄰里間閑談了解的占比為43.33%。由于大多數農民對新農村建設的了解并不是通過政府的直接宣傳，因此農民對新農村建設的理解會有略微偏差，可能會導致農民不能更好地參與新農村建設，甚至對新農村建設起到阻礙作用。對于新農村建設的五項基本要求——生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，[3]大部分農民也只對“生產發(fā)展、生活富?！眱身梼热萦猩钊氲牧私猓渌麅热荻疾涣私饣虿恢匾?。從中我們可以看出，農民對于增進農業(yè)生產，提升生活質量的愿望很強烈。

而對新農村建設的主體“新農村建設中最主要應該靠誰？”，大部分農民認為主要靠政府出資，農民出工。持這種觀點的農民占70.0%，靠農民自己的觀點僅占10.0%，認為靠村委會的為零。通過這個比例不難看出，農民在新農村建設的參與中仍然處于被動。另外，農民越過了村委會的工作職能，過分依賴政府，忽視了村委會在新農村建設中的角色和作用。因此，政府在大力實施新農村建設的方針與政策的同時，還需加大對農民的宣傳力度，使廣大農民能夠深入透徹的理解新農村建設，變被動為主動，積極地參與到社會主義新農村建設中來。

(二)生產發(fā)展的需求

在其他地方“農民對新農村建設的需求非常廣泛，有增加收入的需求、擴大消費的需求、政治參與需求、文化休閑需求、福利保障需求等多方面”[4]，但在馬村這樣一個完全以農業(yè)生產為主的村莊，農民最為關心的則是生產發(fā)展和增加收入。這個村80%的農民都靠耕種為生，外出務工人員極少，主要的經濟來源就是農作物的收入。從被訪者的回答中可以很明顯地看出，國家對于農業(yè)生產在政策上的扶植是當地農民的迫切愿望。

在農業(yè)生產過程中存在著許多制約因素，如資金短缺，技術薄弱，農田水利、灌溉等基礎設施不齊備以及產業(yè)結構不合理等，都是影響和制約農業(yè)生產發(fā)展的重要因素。尤其是農耕地的流失，嚴重限制了農業(yè)生產的發(fā)展。土地乃農民生存之本，耕地的大量流失，勢必嚴重影響農業(yè)生產的正常運行和發(fā)展。盡管政府在新農村建設中會對這些缺陷做出不斷地完善和改進，但是針對如何完善和改進以上的不足，農民也有自己的觀點。農民認為在新農村建設中最該及時解決的問題是改善農田水利、灌溉等基礎設施。按照調查比例，幾項建設需求的先后順序為：(1)改善農田水利、灌溉基礎設施，占比80.0%；(2)提高農民素質，占比73.33%；(3)發(fā)展農業(yè)科技，占比60.0%；(4)調整產業(yè)結構，占比50.0%；(5)發(fā)展農產品加工業(yè)，46.67%；(6)合理保護和利用耕地，占比43.34%。

由此可見，當地農民更關心能夠增加收益的農業(yè)生產基礎設施的保障問題。農民需要提高自身的素質來更好地適應新農村建設。針對傳統(tǒng)的農業(yè)生產方法，農民需要先進的農業(yè)生產技術，幫助他們增產增收。相比之下，農民對調整產業(yè)結構和發(fā)展農產品加工業(yè)的政策需求則不是很明顯。這說明在這個完全以農業(yè)為主的村莊，農業(yè)還處于基礎發(fā)展階段。農民迫切需要的是改變這種農業(yè)相對落后的現狀，包括生產技術的革新、農業(yè)基礎設施的完備及農民的綜合素質的提高。對于產業(yè)結構和農產品深加工等方面，該村目前現狀還未涉及這些需求。

(三)生活寬裕的需求

單就如何增加收入這方面來講，當地農民限于產業(yè)結構和個人知識的傳統(tǒng)，普遍認為還要進一步發(fā)展農業(yè)生產，試圖利用外出打工和做生意來增加收入的農民比例還占少數。調查地的農民認為，通過發(fā)展農業(yè)生產及養(yǎng)殖業(yè)來增收的占51.67%。認為通過外出打工及做生意來增收的占26.67%。調查比例顯示，農民們對于政府惠農政策的需求更加迫切，尤其需要養(yǎng)殖、種植方面的有計劃培訓。另一個農民關注的問題則是農產品的銷售問題。對于靠地吃飯的農民來講，最大的問題就是農產品能否在保障合理價格的基礎上暢通銷路，這也直接影響著農民的經濟收入。在農業(yè)生產過程中，主要有產前、產中、產后幾個階段。盡管政府對農業(yè)生產的重視已經提高到了一定高度，但是卻忽視了產后銷售的問題，而這恰恰是現在農民們最關心的問題。根據徐勇的“社會化小農理論”，“生產社會化是小農社會化的一種社會化形態(tài)，即小農家庭在產、供、銷過程中的社會化。產后社會化主要是銷售、加工、運輸程序的社會化。農產品銷售主要靠小商販上門收購，社會化程度較高?！盵5]農民的社會化程度提高了，意味著農業(yè)經濟已經由傳統(tǒng)的小農經濟逐步過渡到現代化產業(yè)經濟時代。隨著農產品產量的提高，市場競爭的嚴峻形勢是農民面臨的最大危機。樸實本分的農民根本不知道該怎樣在競爭激烈的環(huán)境下爭得一席之位，所以需要政府來幫助農民尋找市場，擴大市場銷售渠道，解決農民的農產品銷售問題。

目前急需政府幫忙解決的其他問題是，孩子學費負擔和看病貴、看病難以及養(yǎng)老問題。其中認為急需解決孩子上學負擔的農民占53.34%，認為需要解決看病貴、看病難問題的農民占47.2%，需要解決養(yǎng)老問題的農民占72.6%。由于現在人們對于教育的重視不斷提高，教育費用也日益增加，多數農民都為孩子昂貴的學費發(fā)愁。這項費用也占去了家庭消費的大部分，故而使農民家庭在其他消費方面遜色了很多。

“較高的健康資本對農民知識資本及其績效具有更顯著的調節(jié)作用關系。就我國目前的現狀而言,農民的醫(yī)療衛(wèi)生水平則是提高農民健康資本的重要因素?！盵6]雖然新型農村合作醫(yī)療政策已經先后在全國各地農村得到實施，但是由于政策執(zhí)行的不徹底性以及該政策自身的一系列弊端，農民看病貴、看病難的問題并未能從根本上得到解決。部分農民還未聽說過新農合的醫(yī)療政策，而聽說過的農民又由于報銷制度的繁瑣而不愿參加新農合保險。對于農村老人來講，除了靠子女贍養(yǎng)外，并沒有其他的養(yǎng)老保障，所以這也是需要政府幫忙解決的一大難題。

(四)鄉(xiāng)風文明的需求

鄉(xiāng)風文明是社會主義新農村文化建設的一部分，它“包括農民生活方式文明、道德行為文明、社會風尚文明，涉及教育、文化、科技、衛(wèi)生、社保、治安等各個領域”[7]，在這方面，馬村農民對培訓和提高自身文化素質的愿望比較強烈，占比73.34%。在問及需要哪種類型的農民合作組織或協(xié)會時，農民要求創(chuàng)辦專業(yè)技術協(xié)會或組織的比較多。這說明新一代農民隨著新農村建設的發(fā)展，已經意識到自身知識的薄弱，這一需求表達了他們對科技知識的渴望。農業(yè)科學技術的普及，能夠幫助農民更好地進行農業(yè)生產，科學種田有利于農業(yè)向集約型、規(guī)?；较虬l(fā)展，更符合新農村建設的發(fā)展需要。同時農民希望改變農村黃、賭、毒、迷信等不良風氣，改善村里的治安環(huán)境，持此種觀點的農民占56.67%。也有部分村民希望能增加村民的文化活動(如放電影、唱戲、搞些體育活動等)占比50.0%。

(五)村容整潔的需求

在村容整潔方面，調查表明農民對村莊道路的硬化滿意程度較高。對村里基本公共設施道路、飲用水、學校、衛(wèi)生所的滿意度分別在80.0%、70.0%、76.7%、66.7%，只是對灌溉設施滿意度低，僅為26.7%，電力、廣播、電視手機信號等滿意度也較高。但是對村內衛(wèi)生環(huán)境的滿意度較低，尤其是垃圾處理和廁所條件還不是很完善。村民認為急需改善的是房屋、街道布局、村落綠化、和衛(wèi)生環(huán)境(見表1)。

表1 農民對新農村建設中公共設施及村容村貌滿意度 單位：人

注：2010年7月，宣威市馬村調查結果。

(六)管理民主的需求

對民主權利的需求，村民主要是建立在“能帶領村民發(fā)展”這個基準點上。在問卷上的反映值顯示，其實，村民對很多權利(Right)、權力(Power)、選舉、程序等等，不十分關心；只有在村莊政治精英——小組長、村委會委員這一層次上，對選舉的公證等村莊政治問題，才真正地關心。而對于村民來說，更加看好能否找出帶領群眾致富的人，來擔任村委會委員、村民小組長職務。

但是，當地村莊的一個難題是，有本事的不愿擔任這些職務，主要是嫌職務報酬低[注]村委會主任、支部書記的月收入為600元/年，村委其他委員為500元/年，村民小組長200元/年。，都是自己干自己的。而來競爭這些職務的人選，主要是其他機會選擇較少的那一部分人。這也給當前農村帶來一個嚴重的問題，即有能力帶領農村發(fā)展的那部分人，特別是有能力又愿意的，幾乎都離開了村莊。而現在實施的“大學生村官”，試圖用這一層次改善農村的這類結構狀況，可是，又遇上的都是剛剛走出校門、對社會認識不深、思想極不穩(wěn)定的剛就業(yè)者，農民自己認為這種“期望就是失望的開始。”[注]2011年2月，宣威市馬村調查。

四、需求產生的原因

從宣威市馬村的調查來看，當前，農民對社會主義新農村建設抱著很高的期望值，都試圖通過新的政策變化改變目前的生存境況。但是，從目前可以選擇的政策集合中可以看出，政策的“供給”與農民的實際需求之間，存在著一定差距。若從地方政府的政策動因來看，其實可能包含著政府任期、政績等的限制和壓力，一些類似“村容整潔”較易實施又見效比較快的政策作為優(yōu)先選擇。而對于需要持久性方能見效的“生活寬?！鳖愓撸m有促動，但是明顯滯后。因此，當前農村產生調查中顯示的那些有“較強烈要求”的政策，其根本原因主要是：

第一，農民千百年來都比較貧窮，因而迫切需要在物質方面改變貧窮的命運。擺脫貧困，獲得豐富的物質是農民日常生活基本保障，也是農民構建精神生活的力量源泉。追求物質的豐裕成為了農民生產中的第一需求。

第二，精神需求只能在物質得到改善的狀況下，才可能得到更多的關注。美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛提出的需求層次理論，為我們認識這一問題提供了一定的借鑒意義。置于宣威市馬村的實際環(huán)境中，其實是在低層次的“生理需求”還飽受困擾的階段，其他精神類的需求尚不能成為選擇的前列。

第三，在現階段中國不發(fā)達的農村，村容整潔是更高層次的需求序列。在未進入到工業(yè)和現代化的階段，特別是有生存壓力的階段，農民雖然向往有著城市潔凈的環(huán)境，但是基本是一種奢侈品。另外，因為世世代代都生活于這樣的環(huán)境中，也形成了他們一定的思維定勢——農村本來如此，一時之間試圖使其煥然一新，本身就意味著需要改變他們業(yè)已習慣的生活模式，這類文化變遷，難度是非常高的[8]。因此，在調查地可以看到，即使有衛(wèi)生的公共廁所，他們更愿意使用自己家的老式廁所。

第四，隨著30多年的市場化發(fā)展，農民逐步意識到，經濟主體、市場主體、改變命運的主體應該是農民自己。這種意識的顯現，使農民自發(fā)地為改變自身的生活環(huán)境進行不懈的努力。這是農村得以改變的內因，其他都是外因。即使是民主的權利問題，農民都在物質匱乏的困擾下，緊緊與“發(fā)展”聯系在一起。這種主人翁意識，其實只是權利決心的初步。

第五，隨著城鄉(xiāng)差距的進一步擴大，土地在既有技術下產出的有限性與工業(yè)化財富積累的快速性相比，農民更渴望迅速增加財富和收入，以逐步向富裕邁進。這也是縮小城鄉(xiāng)差距的主要途徑。

五、政策建議

任何政策的頒布，首先必須考慮的是與實際需求相吻合，否則政策僅僅只能成為文本而存在。這是制定公共政策最基本的原理。

通過對宣威市馬村的農民政策需求研究發(fā)現，農民最急需的政策是能促進生產發(fā)展和農民增收的政策。而對于中國西部這類欠發(fā)達的農村，對村容整潔、精神文化生活等方面的需求還不強烈。政府組織現代化引導性的政策時，也必須努力使政策切合農民需要才有可行性。根據供給需求理論，政府提供的政策服務必須以滿足農民的真正需求為基礎。在政策改進方面，筆者認為：

第一，認真貫徹新農村建設的五項基本要求，提高生產發(fā)展的重要性。以農業(yè)生產為主的農民，最為關注的就是生產的發(fā)展，這是生活寬裕的基礎，政府應將生產發(fā)展確定為首要解決的問題。建議按照農民的需要有針對性地制定可行的政策，集中大量資金和技術投放于農業(yè)當中，解決農民資金和技術的短缺問題。為農民尋找開闊的銷售市場，組織農民做好生產后的銷售工作，切實的為農民增加收入提供市場保障。

第二，政府應加強新農村建設的宣傳力度，加強同農民的溝通。部分農民主要是從電視上了解有關新農村建設的一些相關政策，并非通過政府的直接宣傳，勢必會造成農民理解的偏差甚至誤導了農民，使農民不能發(fā)揮其在新農村建設中的主體地位。

第三，努力解決農民孩子學費負擔問題，制定針對農民孩子受教育的優(yōu)待政策，積極鼓勵農民孩子上大學。不斷完善新農村合作醫(yī)療保障體系，徹底解決農民看病貴看病難的困難。針對農民的養(yǎng)老問題，政府應該適當的建立農村養(yǎng)老機構。可以采取農民和政府共同出資的方式建立農村養(yǎng)老院，解決農村老年人的養(yǎng)老問題。這一政策既可以讓農村的老年人晚年生活有保障又能減輕年輕人的負擔，使他們全身心地投入到新農村建設當中。

第四，在鄉(xiāng)風文明上,政府應著重改變農民思想觀念,提高農民的整體素質。使農民懂得更多的科技知識,促進生產發(fā)展。主要措施是開展對農民的技術培訓，這是符合農民需要的。

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