□ 李國平

自“九五”計(jì)劃中央提出要轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式以來，廉價(jià)或無償?shù)馁Y源環(huán)境使用制度以及由此造成的資源環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺失問題逐步受到我國各級(jí)政府的高度重視，課題組圍繞完善我國礦產(chǎn)資源有償使用制度與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾個(gè)基礎(chǔ)性問題展開研究并取得階段性研究成果。

一、對(duì)我國礦產(chǎn)資源（以煤炭資源為例）開采的兩個(gè)負(fù)外部成本進(jìn)行了定量估計(jì)

我國富煤、貧油、少氣的資源稟賦決定了“以煤為主”的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（目前煤炭占我國一次能源消費(fèi)的70％左右）。煤炭資源開采不可避免地造成兩方面的負(fù)外部性，即當(dāng)代外部成本（對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞）和跨代外部成本（使用者成本）。相應(yīng)地對(duì)其測(cè)算也涉及到兩方面，一方面是對(duì)煤炭資源自身價(jià)值損耗的測(cè)算——即對(duì)使用者成本的計(jì)算，另一方面是對(duì)煤炭開采活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失的測(cè)算。

（一）使用者成本的測(cè)算

采用El Serafy（1981，1989）定義的使用者成本，結(jié)合《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001～2009）的相關(guān)數(shù)據(jù)，得出：2000～2008年，1％折現(xiàn)率下我國煤炭資源的使用者成本在861.48～4582.60億元之間；3％折現(xiàn)率下我國煤炭資源的使用者成本在121.24～644.95億元之間；5％、7％折現(xiàn)率下的使用者成本均在100億元以下①李國平、張?，摚骸睹禾抠Y源開采中的外部成本與應(yīng)交稅費(fèi)比較》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2011年第1期。。

（二）煤炭資源開采中的生態(tài)環(huán)境外部成本的測(cè)算

以山西省為例，采用直接市場(chǎng)法計(jì)算出2003～2008年開采單位煤炭的生態(tài)恢復(fù)治理成本在10.99～38.81元之間。但該計(jì)算結(jié)果只包含了開采單位煤炭的生態(tài)恢復(fù)治理成本，未包含環(huán)境恢復(fù)治理成本。為計(jì)算出山西省開采單位煤炭的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本，分別參考李國平和茅于軾的測(cè)算結(jié)果，即生態(tài)破壞造成的損失約占生態(tài)環(huán)境總損失的75.46％～87.54％，進(jìn)而估算出2003～2008年山西省開采單位煤炭的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本在10.99～38.81元之間。需要指出的是，資源開采中的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失從量的方面看是動(dòng)態(tài)的和不可精確計(jì)算的。

二、基于兩個(gè)負(fù)外部成本充分內(nèi)部化的要求，提出煤炭開采中的特殊稅費(fèi)水平需提高21～22個(gè)百分點(diǎn)

我國煤炭資源開采中的外部成本沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償已出現(xiàn)了嚴(yán)重的赤字，若要實(shí)現(xiàn)煤炭資源自身價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失的充分補(bǔ)償，以2008年為例，煤炭開采中資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由目前的從量0.3～5元/噸（約從價(jià)1％）提至從價(jià)10％；開采噸煤應(yīng)交的生態(tài)環(huán)境費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由目前的24元/噸提至64.23～68.47元/噸，即每噸提高40.23～44.47元。綜合資源稅和生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)的提高幅度，煤炭開采活動(dòng)中的特殊稅費(fèi)水平應(yīng)提高約21～22個(gè)百分點(diǎn)②茅于軾、盛洪、楊富強(qiáng)：煤炭的真實(shí)成本，煤炭工業(yè)出版社，2008年版。。

三、指出目前煤炭開采企業(yè)實(shí)交的資源、生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)額均低于現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)下開采企業(yè)應(yīng)交的資源、生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)額，實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)開采企業(yè)進(jìn)行了稅費(fèi)補(bǔ)貼，若取消該項(xiàng)補(bǔ)貼將減少二氧化碳排放

（一）我國煤炭開采中應(yīng)交的資源稅費(fèi)與煤炭資源使用者成本的比較

將我國煤炭開采現(xiàn)行稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)下應(yīng)交納的各項(xiàng)資源稅費(fèi)與煤炭資源的使用者成本進(jìn)行比較，以考察我國煤炭開采中代際負(fù)外部成本的補(bǔ)償狀態(tài)和差距。目前我國煤炭開采中應(yīng)依法交納的資源稅費(fèi)主要是資源價(jià)款（探、采礦權(quán)價(jià)款）、資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。2000～2008年我國煤炭開采活動(dòng)中應(yīng)交納的資源稅費(fèi)總額僅能部分補(bǔ)償1％、3％折現(xiàn)率下煤炭資源的使用者成本。以2008年為例，我國煤炭開采活動(dòng)中應(yīng)交納的資源稅費(fèi)總額是351.46億元，遠(yuǎn)低于3％折現(xiàn)率下煤炭資源的使用者成本1612.38億元，差額為1260.92億元，補(bǔ)償率僅為21.8％；更大大低于1％折現(xiàn)率下煤炭資源的使用者成本11456.50億元，差額為11105.04億元，補(bǔ)償率僅為3.07％。由此，按照我國煤炭開采中現(xiàn)行資源價(jià)款（約相當(dāng)于噸煤6元）、資源稅（噸煤0.3～5元）和資源補(bǔ)償費(fèi)（從價(jià)1％）的征收標(biāo)準(zhǔn)，煤炭資源使用者成本中至少78％（3％折現(xiàn)率下）的部分不能得到補(bǔ)償。

（二）我國煤炭（以山西省為例）開采中應(yīng)交的生態(tài)環(huán)境費(fèi)用與生態(tài)環(huán)境外部成本的比較

生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度是實(shí)現(xiàn)煤炭開采企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的有效手段。將我國煤炭開采現(xiàn)行稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)下應(yīng)依法交納的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)與煤炭開采活動(dòng)所造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失進(jìn)行比較，以考察我國煤炭開采中生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失的補(bǔ)償狀態(tài)和差距。目前我國煤炭開采活動(dòng)中應(yīng)交納的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)由兩部分構(gòu)成：一部分是生態(tài)環(huán)境費(fèi)用項(xiàng)目，主要有排污費(fèi)，土地復(fù)墾費(fèi)、水資源補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)及礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等；一部分是生態(tài)環(huán)境稅收項(xiàng)目，包括城市維護(hù)建設(shè)稅，土地使用稅等。2008年山西省開采噸煤應(yīng)交納的生態(tài)環(huán)境費(fèi)用是24元，低于開采噸煤所造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失64.23～68.47元，差額為40.23～44.47元，補(bǔ)償率僅為35.05％～37.37％。也就是說，按照我國煤炭開采現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境負(fù)外部成本中至少62％的部分不能得到補(bǔ)償。

（三）應(yīng)用CVM法對(duì)陜北地區(qū)非再生能源資源開采中生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失進(jìn)行估算

陜北地區(qū)每年因?yàn)榉窃偕茉促Y源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失在27 697.48萬元至57 810.84萬元之間，約占當(dāng)?shù)谿DP的1.01％～2.11％。如果以生態(tài)恢復(fù)周期為20年計(jì)算，陜北地區(qū)非再生能源資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失在553 949.5萬元至1 156 217萬元之間①李國平、劉治國、趙敏華：我國非再生能源資源開發(fā)中的價(jià)值損失及補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年版。。

總的來看，陜北地區(qū)的非再生能源資源開發(fā)給當(dāng)?shù)鼐用裨斐闪藝?yán)重影響。從其支付意愿的調(diào)查結(jié)果來看，每位居民對(duì)陜北地區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的年支付意愿范圍在77.21元～131.66元之間。整個(gè)陜北地區(qū)居民年支付意愿在27 697.48萬元～57 810.84萬元之間，在恢復(fù)期間總的支付意愿為553 949.5萬元至1 156 217萬元，非再生能源資源的開發(fā)對(duì)于陜北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用，但是伴隨著非再生能源資源開發(fā)，巨大的生態(tài)環(huán)境破壞和污染也長久的甚至永遠(yuǎn)的留在了當(dāng)?shù)?，?yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳罡＠健?/p>

（四）我國煤炭開采企業(yè)實(shí)交稅費(fèi)水平與碳減排

目前我國煤炭開采企業(yè)實(shí)交的資源稅費(fèi)、生態(tài)環(huán)境費(fèi)用總額低于現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)下礦業(yè)開采企業(yè)應(yīng)交的資源稅費(fèi)、生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)總額，降低了礦業(yè)企業(yè)的開采成本，實(shí)際上是政府對(duì)開采企業(yè)的隱性稅費(fèi)補(bǔ)貼，2008年補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)449.05億元，即噸煤補(bǔ)貼16.11元，如果政府取消對(duì)開采企業(yè)的此部分補(bǔ)貼，將削減3653.69萬噸二氧化碳。

四、在對(duì)土地復(fù)墾成本內(nèi)部化的兩種途徑研究的基礎(chǔ)上提出在我國礦區(qū)應(yīng)該實(shí)行土地復(fù)墾保證金制度，完善生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度，構(gòu)建適合我國國情的土地復(fù)墾制度框架② 李國平、劉濤、曾金菊：《土地復(fù)墾制度的國際比較與啟示》，《青海社會(huì)科學(xué)》，2010年第4期。

（一）土地復(fù)墾成本內(nèi)部化的兩種途徑③劉濤：《我國礦區(qū)土地復(fù)墾制度研究》，西安交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年第5期。

針對(duì)我國土地復(fù)墾制度所存在的問題，如法律法規(guī)設(shè)置不健全，《土地復(fù)墾條例》（2011）存在的局限，礦業(yè)用地方式單一，缺乏一個(gè)有效的土地復(fù)墾成本內(nèi)部化的途徑，復(fù)墾意識(shí)淡薄等等問題，以土地復(fù)墾保證金制度為切入點(diǎn)，從保證金的形式、收繳模式、返還模式、征收標(biāo)準(zhǔn)等方面研究了我國各省的土地復(fù)墾保證金制度的實(shí)施現(xiàn)狀并從同樣的角度對(duì)我國各省礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度進(jìn)行了詳細(xì)的論述及評(píng)價(jià)。進(jìn)而對(duì)事前約束的許可證制度進(jìn)行了初步的探討，明確了采礦許可與采礦權(quán)的關(guān)系。最后對(duì)土地復(fù)墾成本內(nèi)部化的兩種途徑：生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度和保證金制度進(jìn)行了比較，提出在我國礦區(qū)應(yīng)該實(shí)行土地復(fù)墾保證金制度，完善生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度。

（二）建立適合中國國情的土地復(fù)墾制度體系

在對(duì)現(xiàn)存問題分析的基礎(chǔ)上提出應(yīng)制定《土地復(fù)墾法》，提高土地復(fù)墾的法律層級(jí)，并將土地復(fù)墾保證金制度寫入其中；其次要?jiǎng)?chuàng)新礦業(yè)用地方式，實(shí)行復(fù)合礦業(yè)用地制度，加快研究解決礦權(quán)與地權(quán)的矛盾解決方案；第三要建立健全覆蓋采礦前、中、后的土地復(fù)墾全過程的土地復(fù)墾激勵(lì)約束制度體系，如許可證制度，保證金制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制；第四針對(duì)歷史廢棄礦地和自然災(zāi)害損毀土地，實(shí)行土地復(fù)墾基金制度和激勵(lì)制度。最終形成一套適合中國國情的土地復(fù)墾制度體系。

五、探討了礦產(chǎn)資源有償使用制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，對(duì)國內(nèi)外各種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)所代表的礦產(chǎn)資源租的含義進(jìn)行了界定與比較

（一）從一個(gè)統(tǒng)一的分析框架出發(fā)對(duì)國內(nèi)外現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度的稅費(fèi)體系進(jìn)行了比較

首先，指出了國內(nèi)在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)理論依據(jù)的探討上之所以眾說紛紜，難以形成一致意見，就在于研究者往往將馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的地租理論同新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上建立的資源耗竭理論糅合在一起，沒有區(qū)分開馬克思地租理論中絕對(duì)地租、級(jí)差地租同新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的級(jí)差租、霍特林租等概念。實(shí)際上，馬克思地租理論是基于社會(huì)人假設(shè)、勞動(dòng)價(jià)值論和剩余價(jià)值論，而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)則不同。兩者的研究方法截然不同，而將兩種不同范式下的概念糅合在一起解釋礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)性質(zhì)，不可避免會(huì)造成討論的混亂和理解的偏差。

其次，從一個(gè)統(tǒng)一的分析框架出發(fā)對(duì)國內(nèi)外現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度的稅費(fèi)體系進(jìn)行了梳理，指出其代表的礦產(chǎn)資源租的含義和理論基礎(chǔ)?；趯?duì)礦產(chǎn)資源租含義的分析，指出了國內(nèi)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度與國外權(quán)利金制度的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

最后，從稀缺租和級(jí)差租的角度，比較了我國同國外的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度差別，可以看出：國外的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)主體是權(quán)利金，權(quán)利金體現(xiàn)了對(duì)稀缺租和級(jí)差租的征收，我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)從征收主體、征收對(duì)象、征收的用途來看，類似于權(quán)利金，但是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)更多的像一種反映普遍征收稀缺租的權(quán)利金，資源稅更好的反映了權(quán)利金對(duì)稀缺租和級(jí)差租的征收。從礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅所反映的所有權(quán)來看，資源稅則體現(xiàn)了我國的特色，即將稅的政治權(quán)力同租的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)合，而這是資源稅非常不同于權(quán)利金的特點(diǎn)。從反映的所有權(quán)人對(duì)使用權(quán)人所征收的稅費(fèi)來看，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)同權(quán)利金更接近，所以國外的研究機(jī)構(gòu)大都在研究我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制時(shí)，簡單的將資源補(bǔ)償費(fèi)視為權(quán)利金。但是，正如前面所分析的，從礦產(chǎn)資源租的角度來看，資源稅同權(quán)利金在很大程度上有重合的部分①李國平、李恒煒：《基于礦產(chǎn)資源租的國內(nèi)外礦產(chǎn)資源有償使用制度比較》，《中國人口資源環(huán)境》，2011年第2期。。

（二）以礦產(chǎn)資源租作為理論基礎(chǔ)來指導(dǎo)我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革

從礦產(chǎn)資源租的角度考察，可以發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國家的礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度實(shí)現(xiàn)的是對(duì)礦產(chǎn)資源本身所賦存的稀缺租、李嘉圖級(jí)差租等經(jīng)濟(jì)租金的捕捉。建立在西方地下權(quán)和地表權(quán)相應(yīng)配置下的產(chǎn)權(quán)制度，清晰的勾勒出了礦產(chǎn)資源作為有價(jià)資產(chǎn)所體現(xiàn)出的稀缺租、礦產(chǎn)資源由于品位和開采條件等不同導(dǎo)致的李嘉圖級(jí)差租、礦產(chǎn)資源地表權(quán)相對(duì)應(yīng)的礦地租金。因此，在不考慮貿(mào)易、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織、價(jià)格波動(dòng)等外部性條件的情況下，西方發(fā)達(dá)國家通行的權(quán)利金制度反映了上述三種租金，即：礦業(yè)權(quán)利金、資源租金稅、紅利、耗竭補(bǔ)貼等體現(xiàn)的是稀缺租和李嘉圖級(jí)差租，礦業(yè)權(quán)出讓金體現(xiàn)的是礦地租金。同時(shí)，西方通行的權(quán)利金制度又分別根據(jù)礦產(chǎn)品開采中的穩(wěn)定收入流、意外利潤、一次性價(jià)格總付和為了促進(jìn)探礦活動(dòng)、增加開采時(shí)限等特點(diǎn)，詳細(xì)設(shè)置和界定了礦業(yè)權(quán)利金、資源租金稅、紅利、耗竭補(bǔ)貼等具體項(xiàng)目的計(jì)征對(duì)象、計(jì)征方式、計(jì)征水平等內(nèi)容。

我國的礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)從大致內(nèi)容上看，與西方的權(quán)利金制度存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。

注：我國國家出資的地勘投入并不屬于稅費(fèi)的一種，而國外的資源耗竭補(bǔ)貼，屬于所得稅返還的一項(xiàng)內(nèi)容，但是由于兩者的目的都是國家促使礦業(yè)勘探的發(fā)展，因此，從政策制定的角度看，兩者是同一目的的兩種手段而已，只是由于美國的礦業(yè)權(quán)制度安排是普通采邑制，而中國是國家所有制，因此兩者表現(xiàn)形式不同。

我國礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)同國外權(quán)利金制度形式上類似，但是內(nèi)容上還有較大的差異，我國的礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)還存在資源稅和補(bǔ)償費(fèi)定位不明晰、特別收益金涵蓋面小、礦業(yè)權(quán)價(jià)款定價(jià)不合理、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)禁止“圈而不用”現(xiàn)象的能力不足、地勘投入不到位、中央與地方收益和支出比例不合理等種種問題。這些問題源于沒有以礦產(chǎn)資源租作為理論基礎(chǔ)來研究礦產(chǎn)資源有償使用制度并指導(dǎo)我國礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)制度的改革，需要從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、稅費(fèi)名目、稅費(fèi)水平到政府職能劃分等多個(gè)層面，進(jìn)行橫向比較和深入研究，建立脈絡(luò)清晰的符合我國產(chǎn)權(quán)制度特色的礦產(chǎn)資源有償使用制度。

六、通過對(duì)不同法系下的西方發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度安排的考察，指出我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的結(jié)構(gòu)缺陷

（一）基于地表權(quán)和地下權(quán)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度的三大類型

由于礦產(chǎn)資源依附于土地的特點(diǎn)，土地所有者與礦產(chǎn)資源之間的關(guān)系體現(xiàn)為地下權(quán)和地表權(quán)的關(guān)系，西方發(fā)達(dá)國家在礦產(chǎn)資源的法律體系中對(duì)地下權(quán)和地表權(quán)做了詳盡的界定。西方國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)過上百年的發(fā)展，形成了不同的傳統(tǒng)，同時(shí)這些產(chǎn)權(quán)制度對(duì)地下權(quán)和地表權(quán)的規(guī)制各有其特點(diǎn)，形成了成熟的礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度。面對(duì)這些不同的法系以及不同的地下權(quán)、地表權(quán)組合狀態(tài)可以將目前世界上通行的礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度分為三大類②李國平、李恒煒、彭思奇：《西方發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度比較》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011年第2期。。

（二）礦產(chǎn)資源所有權(quán)的制度安排一般通過對(duì)地表權(quán)和地下權(quán)的制度安排來實(shí)現(xiàn)。我國地表權(quán)的制度安排與礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)體系制度很難體現(xiàn)出不同的地表權(quán)主體和地下權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

我國當(dāng)前的礦產(chǎn)資源地下權(quán)歸國家所有，但地表權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體不清晰。按照1998年的《中華人民共和國土地管理法》對(duì)于礦產(chǎn)資源所依附的地表權(quán)的規(guī)定，在轉(zhuǎn)為礦業(yè)使用時(shí)，都是作為國有土地進(jìn)行使用，而這種國有土地必須通過出讓的方式使用，對(duì)于那些蘊(yùn)藏有礦產(chǎn)資源，同時(shí)原本屬于農(nóng)村集體所有的土地，首先由縣級(jí)以上人民政府通過相關(guān)程序獲得土地，再進(jìn)行出讓，因此哪一級(jí)政府有權(quán)通過相關(guān)程序獲得集體所有土地，哪一級(jí)政府就能在出讓中獲得土地的相關(guān)出讓收益。也就是說我國實(shí)際行使地表權(quán)或土地所有權(quán)的主體在不同的地區(qū)、不同的礦藏所在地可能不盡相同，有可能是中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府甚至是縣級(jí)政府。而體現(xiàn)地下權(quán)和地表權(quán)收益的資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、石油特別收益金、礦區(qū)使用費(fèi)等則很難體現(xiàn)出不同的地表權(quán)主體和地下權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，因此造成了我國礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)在設(shè)置上的理論依據(jù)不清晰、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理、計(jì)征方式不完善、所規(guī)制的產(chǎn)權(quán)體系與實(shí)際補(bǔ)償對(duì)象不一致等現(xiàn)象。

七、在對(duì)我國礦產(chǎn)資源稅改的歷史、計(jì)征依據(jù)和計(jì)征方式探討的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)了新疆資源稅改的進(jìn)步和存在的主要問題。從我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐問題出發(fā)，重新設(shè)計(jì)了覆蓋我國礦產(chǎn)資源不同種類的資源稅從價(jià)計(jì)征公式

（一）在回顧資源稅改革的歷史和問題的基礎(chǔ)上分析了新疆資源稅計(jì)算公式存在的問題

第一代資源稅制照搬了西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，簡單清晰的反映了對(duì)級(jí)差租的調(diào)節(jié)，但是整個(gè)有償使用稅費(fèi)體系沒有建立起來，大量的礦業(yè)企業(yè)實(shí)行的還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色的對(duì)礦產(chǎn)資源的無償開采和使用；而第二代資源稅名義上調(diào)節(jié)級(jí)差租，可是又普遍征收，使得對(duì)于沒有達(dá)到平均利潤的企業(yè)也要征收資源稅，實(shí)際上資源稅還承擔(dān)了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的一部分功能，即反映了一種資源的稀缺性價(jià)值。同時(shí)，隨著礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度和礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的逐步確立，礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)體系在逐步完善起來。但在這個(gè)過程中，由于我國礦業(yè)理論界在認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家礦業(yè)制度理解的不充分，使得我國的礦產(chǎn)資源有償使用稅費(fèi)在征收目的、征收主體、征收對(duì)象、征收水平、使用流向等方面與真正的市場(chǎng)化的礦業(yè)稅費(fèi)存在差距，同時(shí)又不能很好的反映我國的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度特征，各個(gè)礦業(yè)權(quán)主體的利益關(guān)系顧此失彼，不能滿足代際補(bǔ)償、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的要求①李國平、李恒煒、龔杰昌：《礦產(chǎn)資源稅計(jì)征公式的改革研究》，《資源科學(xué)》，2011年第5期。。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨國際礦產(chǎn)品價(jià)格上漲和我國對(duì)礦產(chǎn)品需求的快速上升，國內(nèi)礦產(chǎn)品價(jià)格亦快速上漲，加劇了與礦產(chǎn)品稅費(fèi)相關(guān)的利益分配的矛盾，同時(shí)，礦業(yè)開采與取得方面的相關(guān)問題也日益突出。在這樣的背景下，國家對(duì)與礦業(yè)有關(guān)的相關(guān)稅費(fèi)制度開始進(jìn)行調(diào)整。2010年6月發(fā)布了《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，對(duì)該地區(qū)的石油天然氣開采企業(yè)的資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5％，重新調(diào)整政府與企業(yè)的利益分配關(guān)系，由此掀開了我國新時(shí)期資源稅費(fèi)改革的序幕。但新疆資源稅計(jì)算公式存在問題，一是該方案僅適用于油氣類資源稅的征收，無法反映其它礦產(chǎn)資源稅征收的特殊性，二是從價(jià)計(jì)征公式是將銷售收入（包含成本和利潤兩個(gè)因素）作為計(jì)征的依據(jù)，增加了企業(yè)的稅負(fù)水平，三是沒有將現(xiàn)行的處于邊際開采條件的企業(yè)的成本壓力考慮進(jìn)去，而這一類企業(yè)在我國并不是少數(shù)，四是計(jì)算公式的各參數(shù)，沒有考慮不同企業(yè)的開采條件、技術(shù)效率、節(jié)約資源等的差異，不利于企業(yè)提高資源利用效率和長期發(fā)展［同第33頁②］。

（二）資源稅計(jì)算公式設(shè)置的理論依據(jù)包括其設(shè)置的產(chǎn)權(quán)依據(jù)、由產(chǎn)權(quán)制度安排衍生出來的經(jīng)濟(jì)租金依據(jù)、資源稅的社會(huì)福利依據(jù)，指出我國資源稅計(jì)征公式設(shè)置應(yīng)考慮的因素

資源稅的計(jì)算公式承擔(dān)的是對(duì)資源稅的經(jīng)濟(jì)、政策內(nèi)涵的具體實(shí)現(xiàn)。因此資源稅計(jì)算公式設(shè)置的理論依據(jù)應(yīng)當(dāng)涉及到如下幾個(gè)方面：資源稅設(shè)置的產(chǎn)權(quán)依據(jù)、由產(chǎn)權(quán)制度安排衍生出來的經(jīng)濟(jì)租金依據(jù)、資源稅的社會(huì)福利依據(jù)等。我國資源稅計(jì)征公式設(shè)置應(yīng)考慮的因素有：第一，應(yīng)當(dāng)充分考慮資源稅承擔(dān)權(quán)利金職能的可能性，將權(quán)利金的代際補(bǔ)償功能考慮進(jìn)資源稅的計(jì)征公式當(dāng)中。第二，資源稅計(jì)征公式不但要考慮使用者成本，還要考慮在不同豐度、品位、開采條件下，礦山的級(jí)差租不同導(dǎo)致的應(yīng)稅額不同，實(shí)現(xiàn)礦山開采企業(yè)間的公平競(jìng)爭。第三，為了促進(jìn)礦山開采企業(yè)提高資源利用效率，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中有關(guān)回采率系數(shù)的因素考慮進(jìn)新的資源稅計(jì)征公式。第四，以利潤為基礎(chǔ)的征收是目前國際上逐漸流行的做法，但由于這種計(jì)征方式對(duì)稅務(wù)部門的要求較高，其監(jiān)督和執(zhí)行成本較高，因此在近期我國還不適宜引進(jìn)這種計(jì)征方式，在未來對(duì)我國資源稅的改革中，這也可以作為我國資源稅改革的一個(gè)方向［同第33頁②王佑：《我國石油資源稅或?qū)膬r(jià)征收》，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2009年11月26日。］。

（三）建立符合我國國情的資源稅計(jì)征公式——資源稅從價(jià)計(jì)征公式方案的新設(shè)計(jì)

新疆資源稅的計(jì)算公式主要是針對(duì)油氣資源，而油氣資源的礦產(chǎn)品特點(diǎn)與其他礦產(chǎn)資源（包括有色金屬、黑色金屬、煤炭以及非燃料和非金屬礦產(chǎn)資源）不同，因此不能將新疆資源稅的改革方案簡單的推廣到全國其他礦產(chǎn)資源上去。需要提出更具普適意義的礦產(chǎn)資源稅計(jì)算公式的新方案。

考慮我國實(shí)行從價(jià)計(jì)征的方式，新的資源稅計(jì)征公式如下：

其中，開采回采率系數(shù)=核定回采率系數(shù)/實(shí)際回采率系數(shù)；影響級(jí)差收益的因素包含礦山品位、儲(chǔ)量、開采條件等，用X1、X2……Xn等表示。

公式（2）借鑒了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中關(guān)于開采回采率系數(shù)的有益部分，并引入了礦產(chǎn)品位等影響級(jí)差收益的因素，目的是提高礦山開采中的資源利用效率，從而克服現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征公式中存在的對(duì)富礦掠奪的機(jī)會(huì)主義行為［同第33頁②］。

需要說明的是資源稅改革的前提條件：應(yīng)根據(jù)“整體稅負(fù)中性”和“稅費(fèi)改革同步”的原則，在增加資源稅實(shí)際稅負(fù)水平的情況下，相應(yīng)降低其他稅種稅負(fù)，調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、石油特別收益金、增值稅、所得稅等普適稅費(fèi)和環(huán)境稅費(fèi)的稅負(fù)結(jié)構(gòu)，保持現(xiàn)有整體稅負(fù)水平基本不變，采取先易后難、逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略，最終建立支撐科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅政策體系。

八、考察了采礦業(yè)的一般稅負(fù)（包括所得稅和增值稅）和有償使用稅費(fèi)（資源稅）的稅負(fù)水平，提出在目前采礦行業(yè)總體稅負(fù)水平偏高的情況下資源稅費(fèi)和環(huán)境稅費(fèi)的改革需與一般稅負(fù)的調(diào)整統(tǒng)籌考慮，以緩解對(duì)采礦業(yè)承受力和宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊

（一）對(duì)我國采礦業(yè)的總體稅負(fù)、一般稅負(fù)（包括所得稅和增值稅）、有償使用稅費(fèi)（資源稅）進(jìn)行了測(cè)算，并同其他行業(yè)進(jìn)行了比較

從行業(yè)的角度出發(fā)，測(cè)算了我國采礦行業(yè)2004～2008年的總體稅負(fù)率以及增值稅、所得稅和資源稅稅負(fù)率，并將其與制造業(yè)和電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)進(jìn)行比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：2004～2008年，采礦行業(yè)的總體稅負(fù)率均大于制造業(yè)和電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)；采礦行業(yè)的增值稅稅負(fù)率略大于電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)，二者均遠(yuǎn)大于制造業(yè)；2004～2007年，采礦行業(yè)的所得稅稅負(fù)率小于制造業(yè)和電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)，2008年新企業(yè)所得稅法實(shí)施后，采礦行業(yè)的所得稅稅負(fù)率上升為15.02％，高出制造業(yè)約2.7個(gè)百分點(diǎn)。2004～2008年采礦行業(yè)資源稅稅負(fù)率分別為0.92％，0.95％，1.07％，1.10％和0.87％。

研究表明，與電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)和制造業(yè)相比，采礦行業(yè)的總體稅負(fù)水平偏高，其中：增值稅稅負(fù)水平較高，這是由于2009年之前我國實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，固定資產(chǎn)投資比重大的采礦行業(yè)抵扣不足所致；2008年新企業(yè)所得稅法實(shí)施后，采礦行業(yè)的所得稅稅負(fù)水平較以往有所提高，但這是與其實(shí)際盈利能力相符合的合理變化；資源稅稅負(fù)水平偏低①李國平、張?，摚骸段覈傻V行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平研究》，《稅務(wù)研究》2010年第7期。。

（二）在目前采礦行業(yè)總體稅負(fù)水平偏高的情況下資源稅和環(huán)境稅的改革需與一般稅負(fù)的調(diào)整統(tǒng)籌考慮，以緩解對(duì)采礦業(yè)承受力和宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊

若將環(huán)境稅費(fèi)計(jì)算在內(nèi)，采礦業(yè)的總體稅負(fù)水平將更高。如將資源稅改革幅度確定在3％至5％②，就資源稅單項(xiàng)稅收來說是合理的，也符合國際礦業(yè)企業(yè)與資源有償使用相關(guān)的稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國采礦企業(yè)所承擔(dān)的增值稅稅負(fù)水平偏高，資源稅改革實(shí)施后，采礦企業(yè)的總體稅負(fù)水平亦將相應(yīng)地提高3％～5％，這不僅會(huì)使采礦企業(yè)承受更大的壓力，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)勢(shì)必也會(huì)受到深刻影響。因此，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅措施，降低采礦企業(yè)總體負(fù)擔(dān)水平，沖抵資源稅改革初期給采礦業(yè)及其相關(guān)行業(yè)所增加的稅負(fù)額，緩解對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)所造成的負(fù)面影響應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。□