祝奉明

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

近年來關(guān)于強(qiáng)制拆遷的幾個(gè)典型事件引發(fā)了社會各界廣泛關(guān)注。2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五位學(xué)者向全國人大常委會建議立法機(jī)關(guān)對《拆遷條例》進(jìn)行審查，撤銷這一條例，或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《拆遷條例》進(jìn)行修改。這份建議書一石激起千層浪，把公眾的目光聚焦到了法律制度建設(shè)的基本層面，人大作為立法機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公民的建議成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題。

1 建立人大回應(yīng)機(jī)制的涵義與意義

本文中所說的人大回應(yīng)機(jī)制，指的是人大組織作為國家機(jī)構(gòu)，對公民的要求和建議做出答復(fù)的一套程序和操作機(jī)制。這套機(jī)制中的人大包括全國人大和地方人大各級組織，公民的要求和建議應(yīng)既包括違憲審查、立法審查等法律建議，也包括對關(guān)系民眾切身利益的社會問題的訴求，同時(shí)還包括公民對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行為審查要求。

我國的人大既是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，又是最高立法機(jī)關(guān)，是人民當(dāng)家做主的的實(shí)現(xiàn)方式。鑒于我國人大在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的這種特殊性和重要性，建立人大對公民建議意見的回應(yīng)機(jī)制有著十分重要的意義。具體來說主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先，從我國所處的發(fā)展階段看，建立人大回應(yīng)機(jī)制有助于利益表達(dá)機(jī)制的完善和暢通，化解社會風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會穩(wěn)定。

經(jīng)過三十年的改革開放，我國已正處在社會轉(zhuǎn)型期，在這種深刻的社會變革過程中，正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的巨大轉(zhuǎn)變，人為群體性事件明顯增多，社會風(fēng)險(xiǎn)增加，維護(hù)社會穩(wěn)定更加困難。建立人大回應(yīng)機(jī)制，既可以引導(dǎo)民眾通過正常的利益表達(dá)渠道來提出建議意見，又可以通過人大立法審查活動解決群眾的問題，化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，人大變成了群眾與政府矛盾的減壓閥，有效地化解了社會風(fēng)險(xiǎn)。

其次，從人大自身的角色定位看，建立人大對公民的回應(yīng)機(jī)制，可以更好地改進(jìn)人大和人大代表的行為方式和工作方式，提高人大的權(quán)威性，重塑在民眾心目中的形象。

從人大機(jī)構(gòu)看，建立人大對公民的回應(yīng)機(jī)制，在立法過程中可以更好地聽取民眾的意見和建議，改變了政府主導(dǎo)的立法提案模式，在立法中更加考慮民眾的要求和建議;在法律的審查和監(jiān)督過程中，對公民的建議意見不斷作出回應(yīng)，對與憲法和法律相違背的法規(guī)和規(guī)定及時(shí)糾正和清理，既維護(hù)了憲法和法律的權(quán)威性，又防止因立法審查滯后對民眾的侵權(quán)行為的發(fā)生。從人大代表的角度看，人大回應(yīng)機(jī)制的建立，極大地改變了人大代表的履職方式。過去有的代表履職熱情不高，經(jīng)常缺席一年一度的人代會。有的代表雖能參加人代會，但分組審議時(shí)卻很少發(fā)言，也很少提出議案和建議。個(gè)別代表甚至在一屆任期內(nèi)，討論一言不發(fā)，議案建議一件未提。不僅損害了選民的利益，辜負(fù)了他們的重托和信任，更為嚴(yán)重的是影響了人民代表大會制度的權(quán)威和人民群眾當(dāng)家作主權(quán)利的行使。人大回應(yīng)機(jī)制的建立，更加要求人大代表聽取選民的建議意見，對選民的要求作出積極的回應(yīng)，人大代表從工作方式到行為方式都將發(fā)生重要改變。

最后，從公民、人大、政府三者的互動關(guān)系看，人大回應(yīng)機(jī)制的建立，有助于維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利，限制政府權(quán)力，加強(qiáng)人大對政府的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府的職能，形成三者的良性互動。

于建嶸認(rèn)為，“因?yàn)閳?zhí)政者尚未真正樹立法治觀念，以法律作為執(zhí)政的中心。作為國家根本大法的憲法，在我國并不是憲政的產(chǎn)物，而是通過革命暴力奪取后執(zhí)政者單方面制訂出來的。黨代表人民的根本利益，黨與人民被形容為一種水乳交融的關(guān)系。在政府權(quán)力與民眾權(quán)利的界限、法院與地方政府關(guān)系方面，都沒有經(jīng)過執(zhí)政者與民眾的協(xié)商和妥協(xié)，也沒有產(chǎn)生違憲審查辦法等配套機(jī)制，因此很難約束執(zhí)政者其身。”公民相對政府來說是弱者，缺乏對政府的制約監(jiān)督機(jī)制，我國公民的許多法定權(quán)利得不到維護(hù)。建立人大回應(yīng)機(jī)制，人大可以對公民的要求建議作出回應(yīng)，對政府的行為形成制約和監(jiān)督，防止侵權(quán)行為的發(fā)生。在三者互動的基礎(chǔ)上，公民的權(quán)利得到維護(hù)，人大的作用得以更好的發(fā)揮，政府的權(quán)力受到限制，最終推動我國的民主化進(jìn)程。

2 建立人大公民回應(yīng)機(jī)制的法律和理論依據(jù)

從法律來看，我國《立法法》規(guī)定:“公民認(rèn)為行政法規(guī)和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見?！北本┐髮W(xué)五位學(xué)者作為中華人民共和國的合法公民，當(dāng)然有理由向全國人大常委會提出對相關(guān)法律的審查建議。他們認(rèn)為現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，與我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》中保護(hù)公民房屋及其他不動產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。同時(shí)，相關(guān)法律的規(guī)定也存在著很大的不足，因?yàn)椤读⒎ǚā分灰?guī)定了公民有提起違憲審查的建議權(quán)，并沒有規(guī)定立法機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公民的建議。

從理論來看，且不論人大民代表大會的民選性質(zhì)和職能，單單從戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析的輸入輸出理論來分析就可以看到建立這種回應(yīng)機(jī)制的重要性。伊斯頓分析政治生活和政治過程中運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，結(jié)合公民社會的反饋與國家機(jī)構(gòu)的決策，形成了以輸入和輸出為循環(huán)系統(tǒng)的政治系統(tǒng)論。政治系統(tǒng)通過互動為一個(gè)社會權(quán)威性的分配價(jià)值，“當(dāng)局生產(chǎn)輸出，社會成員對于輸出做出反應(yīng)，這種反應(yīng)的信息輸入給當(dāng)局，當(dāng)局做出下一步的可能行為。因此，新一輪的輸出、反應(yīng)、輸入以及再輸出、反應(yīng)、輸入形成不停運(yùn)動著的系列?！比鐖D1所示。

圖1 戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)的簡化系統(tǒng)圖

我們可以把人大制度作為一個(gè)政治系統(tǒng)，人大制度與公民應(yīng)該是一種互動的關(guān)系。人大制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除了能夠根據(jù)人民的需要作出相應(yīng)的決策并制定相應(yīng)的法律外，必須能夠根據(jù)履行起相應(yīng)的職能，對公民的建議作出反饋，回應(yīng)社會的意見，這才符合政治系統(tǒng)的要求。

人大作為立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民的代表，應(yīng)該代表人民的利益。然而自上世紀(jì)90年代以來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，因拆遷而引發(fā)的各類沖突、矛盾、群體性事件不斷發(fā)生，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了當(dāng)事人自焚、與政府對峙等極端事件。這些事件一方面反應(yīng)了人民的合法權(quán)益受到侵害，另一方面也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會的穩(wěn)定和諧，這不符合人民主權(quán)的憲政民主原則和精神。

3 建立人大公民回應(yīng)機(jī)制的障礙性因素

建立人大對公民的回應(yīng)機(jī)制既有法律依據(jù)，又有理論基礎(chǔ)，但是我國的人大機(jī)構(gòu)卻遲遲沒有行動，建立起完善的公民回應(yīng)機(jī)制。我認(rèn)為問題主要出在以下幾個(gè)方面:

第一，在法律層面，對人大如何回應(yīng)公民建議缺乏法律上的的操作性規(guī)定。正如前文所提到的，《立法法》只規(guī)定了公民有提起違憲審查的建議權(quán)，并沒有規(guī)定立法機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公民的建議。既沒有規(guī)定對公民建議是否一定要回應(yīng)，也沒有規(guī)定由人大的哪個(gè)部門作出回應(yīng)，也沒有回應(yīng)的程序機(jī)制，缺乏可操作性。因此，提出建議的學(xué)者也表示，有關(guān)部門不一定會開一個(gè)先例，對公民的建議要予以回復(fù)。但是作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，代表的是人民的利益和意愿，人大有義務(wù)和責(zé)任對此進(jìn)行回應(yīng)，并通過實(shí)際行動解決問題。由于缺乏了這方面的規(guī)定，人大對公民的回應(yīng)機(jī)制就只能停留在法律條文上，回不回應(yīng)，如何回應(yīng)，完全取決于人大機(jī)構(gòu)本身的意愿，缺乏強(qiáng)制性。

第二，從民眾的社會心里認(rèn)知角度看，公民對立法機(jī)構(gòu)這方面的功能認(rèn)識不足。20世紀(jì)美國的職業(yè)心理學(xué)家威廉·F.斯通在其所著的《政治心理學(xué)》一書中指出:個(gè)人對他的政治環(huán)境的取向，受他對自身的有關(guān)結(jié)構(gòu)認(rèn)知的影響。這里的自身結(jié)構(gòu)，不是生理結(jié)構(gòu)，是處在社會關(guān)系中的結(jié)構(gòu)，也就是自身的社會結(jié)構(gòu)。由于長期以來人大在中國的政治結(jié)構(gòu)中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，其權(quán)威性也未得到應(yīng)有的尊重，民眾對人大的作用產(chǎn)生懷疑，對人大的回應(yīng)機(jī)制也沒有很高的心理期望。

第三，從回應(yīng)的主體看，人大代表工作缺乏主動性和積極性，人大機(jī)構(gòu)的立法審查滯后，立法權(quán)威受到挑戰(zhàn)。作為民意代表的人大代表，未能認(rèn)真履行代表職務(wù)，有的不認(rèn)真參加人大會議和代表活動，有的不積極提出批評、意見和建議，成為典型的“掛名代表”，影響了本級人大職能的正常發(fā)揮，影響了人大代表在廣大人民群眾中的公信度。人大代表的活動缺乏主動性和積極性影響了與選民的互動，影響了這個(gè)層面回應(yīng)機(jī)制的建立。從人大組織的的角度看，人大作為一個(gè)復(fù)雜的組織系統(tǒng)，缺乏專門的機(jī)構(gòu)去處理公民和利益群體的建議要求，立法審查帶明顯的滯后性。同時(shí)，由于人大的權(quán)威沒有得到應(yīng)有的尊重和體現(xiàn)，人民對人大的回應(yīng)效能產(chǎn)生懷疑。

第四，從我國的立法體系看，我國的立法體系混亂，矛盾較多，立法審查不及時(shí)。我國有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)包括:全國人大、全國人大常委會、地方人大、地方人大常委會(這里的地方是指省級人大、省級人大常委會、省級政府所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和常委會)、國務(wù)院、國務(wù)院各部委、國務(wù)院各直屬機(jī)關(guān)等，部門繁多，立法體系和權(quán)限復(fù)雜，有些法律條文相矛盾，但立法機(jī)關(guān)不能及時(shí)糾正，導(dǎo)致出現(xiàn)各種問題，人大立法機(jī)關(guān)又不能及時(shí)作出審查。如孫志剛事件發(fā)生后，在三名法學(xué)博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以改變或撤銷，才改變了這個(gè)與憲法相違背的行政法規(guī)。

第五，從歷史傳統(tǒng)看，民眾更相信政府的權(quán)威，更習(xí)慣于找政府解決問題。我國歷史發(fā)展中形成的一個(gè)重要傳統(tǒng)就是中央集權(quán)，中央政府的權(quán)力高度集中，政府主導(dǎo)和支配著各種主要的資源，有能力解決各種問題，其深刻影響著中國民眾的行為方式。建國以來，不管是全能主義的國家體制，還是威權(quán)主義的國家體制，政府都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因此民眾更希望找政府解決問題，對人大不夠重視。同時(shí)，由于政治權(quán)力對社會的控制，我國還沒有培育形成完善的公民社會，公民社會組織缺乏獨(dú)立性，公民組織和利益團(tuán)體對立法機(jī)關(guān)的壓力機(jī)制沒有形成，公民對個(gè)人的力量缺乏自信，對影響人大的決策和行為缺乏動力和熱情。

正是由于以上種種原因，我國人大回應(yīng)機(jī)制的建立面臨許多障礙和困難，正如《人民日報(bào)》12月10日發(fā)表的“人民時(shí)評”說的那樣，6年前的孫志剛案廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，希望“悲劇性的個(gè)案最終能推動制度的進(jìn)步”，讓城市拆遷立法融入更多現(xiàn)代法治的文明基因，以避免同類事件的再度發(fā)生。因此，人大回應(yīng)機(jī)制的建立還需要克服很多障礙，才能真阻止悲劇的發(fā)生。

［1］北大5學(xué)者建言全國人大審查拆遷條例全文公布［EB/OL］.［2009 － 12 － 10］.http//apc.people.com.cn/GB/14840/10553850.html.

［2］謝宏章.人大代表履行職務(wù)存在的問題與對策［J］.人大研究，2004(2):19.

［3］于建嶸.保護(hù)唐福珍，就是保護(hù)我們自己［EB/OL］.［2009－12－07］.http://www.blogChina.com/2009120785633.html.

［4］戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析［M］.北京:華夏出版社，1999:27.

［5］孫永芬.中國社會各階層政治心態(tài)研究——以廣東調(diào)查為例［M］.北京:中央編譯出版社，2007:229.