方 平

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

所謂超大城市是指根據(jù)管理工作的需要，按市區(qū)(不包括市轄縣)的非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的多少對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行劃分的一種結(jié)構(gòu)。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，超大城市人口至少在300萬以上，我國(guó)由于人口密度較大，對(duì)超大城市的界定有所放寬，一般人口超過400萬的城市屬于超大城市，在我國(guó)這樣的城市有39座，而這一“成績(jī)”是在短短60年間實(shí)現(xiàn)的，我國(guó)城市化速度要比西方國(guó)家快許多。由于城市人口的急速增加，造成私人擁有車輛與公交車輛運(yùn)行出現(xiàn)矛盾，從而導(dǎo)致這些超大城市居民面臨嚴(yán)重的出行難問題。這里除了涉及城市規(guī)劃等技術(shù)性問題外，就是公交行業(yè)的政府規(guī)制問題。長(zhǎng)期以來，為了促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，交通部門鼓勵(lì)私人購(gòu)車，并對(duì)此不進(jìn)行管制，結(jié)果在汽車銷量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，私人擁有車輛增加導(dǎo)致城市交通擁堵，于是交通部門又呼吁限制購(gòu)車，提倡公交出行。這種缺乏前瞻性的、盲目的政府干預(yù)并不會(huì)產(chǎn)生應(yīng)有的效果，最終只能是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而這其中的根本原因就在于政府對(duì)公交行業(yè)乃至整個(gè)交通領(lǐng)域的規(guī)制存在問題。因此，必須對(duì)現(xiàn)行的公交行業(yè)政府規(guī)制實(shí)施根本性改革［1］，這不僅是適應(yīng)國(guó)家十二五規(guī)劃發(fā)展綱要的需要，更是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

1 公共交通行業(yè)規(guī)制改革是構(gòu)建高效、快捷運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的需要

如果按照運(yùn)輸領(lǐng)域劃分，公交行業(yè)屬于城內(nèi)運(yùn)輸業(yè);如果按照運(yùn)輸承載體的不同劃分，公交行業(yè)屬于乘客運(yùn)輸。與城際間運(yùn)輸不同，城內(nèi)運(yùn)輸?shù)缆烦休d的主要是乘客運(yùn)輸，貨物運(yùn)輸主要存系于城際間。無論是哪一類運(yùn)輸，完整的運(yùn)輸行業(yè)都將包括運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸工具、運(yùn)輸線路和規(guī)制機(jī)構(gòu)4個(gè)部分，其中運(yùn)輸工具由運(yùn)輸企業(yè)提供，企業(yè)可以是民營(yíng)的，也可以是國(guó)營(yíng)的，而運(yùn)輸線路往往是由國(guó)家投資興建的。這就意味著作為運(yùn)輸系統(tǒng)一部分的超大城市公交系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)有效益、運(yùn)輸工具設(shè)備先進(jìn)、運(yùn)輸線路合理、規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立有效。其中，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)其他三方面起到引導(dǎo)與促進(jìn)作用。

第一，超大城市現(xiàn)有公交線路已經(jīng)顯現(xiàn)嚴(yán)重的不合理，需要規(guī)制機(jī)構(gòu)作出有效的調(diào)整，這其中最突出的問題就是公交線路被其他機(jī)動(dòng)車擠占問題。隨著城市私人車輛的增多，城市道路負(fù)荷越發(fā)沉重，在時(shí)間觀念越來越強(qiáng)的時(shí)代，私人車輛經(jīng)常會(huì)不顧交通執(zhí)法部門的規(guī)定而侵占公交車運(yùn)行線路，阻礙公交秩序，久而久之形成法不責(zé)眾的局面。而這種現(xiàn)象在美國(guó)等國(guó)家的大城市是不存在的，在那里，公交車道是被嚴(yán)格限制的，任何違反規(guī)定的其他類型機(jī)動(dòng)車都將受到嚴(yán)厲懲處。此外，公交線路另一個(gè)不合理的方面在于線路交叉重疊程度過高，也就是一條線路上存在兩線甚至多線公交車的狀況。這種情況固然增加了不同線路間的競(jìng)爭(zhēng)，但卻導(dǎo)致線路的過度競(jìng)爭(zhēng)問題，為了拉到更多乘客發(fā)生搶乘客現(xiàn)象。［2］

第二，公交企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下令其市場(chǎng)化行動(dòng)遲緩，需要規(guī)制機(jī)構(gòu)給予足夠的壓力與激勵(lì)。［3］公交企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的長(zhǎng)期依賴，使其喪失了作為企業(yè)應(yīng)有的盈利積極性，取而代之的是設(shè)法從財(cái)政部門獲取更多補(bǔ)貼。這種積極性的喪失，又使其不能及時(shí)預(yù)知和準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)發(fā)展方向，尤其是乘客滿意度問題。隨著人民生活水平的提高，對(duì)出行有越來越高的要求，如果公交服務(wù)質(zhì)量低、乘用車破損嚴(yán)重、冬冷夏熱，那么人們寧可選擇購(gòu)買私家車，而排斥公交車的出行方式。

2 公共交通行業(yè)規(guī)制改革也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要高效率的資金流動(dòng)，往往經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，時(shí)間越寶貴，因此對(duì)于一個(gè)企業(yè)而言，除了要保證資金的順暢外，還要保證企業(yè)員工上下班的順暢，從這個(gè)角度講，城市公交事業(yè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可或缺的作用。［4］其具體作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

第一，公共交通行業(yè)提供了大量的就業(yè)崗位，對(duì)穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)起到積極作用。表1從總量上列舉了全國(guó)及部分城市公交行業(yè)從業(yè)人數(shù)，并將其與第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)進(jìn)行比較。從行業(yè)性質(zhì)角度講，公交行業(yè)應(yīng)屬于第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在第三產(chǎn)業(yè)的全部登記從業(yè)人數(shù)約為2.6億人，公交行業(yè)從業(yè)人數(shù)約為246萬人，公交行業(yè)從業(yè)人數(shù)在第三產(chǎn)業(yè)中約占百分之一，在個(gè)別省份或城市中，這一比例更高一些。結(jié)果表明:一是越是發(fā)達(dá)城市，公交行業(yè)提供就業(yè)能力越強(qiáng)，例如北京的公交行業(yè)提供就業(yè)能力接近2%;二是從整體看，全國(guó)各大城市公交行業(yè)提供就業(yè)的能力均在0.5%。

表1 全國(guó)及部分省(自治區(qū))市第三產(chǎn)業(yè)及公交行業(yè)從業(yè)人數(shù)比較

續(xù)表

第二，公共交通行業(yè)對(duì)其他行業(yè)的外溢效應(yīng)。外溢效應(yīng)主要表現(xiàn)在三方面:一是節(jié)約出行成本。隨著大城市人口集聚數(shù)量增加，私人車輛會(huì)因擁擠時(shí)間長(zhǎng)而成本顯著上升，例如在我國(guó)深圳就已經(jīng)開始征收交通擁擠費(fèi)，出于理性考慮，上班族會(huì)選擇成本低廉又能夠節(jié)約時(shí)間的公共汽車、地鐵或出租車等出行方式。二是調(diào)節(jié)大城市居民收入格局。如果一個(gè)發(fā)達(dá)城市其公交系統(tǒng)也非常發(fā)達(dá)，這意味著個(gè)人職業(yè)選擇城市空間將拉大，也就是人們常說的“就業(yè)半徑”將拓寬，這樣一來，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)使距離城市更遠(yuǎn)距離的人群獲益，其收入將增加，從而實(shí)現(xiàn)收入格局的轉(zhuǎn)換。三是具有區(qū)域平衡的作用。這種區(qū)域平衡針對(duì)的是發(fā)達(dá)城市與不發(fā)達(dá)城市之間的比較。北京、上海、深圳以及各省會(huì)城市等都屬于發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)地區(qū)，在這些城市中，公交系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)一般處于高水平、超飽和狀態(tài)，但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或不發(fā)達(dá)地區(qū)則相對(duì)稀缺，而這些地區(qū)勢(shì)必要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在未來的某個(gè)時(shí)候可能會(huì)達(dá)到今天某些大城市的規(guī)模，這就要求在公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍上必須有所延伸，而這一點(diǎn)如果沒有政府的介入，是很難得到解決的。

圖1 城市公交行業(yè)外部效應(yīng)圖

3 公共交通行業(yè)規(guī)制改革是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

進(jìn)入21世紀(jì)，能源問題成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的熱門話題。在人們生活中，對(duì)能源的依賴主要有兩種，即石油和煤炭，但這兩種資源都是不可再生資源，從人類發(fā)現(xiàn)煤炭和石油后，對(duì)這兩種資源的使用幾乎達(dá)到了極致。據(jù)聯(lián)合國(guó)能源署公布的數(shù)據(jù)顯示，僅就石油而言，1973年世界年消耗量約為57億噸，到2003年這一數(shù)據(jù)增加到97億噸。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全世界石油儲(chǔ)備按照現(xiàn)在的消耗速度僅能維持78年，而我國(guó)僅為25年。面對(duì)能源枯竭的威脅，世界各國(guó)紛紛采取了節(jié)能減排措施。

節(jié)能減排必須減少使用量，而對(duì)石油使用最多的就是汽車，正是汽車購(gòu)買量的增加，導(dǎo)致了對(duì)石油的過度耗費(fèi)，因此，最有效的節(jié)約石油的方式就是減少汽車對(duì)石油的消耗。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，通常實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式主要有兩種:

一是減少車輛通行平均數(shù)量。這種方式并不是將已存在車輛強(qiáng)制報(bào)廢或禁止出行，而是通過某種機(jī)制限制這些車輛的上路時(shí)間與范圍，相應(yīng)地提高公交汽車的出行時(shí)間與范圍。假如每個(gè)人都擁有一輛私家車同時(shí)上路，那么對(duì)汽油的消耗量將是人數(shù)與單個(gè)汽車消耗量的乘積，而如果這些人都換乘公交車出行，即使公交車功率很大，也不會(huì)數(shù)倍于普通私家車的消耗量。這個(gè)道理看似簡(jiǎn)單，但操作起來十分困難，尤其是在我國(guó)。在大城市中，上班族環(huán)境意識(shí)薄弱，炫耀心強(qiáng)，有條件時(shí)都會(huì)選擇買輛私人汽車以示富，有時(shí)寧愿浪費(fèi)數(shù)小時(shí)也不愿換乘公交車;最主要的是我國(guó)現(xiàn)有公交規(guī)制存在嚴(yán)重制度缺失，即使交通部門想管也沒有相應(yīng)的規(guī)章制度可循，這種軟約束促成了今天大城市交通運(yùn)行難的現(xiàn)狀。

二是轉(zhuǎn)換汽車動(dòng)力。開發(fā)新能源，轉(zhuǎn)換動(dòng)力，這是近幾年國(guó)家提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之一。對(duì)于汽車而言可利用的動(dòng)力并不多，就現(xiàn)有技術(shù)來講，除了油類能源外，使用最多的可能就是太陽能，其次就是天然氣，但是這3種動(dòng)力存在使用上的難易差別。如表2所示，從動(dòng)力效果來看，石油的動(dòng)力輸出能力較強(qiáng)，而從環(huán)境資源角度講，太陽能的效果最好，同時(shí)這又是二者的相互缺陷，相比較而言，作為另一種能源替代品的天然氣各項(xiàng)性能指標(biāo)更為溫和。對(duì)我國(guó)而言，目前采用天然氣作為一種由石油向太陽能過渡的能源較為適合，這種能源在全世界已得到廣泛應(yīng)用，但在我國(guó)還未普及，僅在長(zhǎng)春等少數(shù)超大城市應(yīng)用。據(jù)有關(guān)資料顯示，天然氣汽車在環(huán)境保護(hù)方面效果顯著，其尾氣排放中HC下降90%、CO下降約80%、NOx下降約40%，而且成本最低。筆者認(rèn)為，鑒于現(xiàn)有技術(shù)水平和對(duì)汽車動(dòng)力水平的要求，應(yīng)大力推廣普及天然氣汽車。

表2 三種能源綜合比較

然而，汽車動(dòng)力轉(zhuǎn)換必須有政府參與才能順利實(shí)施，原因在于轉(zhuǎn)換存在沉淀成本，作為理性的個(gè)體在制度缺失情況下將不會(huì)自愿轉(zhuǎn)型，而更愿意“搭法不責(zé)眾的便車”。因此，政府規(guī)制的一個(gè)重要而長(zhǎng)期的內(nèi)容就是如何破除現(xiàn)有的規(guī)制方式，建立新的規(guī)制策略，發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用，使城市民眾出行更多地傾向于公交而非私人車輛。［5］

4 結(jié)論

我國(guó)的十二五規(guī)劃、公交行業(yè)自身的作用以及環(huán)境因素對(duì)公交行業(yè)發(fā)展提出了新的要求，這將促使政府規(guī)制機(jī)構(gòu)作出必要的規(guī)制策略調(diào)整:不僅要讓公交出行成為最主要的出行方式，而且要讓公交車本身更新?lián)Q代成節(jié)能環(huán)保車型。［6］因此，對(duì)于交通管理部門而言，當(dāng)前的緊要任務(wù)可能是采用什么樣的規(guī)制手段、制定什么樣的規(guī)制策略才能最有效地與上述三方面的內(nèi)在要求吻合。筆者認(rèn)為，達(dá)到上述效果，首先，必須對(duì)規(guī)制有個(gè)更為深入的認(rèn)識(shí)，打破原有規(guī)制內(nèi)容僅限于價(jià)格、市場(chǎng)及競(jìng)爭(zhēng)行為等方面，交通規(guī)制應(yīng)該更為廣泛，例如交通協(xié)管部門對(duì)路面運(yùn)行車輛的管理也應(yīng)記作規(guī)制;其次，必須充分認(rèn)識(shí)到僅從交通管理部門出發(fā)實(shí)施規(guī)制也是無法達(dá)到目的的，因?yàn)槌鞘薪煌◤拇蠓矫嬷v又與城市規(guī)劃密不可分，因此必須從城市整體布局以及城市發(fā)展速度角度出發(fā)把握交通規(guī)制的策略制定問題。總之，在我國(guó)超大城市對(duì)公共交通規(guī)制改革的需求極為迫切。

［1］重慶市發(fā)展和改革委員會(huì).以公交改革為突破口，推進(jìn)城市公用事業(yè)改革［J］.四川改革，2007(6):39 －44.

［2］朱潔.關(guān)于城市公交體制民營(yíng)化改革的思考［J］.人民公交，2011(3):43－46.

［3］王海燕，唐潤(rùn)，于榮，鄭繼媛.城市公交行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011(3):68 －77.

［4］程申，劉錚，陰麗娜.城市新區(qū)公交線路及站點(diǎn)規(guī)劃方法研究［J］.交通標(biāo)準(zhǔn)化，2010(1):96 －100.

［5］黃衛(wèi).構(gòu)建綠色出行系統(tǒng)，積極打造“公交城市”［J］.求是雜志，2010(6):21－23.

［6］原亦明.從“公交優(yōu)先”到“公交城市”［J］.人民公交，2011(1):28－32.