闕培佩

(中國礦業(yè)大學 文學與法政學院，江蘇 徐州 221008)

改革開放以來，在全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的進程中，我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就。隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)民對農(nóng)村文化服務(wù)的種類、形式、數(shù)量及質(zhì)量等要求呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。加強農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)，滿足農(nóng)民群眾日益增長的文化需求顯得尤為迫切，更是在新時代背景下建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

1 農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)性

建設(shè)服務(wù)型政府是發(fā)展我國社會主義民主政治的必然結(jié)果，黨的十七大報告明確提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，并對“建設(shè)服務(wù)型政府”做出了總體部署。服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。”［1］推進我國服務(wù)型政府的建設(shè)，就要對公共服務(wù)體系的有關(guān)理論與實踐進行探究?！肮参幕?wù)體系是以實現(xiàn)公民文化權(quán)利為目的，滿足社會的公共文化需求為導向，向公眾提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)及其相關(guān)制度的總稱，是國家公共服務(wù)體系的有機組成部分。”［2］依此類推，農(nóng)村文化服務(wù)體系是為滿足農(nóng)民公共文化需求向其提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)及其相關(guān)制度的總稱。農(nóng)村文化服務(wù)體系作為文化領(lǐng)域的社會公益性服務(wù)體系，對其探討研究是政府履行公共服務(wù)職能的本質(zhì)要求。

黨和政府已經(jīng)深刻認識到農(nóng)村文化發(fā)展的必要性和重要性，且我黨歷來重視文化建設(shè)。從毛澤東“不可避免地將要出現(xiàn)一個文化建設(shè)的高潮”的預言，到鄧小平“在建設(shè)高度物質(zhì)文明的同時，必須建設(shè)高度的社會主義精神文明”，再到江澤民的“大力發(fā)展社會主義文化，建設(shè)社會主義精神文明”［3］9，無不體現(xiàn)出我黨始終將文化建設(shè)放在重要的位置。黨的十六屆五中全會提出逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系，六中全會提出加快建立惠及全民的公共文化服務(wù)體系。從1998年文化部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》提出至今，中央和政府下發(fā)了一系列關(guān)于農(nóng)村文化建設(shè)的政策法規(guī)，其中不少涉及到文化服務(wù)體系建設(shè)，不難看出，農(nóng)村文化建設(shè)已經(jīng)被放到了前所未有的高度。十七大的召開使“保障人民基本文化權(quán)益是各級黨委和政府的職責和義務(wù)”的觀念深入人心。因此，農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)不僅是服務(wù)型政府體現(xiàn)“以人為本”和“服務(wù)”理念的必然要求，也是黨始終代表先進文化前進方向和最廣大人民根本利益要求的題中之義。

2 我國農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展歷程及需要解決的主要問題

2.1 農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展歷程

1949年以來，隨著政治的獨立以及經(jīng)濟的發(fā)展，我國發(fā)生了深刻的觀念變革和巨大的社會變遷。對建國以來農(nóng)村文化服務(wù)體系發(fā)展歷程的梳理，有助于我們更好地反思和把握未來農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的方向，提出更有效的解決措施。

2.1.1 從新中國成立到黨的十一屆三中全會時期

這一時期，由于歷史和現(xiàn)實等原因，我國的經(jīng)濟相當落后，黨和政府的精力主要集中在發(fā)展經(jīng)濟和進行社會主義建設(shè)上，沒有過多的人力、物力和財力來提供農(nóng)村文化服務(wù)。不可否認在這一過程中黨和政府也投資興辦了一些群眾文化事業(yè)機構(gòu)，如學校、文化館、文化站、文化室等，為后來農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但由于高度集中的計劃經(jīng)濟體制和自上而下的供給方式，農(nóng)村文化服務(wù)由黨中央和政府集中統(tǒng)一供給，“政府集文化所有者、舉辦者、管理者、經(jīng)營者等多重角色于一身”［4］，農(nóng)村文化服務(wù)于黨和國家政治形勢、政治任務(wù)的需要，政治色彩較濃。因此，改革開放之前，我國農(nóng)村文化服務(wù)體系還不健全，發(fā)展水平也較低，與黨的執(zhí)政宗旨和我國政府的性質(zhì)要求相比，還有很大的差距。

2.1.2 從改革開放到黨的十六大之前

改革開放做出的一項重大決策便是將黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，集中力量解放和發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟在此基礎(chǔ)上得到了迅速發(fā)展，特別是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使農(nóng)民的收入得到大幅度提升，為農(nóng)村文化服務(wù)體系的發(fā)展開辟了廣闊的空間。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和“服務(wù)型政府”概念的提出，黨和國家也提高了對農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)重要性的認識，相繼出臺了一系列政策法規(guī)，同時實施了送書下鄉(xiāng)、流動舞臺車工程、信息資源共享工程等文化工程，農(nóng)村文化服務(wù)能力明顯提高，文化體系建設(shè)亦取得了一定的成效。新時期農(nóng)民對農(nóng)村文化服務(wù)產(chǎn)生了新的需求和喜好，對黨和國家提出了更高的要求。從總體上看，改革開放以來農(nóng)村經(jīng)濟的高度發(fā)展以及社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，為農(nóng)村文化服務(wù)體系的建設(shè)奠定了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，推動了農(nóng)村文化服務(wù)體系的穩(wěn)步發(fā)展以及服務(wù)型政府建設(shè)的初步探索。

2.1.3 從黨的十六大至今

新時期農(nóng)民生活水平進一步提高，對農(nóng)村文化服務(wù)的需求也更加多樣化，農(nóng)村文化建設(shè)的滯后性表現(xiàn)得尤為突出。“為了加快推進公共服務(wù)體系和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央制定了一系列方針政策，采取了一系列重大舉措?！保?］2005年，中共中央辦公廳、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》體現(xiàn)出黨和政府將農(nóng)村文化建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展的全局并提高到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。國家加大了對農(nóng)村文化投入的力度，提出了推進基本公共服務(wù)均等化的要求，并加大基層文化建設(shè)。十七大關(guān)于服務(wù)型政府的戰(zhàn)略部署體現(xiàn)出黨對政府公共服務(wù)職能的認識更加深刻，農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)進入快速發(fā)展的時期。

2.2 我國農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

我國農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)在黨和政府的高度重視之下取得了顯著的成就，但與經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)民群眾的需求相比還有較大差距，主要存在以下問題:

2.2.1 觀念問題

盡管面向基層的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已得到基本構(gòu)建，但長期以來政府一直在履行經(jīng)濟職能，沒有充分認識到文化“軟實力”在提升綜合國力和發(fā)展經(jīng)濟等方面的重要作用，“重經(jīng)濟、輕文化”的思想觀念還沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。不少地方政府仍將GDP作為社會發(fā)展的唯一指標，將文化看作是經(jīng)濟的附屬品，導致文化建設(shè)“說起來重要，做起來次要，遇到困難就不要?！庇捎谡^念偏差等原因，一些文化活動場所閑置或被“占用”的現(xiàn)象較為普遍，服務(wù)設(shè)施老化，利用率不高，不能滿足農(nóng)民的需求。

2.2.2 投入問題

雖然國家在不斷加大農(nóng)村文化投入，但與城市相比，仍有很大的差距，且低于科技、教育、衛(wèi)生等其他社會事業(yè)的投入?！耙?007年為例，全國文化事業(yè)費總支出僅占財政支出總額的0.4%，而教育事業(yè)費占14.13%，衛(wèi)生事業(yè)費占4.0%，科學事業(yè)費占 3.58% ”，［3］11在這僅有 0.4% 的文化費支出中，農(nóng)村文化費用只占了其中不到三分之一?！笆晃濉鼻?年，文化事業(yè)費年均增長21.6%，而科技62.4%、衛(wèi)生 39.3%、教育 27.1% 的年均增幅［6］再次證明了我國在文化投入上的嚴重不足。財政投入不足是農(nóng)村文化設(shè)施發(fā)展落后、人民群眾基本文化權(quán)益得不到保障的主要原因。

2.2.3 結(jié)構(gòu)問題

我國農(nóng)村文化服務(wù)體系結(jié)構(gòu)問題主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)失衡，筆者認為主要包括供需結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡以及區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡。長期以來，我國農(nóng)村文化服務(wù)一直由政府統(tǒng)一供給，對供給的數(shù)量、品種、方式等缺乏推敲考證，政府強制性“送文化”，以“政府”為本位而非“農(nóng)民”本位。政府與農(nóng)民之間信息不對稱等原因?qū)е抡奈幕?wù)不能滿足農(nóng)民多樣化的需求，造成了供需結(jié)構(gòu)的失衡;建國初期城鄉(xiāng)“二元”公共產(chǎn)品供給政策使農(nóng)村文化發(fā)展一直落后于城市，雖然近幾年國家加大對農(nóng)村文化的投入，但由于基礎(chǔ)差、底子薄，與城市相比仍有很大的差距。由表1可見，農(nóng)村人口占全國人口的三分之二之多，對其文化投入?yún)s不到全國的三分之一，而占全國三分之一人口的城市卻占據(jù)著全國三分之二的文化資源;由于歷史、自然環(huán)境等因素的影響，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平一直落后于中東部，文化事業(yè)的發(fā)展也不例外。以投入為例(見表2)，在“十一五”加大投入傾斜力度的基礎(chǔ)上，與中東部相比，差距依然很大。缺少了投入的保障，西部地區(qū)農(nóng)村文化服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展就成了一句空話。

表1 “十一五”以來文化事業(yè)費分農(nóng)村和城市投入情況

表2 “十一五”以來文化事業(yè)費分區(qū)域投入情況

2.2.4 保障問題

長期以來，我國文化領(lǐng)域缺乏剛性的制度安排，缺少制度保障和政策支持，在農(nóng)村尤為嚴重。由于缺少監(jiān)督機制及制度保障，中央關(guān)于農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的政策在地方難以落實，某些地區(qū)甚至出現(xiàn)了中央政策在地方的扭曲。地方領(lǐng)導無視或不重視文化建設(shè)的現(xiàn)象屢見不鮮，文化服務(wù)經(jīng)費、設(shè)施被“占用”、“挪用”的現(xiàn)象屢禁不止，從而造成了農(nóng)村文化服務(wù)體系的落后。

2.2.5 人才問題

我國農(nóng)村文化組織建設(shè)普遍存在文化干部隊伍配置不強、文化人員缺位等問題，一些地區(qū)的文化設(shè)施管理人員一般由村干部兼職，沒有專職的管理人員。文化干部專業(yè)素養(yǎng)不高、文化程度低、老齡化趨勢明顯等嚴重弱化了農(nóng)村文化服務(wù)供給能力，這“已成為制約我國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的一大桎梏”［7］。

3 加快農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對策

3.1 深化行政體制改革，明確中央及各級地方政府的文化職能

政府要加快職能轉(zhuǎn)變，改變過去對一切事務(wù)“大包大攬”的做法，將職能逐步轉(zhuǎn)變到監(jiān)督和管理上來，全面推進“政事分開”、“政企分開”、“管辦分開”，克服政府管理越位和缺位的現(xiàn)象。對于農(nóng)村文化市場的多元化主體，市場會出現(xiàn)“市場失靈”，社會自愿組織力量還不夠強大，供給能力受資金限制，因此政府要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)引導作用，建立相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范市場主體的行為，對市場、私人組織等進行宏觀領(lǐng)導和總體把握。

中央要將權(quán)力下放，擴大地方政府的自治權(quán)，將文化服務(wù)體系建設(shè)的重心逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村一級下沉，嚴格界定各級政府的文化服務(wù)權(quán)限和責任。按照“以政府為主導，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，以村為重點，以農(nóng)戶為對象，發(fā)展縣、鄉(xiāng)、村文化設(shè)施和文化活動場所，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。政府的工作重心要由“經(jīng)濟建設(shè)”逐步向“服務(wù)建設(shè)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以農(nóng)民公共需求為導向的服務(wù)型政府，實現(xiàn)政府由“管理型”向“服務(wù)型”的根本轉(zhuǎn)變。

3.2 加大投入力度，建立適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共財政體制

投入不足嚴重弱化了我國農(nóng)村文化服務(wù)的供給能力，也是制約農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的重要瓶頸。俗話說:“巧婦難為無米之炊”，因此，要加大對農(nóng)村文化服務(wù)的投入，增加文化事業(yè)費在社會事業(yè)發(fā)展費用中比重，保障基層政府對農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的資金供給，同時還要確保文化事業(yè)投入費用的增長幅度，使其不低于國家財政支出的增幅，建立農(nóng)村文化投入的長效機制。此外，各級政府在加大對農(nóng)村文化財政支出力度的基礎(chǔ)上，要拓展新的籌資渠道，讓社會力量參與到農(nóng)村文化建設(shè)中來，多渠道籌集農(nóng)村文化建設(shè)資金。同時還要建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央對地方、城市對農(nóng)村以及東部對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移力度，推動文化事業(yè)投入進一步向農(nóng)村及西部地區(qū)傾斜，縮小城鄉(xiāng)及區(qū)域差距，使“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”的政策得到真正的貫徹落實。

3.3 加強組織建設(shè)，建立適應(yīng)時代發(fā)展需要的農(nóng)村文化隊伍

農(nóng)村人才隊伍建設(shè)的狀況直接關(guān)系到農(nóng)村文化力的提升和農(nóng)村文化服務(wù)體系的發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與科技的日新月異需要一批懂文化、懂科技的復合型人才，因此“要培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬，管理水平較高，管理方法先進的文化管理人才隊伍，從根本上解決管理人員年齡老化、知識老化、管理方式老化的問題”。［8］采取各項有效措施提高文化管理人員的素質(zhì)，在保障和提高文化人員工資待遇的基礎(chǔ)上，建立人才引進機制，鼓勵高校畢業(yè)生和大學生村官參與到農(nóng)村文化建設(shè)中來，調(diào)動專業(yè)人員的積極性，積極培養(yǎng)文化骨干和文化精英，發(fā)揮民間藝術(shù)團體活躍農(nóng)村文化氛圍、發(fā)展民族文化方面的積極作用。

3.4 完善制度機制，切實提供制度和組織保障

文化的最終發(fā)展要靠制度保障，不斷進行制度機制的創(chuàng)新和完善才能確保農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的順利進行。一要完善農(nóng)民的需求表達機制，構(gòu)建科學民主的需求表達機制，改變信息不對稱的局面，真實反應(yīng)農(nóng)民的需求偏好，充分保障農(nóng)民享有文化的權(quán)利;二要健全監(jiān)督執(zhí)行機制，讓人民群眾參與到監(jiān)督中來，充分發(fā)揮輿論媒體等監(jiān)督團體的作用，建立以農(nóng)民為主的公眾輿論監(jiān)督機制，杜絕將農(nóng)村公共文化資金“挪用”、“占用”的現(xiàn)象，;三是要強化考評機制，讓農(nóng)村文化服務(wù)的對象參與考評，將文化服務(wù)體系建設(shè)納入政府績效考核指標，將考評結(jié)果與管理人員的工資和晉升掛鉤，以保證農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)各項目標任務(wù)的充分實現(xiàn)。

3.5 創(chuàng)新供給主體，形成多元化的農(nóng)村文化服務(wù)供給體系

“公共服務(wù)提供的理論與實踐是不斷發(fā)展變化的，從政府作為公共服務(wù)的唯一或主要的供給者，到公共服務(wù)的市場供給和社會自主供給，再到公共服務(wù)提供的多方合作，是公共服務(wù)提供機制及模式發(fā)展變化的一條基本軌跡?！保?］農(nóng)村公共文化作為準公共產(chǎn)品，必然要求政府的供給，但政府財力、人力有限，只能提供最基本的文化服務(wù)。在不同地區(qū)，文化服務(wù)發(fā)展水平有差異、農(nóng)民對文化需求日益增多且具有多樣性的情況下，只有市場、社會等其他主體的進入，才能提供更多的滿足農(nóng)民需求的文化服務(wù)，彌補政府壟斷供給資金的不足，同時也能夠提高供給效率。事實證明:因地制宜、因時制宜，針對不同地區(qū)、不同發(fā)展情況選擇不同的供給主體、提供不同的文化服務(wù)，才能真正貼合農(nóng)民的實際利益，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。一些具有地方特色的民間藝術(shù)社團的成立不僅能豐富當?shù)剞r(nóng)民群眾的文化生活，提高當?shù)剞r(nóng)民參與農(nóng)村文化建設(shè)的積極性，還能推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，應(yīng)大力發(fā)展。由此可見，社會力量的參與不僅能帶來資金，還能帶來活力和創(chuàng)造力，是農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)的有效途徑，政府要通過稅收、財政補貼等方式吸引社會力量參與到農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)中來，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的多元化的農(nóng)村文化服務(wù)供給體系。

［1］劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002(7):5.

［2］焦德武，陳琳.財政支持公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究［J］.浙江師范大學學報:社會科學版，2010(5):98.

［3］歐陽堅.肩負歷史責任興起文化建設(shè)新高潮［J］.中國行政管理，2010(10).

［4］ “文化事業(yè)單位改革研究”課題組.文化體制改革背景下的政府職能轉(zhuǎn)變與整合［J］.中國行政管理，2010(10):14.

［5］課題組.國外公共服務(wù)體系建設(shè)與我國建設(shè)服務(wù)型政府［J］.中國行政管理，2011(2):9.

［6］ “十一五”以來我國文化事業(yè)費投入情況分析［EB/OL］.［2011 － 01 － 05］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html.

［7］李少惠，崔吉磊.論我國農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)生機制的構(gòu)建［J］.經(jīng)濟體制改革，2007(5):178.

［8］張曉山，等.農(nóng)村文化發(fā)展:問題與對策［M］//中國農(nóng)村發(fā)展研究報告NO.7.北京:社會科學文獻出版社，2010:24.

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