□高 佳

美國中等職業(yè)教育資助制度的歷史考察

□高 佳

考察美國中等職業(yè)教育資助制度的發(fā)展歷史可知，美國中職資助制度可以劃分為三個階段：英殖民者通過相關法令對學徒制的救濟階段（17世紀初至18世紀末）；州議會立法資助中等職業(yè)教育階段（19世紀上半葉）；聯(lián)邦政府立法資助階段（19世紀中期至今）。目前美國中職資助政策的范圍逐步擴大，形成了以聯(lián)邦政府立法資助為主、州議會立法和社會相關資助為輔的中等職業(yè)教育資助政策體系。

美國；中等職業(yè)教育；資助制度；專門撥款

完備的資助制度是美國中等職業(yè)教育發(fā)達的重要根基。美國教育的歷次立法必有政府的一次資金投入，職業(yè)教育立法也不例外。政府的資金投入是職業(yè)教育發(fā)展的起動器。職業(yè)教育是面向全人口的普及性教育，其對象包括不同種族、不同民族、不同年齡、不同政治經濟地位、不同教育層次、不同文化素質的全體公民。這樣一種普及性教育，沒有政府的資金投入僅靠社會的力量是難以保證的。美國職業(yè)教育的立法并不謀求一次立法解決大多的問題，而是針對上一階段存在的問題和經驗及下一階段的發(fā)展目標，進行下一階段的立法，或是根據某階段職業(yè)教育發(fā)展的新問題對該階段的立法進行修正，立若干修正案。這種階段性立法使立法具有明顯的針對性和可行性。本文就美國中等職業(yè)教育發(fā)展史上有關政府資助的相關政策進行系統(tǒng)分析。

考察美國中等職業(yè)教育資助制度的發(fā)展歷史可知，美國中職資助制度可以劃分為三個階段：社會資助中等職業(yè)教育階段（17世紀初至18世紀末）；州議會立法資助中等職業(yè)教育階段（19世紀上半葉）；聯(lián)邦政府立法資助階段（19世紀中期至今）。目前美國中職資助政策的范圍逐步擴大，形成了以聯(lián)邦政府立法資助為主、州議會立法和社會相關資助為輔的中等職業(yè)教育資助政策體系。

一、英殖民者通過相關法令對學徒制的救濟階段（17世紀初—18世紀末）

美國最早的職業(yè)教育可以追溯到殖民地時期的學徒制。當時的學徒制是沿用英國1562年制定的《工匠·徒弟法》及1601年制定的《濟貧法》?！豆そ场ね降芊ā肥怯筛改竿ㄟ^訂閱合同，將孩子交給有一定技術的匠師，或由地方當局分配給匠師分別照管。這種合同可以視為美國職業(yè)教育法制化的萌芽。在殖民地時期和整個18世紀，學徒制都是美國職業(yè)教育發(fā)展的保障?！稘毞ā窐酥局耖g資助職業(yè)教育的開始。圈地運動以后英國偷盜者、流氓人、乞討者增多，社會不安因素急劇增加。[1]1601年英王室通過了一個新法案，即《濟貧法》。其主要內容是：各教區(qū)負責向居民和房地產所有者征收濟貧稅，以此為來源給無力謀生的貧民發(fā)放救濟。通過各教會的教區(qū)組織失業(yè)者從事勞動，安排未成年的孤兒學工。18世紀后半期，英國進入了產業(yè)革命階段，議會于1782年又通過了一項法案，該法案擴大了濟貧面，對教區(qū)收容院以外的貧困者給予救濟，法案使政府用于救濟的財政支出增大。從17世紀開始近兩個世紀以來，美國中等職業(yè)教育緩慢發(fā)展，招收的學員以孤兒學工為主，再加上沒有受到社會各界尤其是聯(lián)邦政府的關注，導致其發(fā)展步履維艱。

二、州議會立法為主資助中等職業(yè)教育階段（19世紀上半葉）

到19世紀20年代以后，美國由于經濟的發(fā)展，原有的學徒制早已不能適應社會的變化，工業(yè)革命促使的機器大生產使學徒制培養(yǎng)的手工技藝的工人跟不上時代的發(fā)展，在這種情況下最終導致了職業(yè)學校的出現(xiàn)。1814年波士頓設置農工學校，1820年紐約設置技工學校，1851年費城出現(xiàn)了專門講授工業(yè)制圖、制造工藝的學校，1859年紐約出現(xiàn)了職業(yè)夜校等，這些學校是較學徒制來說更為正規(guī)的實施職業(yè)教育的場所，它的出現(xiàn)加速了職業(yè)教育的發(fā)展，同時也極大地促進了美國經濟的發(fā)展。[2]但是，由于美國各州治教的傳統(tǒng)，職業(yè)教育因各州的財力不同而發(fā)展水平不同，影響了美國經濟的整體發(fā)展。19世紀上半葉，美國西部開發(fā)，大工業(yè)生產出現(xiàn)，北方經濟發(fā)展出現(xiàn)高漲的勢頭，然而職業(yè)教育卻很不發(fā)達。為此，一些社會有識之士呼吁科學技術及職業(yè)教育的重要性，并先后建立一些農業(yè)學校、機工學校和?？茖W校，發(fā)起了“機工學校運動”。但直到1862年，全國開設工、農、商職業(yè)技術課程的學校才僅6所，這與經濟發(fā)展很不相稱。由于各州經濟發(fā)展水平有明顯差異，對于職業(yè)教育的重視程度也不盡一致，從而形成了19世紀上半葉州議會立法資助中等職業(yè)教育的局面。

三、聯(lián)邦政府立法為主資助中等職業(yè)教育階段（19世紀中后期至今）

美國政府對職業(yè)教育資金上的大力支持是美國職業(yè)教育發(fā)展迅速的一個主要原因。從《莫雷爾法案》的第一次確認聯(lián)邦政府給予經濟支持，到1990年國會通過的 《伯金斯職業(yè)應用技術教育法》，每一次法規(guī)聯(lián)邦政府都給予職業(yè)教育財政支持，并且力度逐次增加，資助的范圍也逐次擴大。[3]財政的支持極大地促進了職業(yè)教育的發(fā)展，反過來職業(yè)教育的極大發(fā)展又促進了整個國家經濟實力的增強。

（一）立法資助中等職業(yè)學校的興建

聯(lián)邦政府于1862年頒布的 《莫雷爾法案》，可以看作是美國第一個職業(yè)教育法，該法案規(guī)定，按各州在國會中參議院和眾議院人數的多少分配給各州不同數量的國有土地，各州應當將這類土地的出售或投資所得收入，在5年內至少建立一所“講授與農業(yè)和機械工業(yè)有關的知識”的學院。后來這類學院被稱為“農工學院”或“贈地學院”，這些學院是《莫雷爾法案》結出的果實。[4]當時把聯(lián)邦撥地用于獨立設置農工學院的就有28個州，賓西法尼亞等州是把撥地轉給原有的農業(yè)學校，有的州是在州立大學增添農工學院。農工學院的發(fā)展為美國職業(yè)技術，尤其是農工業(yè)職業(yè)技術的發(fā)展培養(yǎng)了不少人才?！赌谞柗ò浮芬苑傻男问酱_定了聯(lián)邦政府通過資金資助職業(yè)教育的歷史，對于美國以后職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展起了重要的奠基作用。到南北戰(zhàn)爭以后，美國已成為工業(yè)強國，農業(yè)機械化體系已于1890年左右大體完成，工農業(yè)的發(fā)展迫切需要學校輸送大量合格的科技人才，這使社會對中等職業(yè)教育提出了新的更高的要求，促進了中等職業(yè)教育的大眾化。

（二）立法資助中等職業(yè)教育體系的完備

1.促進中等職業(yè)教育體系的形成。1914年，國家援助職業(yè)教育委員會（CNAVE）向國會提出了一篇詳盡的報告，其中包括各州發(fā)展職業(yè)教育尤其需要國家資助。直到1917年，國會才通過了由該委員會主席史密斯（Hoke Smith）和休士（Dudley M.Hughes）又一次提交的職業(yè)教育法案，史稱《史密斯──休士法案》，1914年提交的報告內容幾乎都囊括在1917年的法案中。[5]這項法案在美國教育史、美國職業(yè)教育史上都具有深遠的意義，它代表了美國聯(lián)邦政府第一次以立法的形式為中等教育程度的職業(yè)教育體制提供牢固的財政補助打下了基礎。據統(tǒng)計，由于該法案的實施，1917－1918年度，僅聯(lián)邦政府在農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和家政職業(yè)教育和師資訓練以及職業(yè)教育研究上，撥款補助總數達到170萬美元；1921－1922年度，撥款總數增加到420萬美元；1932—1933年度，撥款總數增加到980萬美元?！妒访芩埂菟狗ò浮吠ㄟ^后，美國職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，1917年到1921年，接受聯(lián)邦資助的職業(yè)學校的入學人數由164186人增加到323028人。參加聯(lián)邦資助的師資培訓課程的人數由1918年的6589人增加到13358人?！妒访芩供ぉんw士法案》中還規(guī)定聯(lián)邦撥款要在中學建立職業(yè)教育課程，在法案中第一次為中等教育程度的職業(yè)教育體制提供了財政基礎，這標志著職業(yè)教育體系開始形成。

《史密斯——休斯法案》之后又相繼通過了《喬治——里德法》等數項法案，到1939年，參加職業(yè)教育計劃的人數達到200萬人。1946年的《喬治--巴登法》使撥款繼續(xù)上升到2900萬美元，大大促進了職業(yè)教育的發(fā)展。[6]二戰(zhàn)期間（1941年～1945年）為軍事工業(yè)的發(fā)展，《國防職業(yè)教育法》出臺，聯(lián)邦增加了專款用于發(fā)展軍事工業(yè)的職業(yè)教育。二戰(zhàn)結束后，美國軍隊人數從1200萬減至150萬，大批軍人需要就業(yè)及就業(yè)訓練。為此，美國又通過了《大兵權利法》，由聯(lián)邦政府貸款，安置退伍軍人，共資助200萬退伍軍人上了大學。該法案頒布后的七年內，780萬退伍軍人得到了某種形式的中等以上教育，使聯(lián)邦資助中等以上教育達到了一個高峰。美國社區(qū)學院因此得到迅速發(fā)展，至1961年達678所。同時《史密斯—休斯法案》規(guī)定聯(lián)邦撥款在中學建立職業(yè)教育課程，標志著職業(yè)教育體系開始形成。

2.推進中等職業(yè)教育終身化。1963年國會通過了《職業(yè)教育法》（VocationaI Education Act）。 該法案及其子法案把重點從職業(yè)分類轉到服務對象，其新的目標是維持、擴展和改進職業(yè)教育，使所有社區(qū)所有年齡的公民都有平等的機會接受高質量的訓練和再訓練，這種訓練與勞動市場的就業(yè)機會和學生需要、興趣和能力緊密聯(lián)系，更具實用性。同時制定專門條款適應那些一般教育中在學術、社會經濟或其他方面具有成功障礙的各種特殊人口的需要。該法還要求總撥款至少1／3必須用于中等以上職業(yè)教育及設備。也要求建設地區(qū)職業(yè)訓練中心，進行教師培訓，改善服務，進行研究與開發(fā)，國家建立了職業(yè)教育咨詢委員會（NACVF），以便報告此法之下職業(yè)教育的進展情況，從而確定投入的價值。聯(lián)邦撥款由1964年的6000萬美元增至1967年的2.25億美元。[7]1963年的《職業(yè)教育法》體現(xiàn)了職業(yè)教育觀念及管理中的社會政策的改變及為實施這種改變聯(lián)邦投資的顯著增加。1978—1979年度，接受職業(yè)教育的人數達到1956萬人。職業(yè)教育體系也日趨完備，僅1978—1979年度，美國提供職業(yè)教育的學校數達到27753所，既有中初等職業(yè)教育機構，又有高等職業(yè)教育機構，既有普通職業(yè)教育機構，又有成人職業(yè)教育機構?？墒钱敃r的學校職業(yè)教育主要著眼于謀生和就業(yè)，教育觀比較狹隘，不能滿足社會理念變化和科技發(fā)展對人才提出的要求，特別是19世紀70年代初“終身教育”觀的形成，促使職業(yè)教育的發(fā)展方向要建立在終身教育的理論之上，并由此引發(fā)了聲勢浩大的“生計教育運動”。

3.提高對弱勢群體的資助力度。1982年聯(lián)邦通過了 《職業(yè)訓練協(xié)作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），規(guī)定政府資助職業(yè)訓練，其目的是幫助具有特殊就業(yè)障礙的人和提高勞動力水平、促進經濟發(fā)展。前者完全由聯(lián)邦政府資助；后者主要由州政府資助。JTPA資助項目包括：對經濟低下的青年和成人的訓練（條款：ⅡA）；夏季青年就業(yè)訓練項目（條款：ⅡB）；對不能返回原工作崗位的下崗工人的就業(yè)訓練（條款Ⅲ）等。由聯(lián)邦和州政府提供資金給地方的“教育區(qū)”（School distticts），為本地區(qū)大多數人口提供某些課程。[8]學生的入、出均為開放式。參加的學生首先要進行預測驗，并安排一個為其技能不足而設計的學習計劃。如果學生的技能達到中學畢業(yè)生的平均水平，就可參加“普通教育發(fā)展考試”（GencraI Educational Developrment Test）。

1989年7月到1990年6月，大約76.46萬人接受了“對經濟地位低下的青年和成人的訓練”這一項目的資助，10.06萬人接受了 “對不能返回原工作崗位的下崗工人的就業(yè)訓練”這一項目的資助。政府對成人中初級職業(yè)教育的資助是較為廣泛的，1984年約有260萬人登記接受中初級職業(yè)教育，共得到12.7萬個證書。

（三）立法資助中等職業(yè)教育更好地服務社會

1990年《卡爾帕金斯職業(yè)與應用技術法案》使美國職業(yè)教育的對象終于擴大到了所有學生。該法案提出加強中等與中等后教育的聯(lián)系，既與美國產業(yè)升級需要以及美國高等教育大眾化進程有關，又與美國政府力圖改變職業(yè)教育的終結性教育形象、提高職業(yè)教育吸引力的愿望相聯(lián)。1990年《卡爾帕金斯職業(yè)與應用技術法案》第一次以法案形式提出要加強中等與中等后教育的聯(lián)系，并提出了對技術準備項目的專門撥款。[9]此后，整合中等與中等后教育的建議出現(xiàn)在了所有職業(yè)教育相關法案中。而技術準備項目更是憑借其良好的效果深受青睞。

2006年 《卡爾帕金斯職業(yè)生涯與技術教育促進法案》提出后，聯(lián)邦政府再次規(guī)定，繼續(xù)對技術準備項目實施獨立的聯(lián)邦撥款渠道。1991年，聯(lián)邦政府撥款達6300萬美元，1992年增加到9000萬美元。目前有45%的中學開設了技術準備課程，16%的高中生參加了技術準備的學習。從當代美國職業(yè)教育模式中可以看出：聯(lián)邦政府的政策導向作用愈益增強。本世紀初的合作教育模式是自發(fā)產生的，而其發(fā)展壯大則得益于政府頒布的一系列政策。政府出臺的每部有關職業(yè)教育的法案，幾乎都有一部分內容規(guī)定配套專項經費的數額及其分配辦法，使得職業(yè)教育模式在物質利益的強化下朝政府設計的方向發(fā)展，為中等職業(yè)教育更好地服務社會奠定了堅實的基礎。

2008年聯(lián)邦政府向國會申請10億美元作為新計劃的啟動資金,各州政府也嚴格地按照計劃的規(guī)定,幫助中等職業(yè)學校、社區(qū)大學和各類技術培訓學校充分利用該項資金,全面促進中等職業(yè)教育的發(fā)展。新計劃所申請的10億元資金將有助于實現(xiàn)《初級和中級教育條例》第一款規(guī)定的目標,該目標明確要求各州、各校區(qū)加大力量提高學生的學業(yè)水平,如基礎理論知識等,確保每個學生接受必要的培訓以順利地升入大學,再從大學進入到相應的工作崗位。各州嚴格按照一定的規(guī)范將資金劃撥給當地教育機構、社區(qū)大學和技術培訓學校,并在全國范圍內開展各種教育培訓活動。此外,條例第一款授權各州實施《地方教育機構教育項目》。根據該教育項目的規(guī)定,各州可以靈活地、有選擇地使用資金開展與教育相關的其他活動,以提高學生的學業(yè)水平，提高就業(yè)人員的整體素質。

2009年，新上任的奧巴馬總統(tǒng)的許多演講，以及《2009美國復蘇與再投資法案》，使得教育的優(yōu)先地位更為突出。在職業(yè)教育的理念、結構和運作方面，奧巴馬的政策基本延續(xù)了前兩屆政府的教育見解。[10]當前美國中等職業(yè)教育的基本政策是在克林頓和小布什兩屆政府時期，經過長期斗爭、相互妥協(xié)而達成一致的。因此可以預見，上世紀90年代以來形成的美國中等職業(yè)教育的改革趨勢還將延續(xù)下去。2009年7月14日美國總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬宣布，今后10年將投入120億美元，資助全美社區(qū)大學，鼓勵更多失業(yè)者進入社區(qū)大學充電，為再就業(yè)作準備。在經濟不景氣、教育成本不斷上漲情況下，越來越多美國學生選擇就讀學費較為低廉的社區(qū)大學，一些失業(yè)者也希望在社區(qū)大學繼續(xù)深造，為再就業(yè)做準備。由此也為中等職業(yè)學校學生的進一步發(fā)展提供了空間，從而促成了中等職業(yè)學校更好的服務社會的基本功能。

[1]Castellano,Marisa.etc.Secondary Career and Technical Education and Comprehensive School Reform:Implications for Research andPractice[J].Review of Education Research.2003,vol.73,no.2:244-246.

[2]Center for Occupational Research and Development：Turning Students Into Employees：The School-to-Work Payoff[J].1996.

[3]Levesque,K.,Laird,J.,Hensley,E.,Choy,S.P.,Cataldi,E.F.,and Hudson,L..Career and Technical Education in the United States:1990 to 2005[R].Washington,DC:National Center for Education Statistics,Institute of Education Sciences,U.S.Department of Education.2008:8.

[4]Hayward,G.C.,&Benson,C.S.Vocational-technical education:Major reforms and debates 1917-present[R].Washington,DC:US.Department of Education,Office of Vocational and Adult Education.1993.

[5]White House,U.S.A.Education [EB/OL].http://www.whitehouse.gov/issues/education/.

[6]Bailey，T.Learning to Work-EmployerInvolvementin School-to-Work TransitionProgram[M].Washington D.C.：The Brookings Institution，1995.

[7]James Warnock：Integration of Academic and Vocational Education[M].Paper presentedat the Education leader’s Program Yunnan Education Collage，Kumming，July，1997.

[8]School-to-work Opportunities Act of 1994[EB/OL].http：//yahoo.com，下載于/2007-01-03.

[9]Imel，S.Business-Industry relationships and CTE[J].NCCTE，In Brief，2001.

[10]Wonacott,M.E,History and Evolution of Vocational and Career-Technical Education.Information,Series No.SN72,Columbus:ERIC Clearinghouse on Adult,Career andVocational Education,Ohio State University,2003.

高佳（1978－），女，遼寧營口人，河南科技學院職業(yè)技術教育與經濟社會發(fā)展研究中心講師，研究方向為美國教育。

2009年全國教育科學規(guī)劃課題“農村免費中等職業(yè)教育政策保障研究”（DJA090251），主持人：郎群秀。

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