□王 玲 柳連忠

職業(yè)教育的政府主導職能分析

□王 玲 柳連忠

建立政府主導的職業(yè)教育體系是我國大力發(fā)展職業(yè)教育的前提和保障。明確政府的職業(yè)教育職能是建立政府主導職業(yè)教育體系的關鍵。政府的職業(yè)教育主導職能主要有職業(yè)教育立法職能、統(tǒng)籌規(guī)劃職能、管理監(jiān)督職能、信息服務職能和財政投入職能。

職業(yè)教育；政府；主導職能

在 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》大力發(fā)展職業(yè)教育的戰(zhàn)略部署下，建立政府主導的職業(yè)教育改革與發(fā)展框架，具有不可或缺的重要作用，從國際職業(yè)教育發(fā)展歷史分析，政府是發(fā)達國家職業(yè)教育發(fā)展歷程中關鍵的推動力量，建立政府主導的職業(yè)教育體系是我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史選擇，是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和接班人的保障，同時也是職業(yè)教育公益性和普惠性的理性訴求。政府的職業(yè)教育職能主要有職業(yè)教育立法職能、統(tǒng)籌規(guī)劃職能、管理監(jiān)督職能、信息服務職能和財政投入職能。

一、職業(yè)教育政府主導職能的必要性分析

（一）政府是發(fā)達國家職業(yè)教育發(fā)展中關鍵的推動力量

從國際上發(fā)達國家職業(yè)技術教育發(fā)展的歷史分析，政府的干預直接決定著職業(yè)技術教育的興衰。西方國家主要是通過制定和實施法律、財政支持的手段來干預職業(yè)技術教育的，可以說，“國外職業(yè)教育的法制化過程，就是一部職業(yè)技術教育的發(fā)展史。發(fā)達國家經過一百多年的立法歷程，已形成了較完備的職業(yè)技術教育法律體系，為發(fā)達國家職業(yè)技術教育的快速和健康發(fā)展提供了有力的法律保障?！盵1]德國是較先進行職業(yè)技術教育立法的國家，1869年頒布《強迫職業(yè)補習教育法》；1889年頒布《工作法典》，要求企業(yè)學徒培訓必須與職業(yè)學校教育相結合，1969年頒布《聯(lián)邦職業(yè)技術教育法》，職業(yè)教育作為國家教育制度正式確定下來，1976年，德國政府又修訂了《青年勞動保護法》，并制定了 《改進培訓場所法》，1981年又頒布職業(yè)教育的配套法 《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》，2005年則對1969年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)技術教育法》和1981年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》進行了修訂、合并，頒布了新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》[2]，德國政府頒布的這一系列職業(yè)教育法規(guī)為德國職業(yè)教育，尤其是“雙元制”職業(yè)教育提供了法律保障，大大促進了德國職業(yè)教育的快速發(fā)展。美國早在1862年的《莫雷爾法案》中就首次確認聯(lián)邦政府要給予職業(yè)教育以經濟支持，1917年的《史密斯-休斯法案》，1963年的《職業(yè)技術教育法》，1968年，1972年和1976年對 《職業(yè)技術教育法》的修訂案，再到1990年《帕金斯職業(yè)和應用技術教育法案》，每一次法規(guī)都規(guī)定了聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的財政支持責任，并且力度不斷增加，資助范圍也逐漸擴大。財政的支持極大地促進了美國職業(yè)技術教育的發(fā)展。反過來，職業(yè)教育的快速發(fā)展也為美國經濟提供了不竭的人才支持，促進了整個國家經濟實力的增強。[3]

（二）政府主導是我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史選擇

改革開放以來，我國職業(yè)教育基本經歷了三個發(fā)展階段：1978年開始到二十世紀90年代中后期，是職業(yè)教育的平穩(wěn)發(fā)展期，從二十世紀中后期到2004年，職業(yè)教育發(fā)展處于低潮期，從2005年至今，職業(yè)教育處于快速發(fā)展時期。僅以職業(yè)高中為例，1980年，職業(yè)（技術）學校、職業(yè)中學和農業(yè)中學的學校數(shù)是3314所，招生人數(shù)是30.7萬人，畢業(yè)人數(shù)是7.94萬人，在校生數(shù)是45.4萬人，專任教師數(shù)是2.3萬人[4]；到1994年，職業(yè)高中學校數(shù)增加到8679所，招生數(shù)達到146.77萬人，畢業(yè)人數(shù)達到93.82萬人，在校生數(shù)達到342.56萬人，專任教師數(shù)達到24.12萬人。[5]但是這種穩(wěn)步發(fā)展的狀況到了1995年發(fā)生了逆轉，雖然招生人數(shù)仍在逐年遞增，但是職業(yè)中學的學校數(shù)卻呈逐年遞減的狀況，到了2004年，職業(yè)中學的學校數(shù)為5781所，職業(yè)中學數(shù)量的減少已經不能滿足我國經濟發(fā)展對高素質技能型專門人才的大量需求。從2002年開始，國家就已經意識到這一問題的嚴重性，國務院發(fā)布2002年第16號文件，要求大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展，2003年，國務院頒布《關于進一步加強農村教育工作的決定》,要求以就業(yè)為導向，大力發(fā)展農村職業(yè)教育。2004年，經國務院同意，印發(fā)了《教育部等七部門關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》，提出了中等職業(yè)教育應該與普通高中教育的比例保持大體相當，甚至在有條件的地方職業(yè)教育所占比例應該更高一些的戰(zhàn)略目標。2005年，國務院發(fā)出《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，明確提出把發(fā)展職業(yè)教育作為經濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點。至此，職業(yè)教育走上快速發(fā)展的道路，2009年統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明我國各類中等職業(yè)教育招生873.6萬人，而全國普通高中招生830.3萬人，[6]中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例已經達到了大體相當。從我國職業(yè)教育發(fā)展的歷程可以看出，職業(yè)教育每一次的大發(fā)展必然有著政府的大力推動，而世紀交接時期職業(yè)教育的低潮期，也和政府1999年推行的高等教育（包括大學本科、研究生）不斷擴大招生人數(shù)的教育改革政策有著緊密的聯(lián)系，因此，政府主導是我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史抉擇。

（三）政府主導是我國社會主義性質的必然要求

首先，從教育目的分析，我國《教育法》第五條規(guī)定“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設服務，必須與生產勞動相結合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和接班人。”第六條規(guī)定“國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法制、國防和民族團結的教育”。這一規(guī)定決定了我國必須實施政府主導的教育體制，職業(yè)教育作為我國教育體系中的一個重要類型，也不能例外；其次，從職業(yè)教育的教育內容分析，要保證達到預定的教育目的，教育內容的選擇至關重要，政府部門必須掌握教科書的編審權，來確保教育目的得以實施；再次，從職業(yè)教育的師資隊伍分析，列寧說過，“在任何學校里最重要的是課程的思想政治方向，這個方向……完全只能由教學人員來決定……任何 ‘監(jiān)督’，任何 ‘領導’，任何‘教學大綱’‘章程’等等……絕對不能改變由教學人員所決定的課程方向?！盵7]因此，政府必須通過組織人事權，通過國家公職錄用政策來控制教育人員的選聘工作和教育行為，以確保教育目的的貫徹實施；最后，從職業(yè)教育對國家社會的作用分析，職業(yè)教育的作用主要是為現(xiàn)實社會主義社會和未來現(xiàn)代的社會主義社會培養(yǎng)合格的社會公民，職業(yè)教育培養(yǎng)出來的社會公民必須具備強烈的社會主義情感、堅定的社會主義信念、穩(wěn)定的社會主義的核心價值觀和遠大的社會主義理想，所有這些，都需要政府來主導職業(yè)教育人才培養(yǎng)的全過程。

（四）政府主導是職業(yè)教育公益性和普惠性的理性訴求

公益是指“公共的利益”。[8]職業(yè)教育通過提高勞動者和未來勞動者的勞動能力來提高個人的社會生存力和工資收入水平；提高社會勞動生產率，促進經濟發(fā)展；增加就業(yè)機會，促進社會和諧穩(wěn)定；提升國家、產業(yè)、企業(yè)競爭力，實現(xiàn)國民經濟可持續(xù)發(fā)展；因此可以說，職業(yè)教育具有公益性質。正是由于職業(yè)教育的公益性質，世界各國都在加強對職業(yè)教育的干預力度：德國于2008年發(fā)布“德雷斯頓宣言”，提出要增加對教育和研究的投入，計劃到2015年該投入要達到GDP的10%；英國于2009年頒布《國家技能戰(zhàn)略》，計劃到2020年將低技能人員比例減少到11%，高技能人才比例增加到40%；美國承擔職業(yè)教育的社區(qū)學院，其教育經費的70%來自于各級政府的撥款；日本制定了“職業(yè)教育綜合計劃”，為全國實現(xiàn)職業(yè)教育終身化和社會化提供政策依據(jù)，并通過政府發(fā)放學習卷、培訓卷、學習賬戶、學習津貼、儲蓄計劃補貼等方式，鼓勵個人接受職業(yè)教育培訓。我國改革開放以來，職業(yè)教育辦學規(guī)模不斷擴大，教育質量不斷提高，每年培養(yǎng)具有中高級技能的1100萬新成長勞動力，占新成長勞動力總量的70%，[9]但是，職業(yè)教育社會需求旺盛和有效供給仍然不足，規(guī)模能力增強與結構質量仍然不盡合理，就業(yè)能力提升與社會吸引力不強的現(xiàn)實仍然存在，強調大力發(fā)展而有關方面響應不足等問題，急需政府切實承擔與履行立法職責，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，加強管理監(jiān)管，提供信息服務平臺，加強財政投入保障，以確保職業(yè)教育公益性質的實施。

二、職業(yè)教育的政府主導職能

（一）政府的教育立法職能

政府是國家行政機關的簡稱，是依照法律運用國家權力組織和管理國家行政事務的機關，政府的主要職能是進行行政管理，但鑒于有效管理國家各項事務的需要，它有權根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)或從事一些立法活動。根據(jù)《憲法》和《立法法》，我國立法主體主要包括立法機關、司法機關和行政機關。我國中央人民政府和地方各級人民政府是教育立法的主體之一,它主要通過以下三種方式影響和參與職業(yè)教育立法：一是通過向人民代表大會或其常委會提交職業(yè)教育法律議案的方式，參與制定和修改職業(yè)教育的相關法律來促進職業(yè)教育的發(fā)展。比如修訂和完善《職業(yè)教育法》，對我國職業(yè)教育目的、體系、職業(yè)教育實施的條件和要求、職業(yè)教育的保障條件等做出規(guī)定，還可以通過修定和完善《教育法》、《教師法》、《民辦教育促進法》、《高等教育法》等有關職業(yè)教育的法律條款等，來保障職業(yè)教育的順利實施；二是對相關法律、規(guī)章進行具體的行政解釋，制定相應法律的實施細則，來落實各種法律的實施力度，促進職業(yè)教育發(fā)展；三是通過頒布一系列政策、法規(guī)、條例、決議和命令規(guī)章制度等。[10]包括職業(yè)教育的辦學制度、投入制度、校企合作制度、政府管理制度、學校管理制度、專業(yè)以及師資建設制度、人才培養(yǎng)制度、質量評價制度等，還可以通過教育部門對教科書的編審權，來實施對職業(yè)教育的合法強制力量來控制職業(yè)教育的運行方向。

（二）政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職能

政府作為我國的行政管理部門，應該依據(jù)法律法規(guī)，依據(jù)國家經濟發(fā)展情況對我國的職業(yè)教育進行整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，把職業(yè)教育納入經濟社會發(fā)展和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌社會經濟發(fā)展及行業(yè)產業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展，實現(xiàn)“人”與“物”兩方面協(xié)調發(fā)展：在“人”方面，一方面要統(tǒng)籌各行業(yè)、產業(yè)、企業(yè)的用人需求，依據(jù)國家行業(yè)、產業(yè)、企業(yè)發(fā)展對不同專業(yè)高素質技能型專門人才的需求狀況，統(tǒng)籌區(qū)域間職業(yè)院校布局和專業(yè)的合理設置，實現(xiàn)區(qū)域與區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育資源的協(xié)調發(fā)展和特色發(fā)展以及人才需求與供給的平衡，另一方面還要統(tǒng)籌教師資源，進行教師資源的合理配置；在“物”方面，要建立和完善職業(yè)教育籌資的實現(xiàn)形式、政策引導形式，創(chuàng)新產權制度的實現(xiàn)形式。在職業(yè)教育籌資形式方面，要建立和完善政府統(tǒng)籌、整合、調度、配置全社會職業(yè)教育、培訓經費資源的籌資機制，公共財政全額承擔未成年人基礎職業(yè)教育的投入機制以及政府運用財政、稅收、收費、金融、土地等政策引導社會參與舉辦職業(yè)教育的籌資機制等；在政策引導形式方面，要制定實施經費、專項補貼、國債、轉移支付和購買成果等財政政策，制定實施免稅、減稅、退稅等稅收政策，實施企業(yè)職工教育培訓經費的足額提取政策，信貸、金融、貼息等金融政策等等；在創(chuàng)新產權制度方面，可建立政府控股、行業(yè)企業(yè)參與的股份制職業(yè)教育模式，政府參股、行業(yè)企業(yè)控股的股份制職業(yè)教育模式，也可以建立政府產權引導學校董事會決策的合作制職業(yè)教育模式等等。[11]同時政府還要統(tǒng)籌整個教育內部、職業(yè)教育內部各教育類型，如普通教育與職業(yè)教育、中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育、職業(yè)學校教育與職業(yè)培訓等各教育類型的協(xié)調發(fā)展，構建我國的終身教育體系。

（三）政府的管理監(jiān)督職能

政府對職業(yè)教育的管理監(jiān)督職能主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是依法對職業(yè)教育的公益性質進行管理和監(jiān)督。切實實現(xiàn)職業(yè)教育促進教育公平，維持教育秩序的正常運行；二是依法對職業(yè)教育的執(zhí)法情況進行管理監(jiān)督。確保職業(yè)教育依法辦學、依法治學、依法督學；三是對職業(yè)教育經費使用情況進行管理監(jiān)督。確保教師工資和生均經費標準的具體落實，專項經費要?？顚Ｓ?，確保經費使用規(guī)范、安全、有效。不但要對公辦職業(yè)教育經費進行管理監(jiān)督，還要加強對民辦職業(yè)教育教育經費的管理監(jiān)督，確保民辦職業(yè)教育辦學經費不被抽取和挪作他用；四是對職業(yè)教育質量進行檢測與評估。要積極推動教育教學改革，大力加強師資隊伍建設，完善我國教育資源庫建設，加強質量監(jiān)控機構建設，強化教育督導與評估，確保教育質量穩(wěn)步提高；五是要規(guī)范和培育職業(yè)教育服務體系。構建和完善職業(yè)教育的招生、學生資助、師資建設、教材發(fā)展、實訓基地、就業(yè)安置、科學研究、評估服務、學術社團、傳播與宣傳、競賽與會展、評獎活動[12]等各種職業(yè)服務體系建設。

（四）政府的信息服務職能

在信息化社會，大力推動政府對職業(yè)教育的信息服務功能，對提高職業(yè)教育教學質量有著非常重要的意義。政府的信息服務職能主要表現(xiàn)在六個方面：一是要構建國家與地區(qū)行業(yè)、產業(yè)和企業(yè)信息庫，提供最新的行業(yè)、產業(yè)和企業(yè)信息、技術信息、人才需求等信息資源，為職業(yè)教育科學定位、專業(yè)調整、課程開發(fā)提供全面、權威的信息；二是要構建國家與地區(qū)職業(yè)院校信息庫、各地區(qū)高職院校優(yōu)勢專業(yè)群信息庫，以及各種職業(yè)教育服務機構信息庫，一方面為行業(yè)、產業(yè)和企業(yè)部門進行針對性的校企合作，為各職業(yè)院校之間的校校聯(lián)合搭建信息平臺，另一方面也為職業(yè)教育學習者及其家庭提供職業(yè)院校的相關教育信息；三是構建國家與地區(qū)職業(yè)教育專業(yè)教學資源庫，開發(fā)網絡課程、立體化教材、虛擬車間等教學資源，開放管理，遠程共享，為職業(yè)教育教學和學習者自主學習服務；四是建立和完善職業(yè)教育教師、兼職教師資源庫，促進職業(yè)教育教師資源聯(lián)盟構建，推進優(yōu)秀教師教育資源共建共享；五是建立和完善國家與地區(qū)職業(yè)教育實訓基地信息資源庫建設，充分、有效共享優(yōu)質的實訓基地設施，減少資源浪費；六是構建各種信息服務系統(tǒng)，如構建國家與地區(qū)職業(yè)教育評估信息中心，各種職業(yè)教育學會網絡等，為職業(yè)教育教學提供服務。

（五）政府的財政投入職能

政府對職業(yè)教育的財政投入職能充分體現(xiàn)了職業(yè)教育的公益性和普惠性。政府的財政投入職能主要表現(xiàn)在以下四方面：一是各級政府要建立和完善與職業(yè)教育培養(yǎng)成本相匹配的經費保障機制，確保各級政府對職業(yè)教育的財政投入比例，職業(yè)院校生均公用經費投入、職業(yè)院校校舍建設和維修及設備配置經費、職業(yè)院校專項辦學經費等足額到位。二是要建立和完善均等化轉移支付制度，要建立完善東部地區(qū)支援西部地區(qū)、發(fā)達地區(qū)支援貧困地區(qū)職業(yè)教育專項轉移支付制度和完善國庫資金集中支付制度，鼓勵地區(qū)間各種形式的職業(yè)教育合作，共享東部和發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質職業(yè)教育資源；建立和完善未成年人基礎職業(yè)教育均等化轉移支付制度，創(chuàng)新現(xiàn)行財力均等化轉移支付的分配要素，加大未成年人基礎職業(yè)教育的均等權重等等。三是建立和完善各級政府各種形式的職業(yè)教育免費和資助政策，要逐步實現(xiàn)對農村中等職業(yè)教育的免費政策，加強對職業(yè)院校家庭經濟困難學生的資助力度和范圍。四是要建立和完善各級政府各種形式的職業(yè)教育專項獎勵政策，對職業(yè)教育實訓基地專項獎勵資金投入政策，對職業(yè)院校優(yōu)秀教育成果的獎勵政策，對高技能人才、技術能手以及各級技術、技能比賽優(yōu)勝者的獎勵政策，對社會力量辦學成績卓著者的獎勵政策，對職業(yè)技術教育科學研究成果突出者的單位和個人的獎勵政策等等。同時還要加強對各種財政制度的管理和監(jiān)督，確保財政投入的科學性和有效性，最大程度地發(fā)揮職業(yè)教育的普惠性和公益性。

[1][3]翟?；?發(fā)達國家職業(yè)技術教育的歷史演進[M].上海：上海教育出版社，2008：234,234-235.

[2]姜大源，劉立新.關于德國新《聯(lián)邦職業(yè)教育法》的譯文說明[J].中國職業(yè)技術教育，2005，（32）：49.

[4]《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒1949-1981[K].北京：中國大百科全書出版社，1984：182.

[5]《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒 1995[K].北京：中國大百科全書出版社，1984：115.

[6]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2009年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm，2010 -11-29.

[7]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯.列寧全集（第 15 卷）[M].北京：人民出版社，1972：438.

[8]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典（2002 年增補本）[K].北京：商務印書館，2002：436.

[9][11]魯昕.落實全國教育工作會議精神和《教育規(guī)劃綱要》深入探討職業(yè)教育公益性質及其實現(xiàn)形式[R].唐山：全國職業(yè)教育公益性學術研討會，2010.

[10]黃葳.教育法學[M].廣州：廣東高等教育出版社，2002：252-256.

[12]黃堯.職業(yè)教育學——原理與應用[M].北京：高等教育出版社，2009：685.

責任編輯 劉揚軍

王玲（1972-）女，河南內黃人，河北省石家莊鐵路職業(yè)技術學院講師，教育學碩士，研究方向為職業(yè)技術教育；柳連忠（1973-），男，河北滿城人，河北化工醫(yī)藥職業(yè)技術學院副院長，高級政工師，研究方向為職業(yè)技術教育。

河北省高等學校教育科學規(guī)劃項目“高職院校辦學機制、辦學模式、辦學特色的研究”（編號：JYGH2010019號），主持人：田明山。

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