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治理一詞廣泛適用于多個層面。聯(lián)合國發(fā)展署認為，治理有社會、政治、經濟三個維度，適用于家庭、村莊、城市、國家、地區(qū)和全球各個人類活動領域。從我國農村治理的歷史來看，國家制度對于鄉(xiāng)村社會變遷和村莊治理具有至關重要的作用，建構農村新型治理關系必須充分關注國家力量和制度因素。目前，大學生“村官”制度和大學生“村官”在農村新型治理關系建構過程中的作用值得關注。

一、農村治理的相關觀點簡析

建構新型農村治理關系，需要對鄉(xiāng)村治理主體、治理模式的研究和當前農村治理的現狀進行梳理。

1.關于治理主體。關于鄉(xiāng)村治理主體，學界的認識并不一致，代表性的觀點主要有三種。有學者認為，鄉(xiāng)村治理的主體應是村民群眾，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民自我管理，自我教育和自我服務。另有學者指出，國家出于對農村社會管理和控制的需要，仍然使其行政權力部分下滲到鄉(xiāng)村社會，國家權力在基層的觸角就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村級組織在一定程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸。還有學者認為，掌握了較多資源的村莊精英在村務決定中起著比一般村民更大的作用，他們才是實際意義上的治理主體。從目前我國農村治理的形勢看，雖然村民自治作為一種法律制度已經實施了近20年，但國家權力和農村精英仍然發(fā)揮一定的甚至較大的作用，農村治理主體具有多元化的特征。大學生“村官”制度的出現，使農村治理主體更加多元化。

2.關于治理模式。盧福營、張兆曙通過對具體村莊的歷史考察，歸納總結出隨著村莊發(fā)展的不同時期，村莊治理形態(tài)也發(fā)生了相應變化，經歷了國家與村莊整合狀態(tài)下的“合作—響應型”、國家與村莊關系斷裂背景下的“依附—變通型”、國家與村莊關系重構中的“自治—服務型”等類型。這種總結具有一定的典型意義，特別是“自治—服務型”比較符合當前農村治理的實際，對于發(fā)揮大學生“村官”在農村治理中的作用具有借鑒意義。

3.關于當前農村治理的現狀。當前，農村基層干部年齡老化、知識層次低的現象比較嚴重，再加上農村宗族、家族勢力的影響，導致農村基層隊伍戰(zhàn)斗力不強，難以適應新農村建設的需要，難以擔負起農村治理的重任。一是治理理念的落后，計劃經濟年代下的管制思想仍然在農村具有一定的市場。二是治理主體的缺失?；鶎诱痛甯刹咳匀皇侵卫磙r村的主導力量。農民群眾處于被動的地位，參與意識不強。三是治理力量的分散。傳統(tǒng)的村干部缺乏治理意識和治理能力，整合能力較弱，在現實工作中面臨不少困境。不少地方，隨著行政村的合并，村兩委班子職數減少，工作起來力不從心。

二、大學生“村官”制度的戰(zhàn)略意義

從治理的角度看，大學生到農村任職，是農村治理關系的一次重大調整，是在國家與村莊、城市與鄉(xiāng)村、干部與群眾之間嵌入的一個重要變量。江蘇從1995年開始探索大學生到村任職，對農村的經濟社會發(fā)展產生了一系列的重大影響。

1.在推動農村發(fā)展的過程中，國家與村莊之間的一個嵌入力量。長期以來形成的強國家弱社會，造成了民間社會的發(fā)育嚴重不足，官與民之間存在一定的張力。加快農村發(fā)展，單靠農村自身的力量需要相當長的一個過程，需要外力的推動，大學生“村官”，是系列支農政策出臺之后，在人才層面對農村的反哺，是國家通過集中購買的方式向農村提供服務和治理型人才，在國家與農村社會之間嵌入的一支加快農村發(fā)展的力量。

2.在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和人才配置的大背景下，城市與農村之間的一個嵌入變量。由于城鄉(xiāng)二元經濟結構的影響，近年來各種各樣的資源包括人才，源源不斷地由農村向城市流動，農村的人才面臨枯竭。大學生到村任職，從知識比較豐富的高校到知識比較貧乏的農村，改變了長期以來人才的單一流向，能夠在一定程度上改善城鄉(xiāng)人才對比懸殊的狀況。同時，大學生到村任職，對退伍軍人、打工青年也是一個帶動，能夠吸引和影響更多的人才回鄉(xiāng)，從而使農村的人才進一步發(fā)展壯大。

3.在干部成長的路徑中，機關干部和農村群眾之間的一個嵌入變量。上個世紀九十年代以來，隨著我國公務員制度的逐步建立，公務員隊伍的學歷水平層次和年輕化的程度明顯提高，但在客觀上造成了公務員來源以應屆高校畢業(yè)生為主，他們大都缺乏基層工作經驗，缺乏對中國國情的最基本的了解。據統(tǒng)計，目前中央國家機關局級領導干部中，高校應屆畢業(yè)即進入機關工作的比例高達44.6%，而有縣鄉(xiāng)基層工作經歷的僅占12.5%。有專家指出，大量沒有基層工作經歷、經驗的知識精英充斥各級機關，長期下去，將有脫離實際、官僚化、機關化的危險。選聘大學生到村任職，改變了傳統(tǒng)的干部成長路徑，使干部成長的渠道由原來的“家門——校門——機關門”轉變?yōu)椤凹议T——校門——農門——機關門”。農門成為年輕干部了解民情民意的一個重要途徑，成為干部在實踐中鍛練成長的一個重要環(huán)節(jié)。

三、大學生“村官”在農村發(fā)揮作用的基礎和前提

大學生“村官”只有成功實現從嵌入到融入的轉變，進一步融入農村和農民，才能夠在農村新型治理關系的建構中發(fā)揮應有的作用，融入農村是大學生“村官”參與農村治理的首要前提。只有融入農村，才能了解農村，獲得群眾的認可。這就要求大學生“村官”做到以下幾點：

1.解讀農村，求教農民，在農村這所大熔爐里當好學生。當代青年要擔當起未來發(fā)展的重任，必須了解中國的國情，要了解國情就必須先了解農村。大學生到農村任職，在把先進的思想、理念和技術傳授給農民的同時，要當好學生，把農村作為學習的大課堂，用心解讀農村，虛心求教農民。

2.心系農村，服務農民，在服務的過程中拉近與群眾的距離。對大學生“村官”，村干部和群眾有著不同的認識。不少人對他們寄予厚望，希望他們能夠給農村帶來發(fā)展，給農民帶來實惠；但也有一些村干部和群眾對大學生“村官”持抵觸情緒，認為大學生到農村來是上級對基層干部群眾的不信任，他們本人是來農村鍍金的。作為大學生“村官”，要消除群眾的誤解，就要以服務三農為己任，在服務的過程中拉近彼此間的距離。目前一些地方對大學生“村官”定位不清，職責泛化，導致他們中一部分成為村干部的私人秘書，或者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的打雜人員，這不利于大學生“村官”職能的發(fā)揮，更不利于他們的成長。大學生“村官”看重的應該是村，是村民、農村，而不是官，特別是他們在擔任助理期間，最主要的職能是服務而非管理。

3.創(chuàng)業(yè)農村，帶動農民，在發(fā)展的過程中贏得信任。目前，不少地方都在鼓勵大學生“村官”創(chuàng)業(yè)，但他們具有準公職人員的身份，其工資待遇由各級財政負責。大學生“村官”不能為創(chuàng)業(yè)而創(chuàng)業(yè)，重要的是在創(chuàng)業(yè)過程中能夠肩負起帶動農民、增強農民收入的重任，牢牢把握富民這個核心。實現證明，引導農民創(chuàng)業(yè)增收是大學生“村官”融入農村基層的切入點，贏得村民信任的支撐點，推動農村發(fā)展的著力點，是大學生“村官”融入農村的現實選擇。

四、大學生“村官”參與農村治理的路徑

從發(fā)展的角度講，大學生“村官”要在融入農村的基礎上，依靠黨和政府的各級組織，發(fā)揮整合作用，參與農村治理，為加快農村發(fā)展貢獻力量。

1.整合農村的人才資源的配置模式，為新農村建設提供智力支持。長期以來，跳農門曾一度是農村青年的遠大理想和美好愿望，大學生到村任職，從刻意跳出農門到主動返回農村，打破了長期以來的人才單一流向，能夠充實農村的治理力量，為構建農村新型治理關系輸送新型的人才，為參與農村治理提供了良好的知識和文化條件。目前，江蘇到村任職的大學生已經達到1.6萬名，計劃到2012年達到2.2萬名，實現一村一社區(qū)一名大學生。大學生“村官”在農村開展工作的過程中，一方面要發(fā)揮自己的力量，更重要的是團結、發(fā)揮和凝聚農村各類人才的力量，找到撬動農村發(fā)展的支點，形成推動農村發(fā)展的強大合力。

2.整合農村基層干部隊伍，為農村基層組織注入新的活力。選聘大學生到村任職，為農村治理增添了新的治理主體，能夠優(yōu)化農村的干部結構，提升知識水平，同時也能激發(fā)農村干部隊伍的活力，對原有農村干部產生一定的“鲇魚效應”。大學生到村任職，對農村傳統(tǒng)權威形成一定的挑戰(zhàn)，有利于建立一種新的權威。到村任職的大學生有一定的政府背景，能夠較好地運用制度型權力；同時，大學生“村官”有知識、有熱情、有奉獻農村的志愿精神，能夠較好地利用個人權力來影響農村和農民，從而在更深層次影響和改變農村，逐步完成村干部由傳統(tǒng)經驗型向現代知識型的轉變，建立一種以現代知識和科技為主導的新型農村治理權威。在充分發(fā)揮大學生“村官”的作用，各級組織應加強體制內與體制外互動，農村內生精英與組織選派的外生精英之間的互動，形成推進農村治理的合力。

3.整合農村的制度建設和文化建設，優(yōu)化農村社會資本。大學生到村任職，豐富了農村的治理主體，增加了農村治理中的理性色彩和文化成份，有利于在現代文化與傳統(tǒng)文化的沖撞過程中對農村的力量進行整合。在選聘大學生“村官”時不限專業(yè)，能夠使他們在管理、經濟、文化、社會等多種領域與農村接軌，有利于對農村的文化因素進行整合。在實踐中，一些大學生“村官”利用自己的專業(yè)特長擔任科技特派員，推動了當地的科技發(fā)展；有的利用電腦知識，使閑置多年的農村遠程教育設備運轉起來，豐富了農村的文化生活；有的利用法律知識維護農民利益，有的利用身份比較超脫的優(yōu)勢。排查矛盾糾紛，成為連結黨委政府和群眾的紐帶。同時，大學生“村官”能夠對傳統(tǒng)的村干部形成一定的監(jiān)督，有利于農村基層干部的廉政建設，凈化社會風氣。

4.整合農村的發(fā)展力量，推動農村經濟和社會的發(fā)展。構建新型農村治理關系，必須確立農民的主體地位。大學生“村官”的重要職責之一，應當是積極引導農民參與農村經濟社會事務治理，增強其自我管理、自我發(fā)展的能力。大學生“村官”的身份具有變動性和發(fā)展性，隨著這一制度的發(fā)展，農村現代治理的中心應該逐步實現由大學生 “村官”到村民的轉變。大學生“村官”獨特的身份和地位，使其處于體制內外的邊界上。處于體制內使其具有政府治理的優(yōu)勢，能夠及時地把黨和政府的政策貫徹下去；處于體制外的原因又使他們能夠深入到群眾當中，參與農村的事務，集村民的代言人和政府的代理人于一身。江蘇省有很多大學生“村官”積極推動農村各種分散生產要素的銜接，促進了農村合作經濟組織和社區(qū)社會組織的發(fā)展，在擴大農村公共物品供給方面發(fā)揮了重要的作用。

可以相信，隨著大學生“村官”制度的日益完善，大學生“村官”作為農村治理領域域的一種新生力量，必將在農村新型治理構建中發(fā)揮更大的作用，成為推動農村治理轉型和農村現代化進程的重要力量。

1.劉國中、朱國云：《大學生“村官”成長之路——來自江蘇的經驗》,南京大學出版社，2010年版。

2.朱國云：《創(chuàng)業(yè)富民：大學生“村官”融入農村的現實選擇》，人民日報，2010年4月15日。

3.盧福營、張兆曙：《國家與村莊互動中的村治變遷》,2005年。