張新文，吳德江(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西　南寧　530006)

政府主導(dǎo)是我國(guó)農(nóng)村扶貧最為鮮明的實(shí)踐特征。政府不僅是農(nóng)村扶貧最大的制度供給者，還是扶貧行動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行者，因此政府扶貧職能界定科學(xué)與否、政府扶貧行為是否合理規(guī)范將直接關(guān)系我國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)的成敗。尤其是當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題無(wú)論在形勢(shì)上還是性質(zhì)上都發(fā)生了新的變化：在大規(guī)模絕對(duì)貧困被消除的同時(shí)相對(duì)貧困、階層貧困問(wèn)題開(kāi)始突出；土地、家庭的保障功能日益削弱；市場(chǎng)化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)村的邊緣弱勢(shì)地位；農(nóng)村致貧因素更加復(fù)雜且多重交織等，各種原有或新生的貧困問(wèn)題在農(nóng)村不完善的社會(huì)保障面前不斷暴露出來(lái)。政府治理的主題與任務(wù)是隨著社會(huì)的變動(dòng)而變動(dòng)的，很明顯，面對(duì)新時(shí)期的農(nóng)村貧困，傳統(tǒng)扶貧體制正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，作為貧困治理的主體，政府除基本的生存保障外，勢(shì)必要承載更多的社會(huì)功能。其中，政府行為的調(diào)整是關(guān)鍵，即如何通過(guò)對(duì)農(nóng)村扶貧中政府行為的調(diào)整與優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有扶貧體制的轉(zhuǎn)型與提升，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧效率的提升與科學(xué)化，這是解決當(dāng)前農(nóng)村扶貧困局的一個(gè)很好的切入點(diǎn)與突破口。

一、新時(shí)期農(nóng)村扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)

如前所述，新時(shí)期的農(nóng)村貧困無(wú)論在形勢(shì)上還是性質(zhì)上都產(chǎn)生了新的變化，各種原有的或新生的貧困問(wèn)題在不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系面前充分暴露出來(lái)，其難度和深度早已超出之前的設(shè)計(jì)，當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作面臨以下的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)村致貧原因更加復(fù)雜且多重交織

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村貧困開(kāi)始從基本需求得不到滿足的收入性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣载毨?。從貧困的致因?lái)看，歷史致貧因素的影響力持續(xù)減弱，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新致貧因素的影響開(kāi)始不斷擴(kuò)大，農(nóng)村貧困的關(guān)鍵致因從歷史原因與自然原因開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變到那些與市場(chǎng)體制密切相關(guān)的如就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈、社會(huì)保障缺失、社會(huì)排斥嚴(yán)重以及收入分配方式變遷等因素中來(lái)。同時(shí)傳統(tǒng)的自然條件惡劣、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、生計(jì)途徑單一且不穩(wěn)定等結(jié)構(gòu)性致貧因素繼續(xù)存在并且與貧困人口社會(huì)資本匱乏、人力素質(zhì)低下、脆弱性強(qiáng)等個(gè)體性致貧因素交織作用，加大了當(dāng)前農(nóng)村扶貧的難度與深度。

2.貧困線標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低掩蓋農(nóng)村貧困的實(shí)質(zhì)

我國(guó)現(xiàn)行的貧困線是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)1985年、1990年、1994年和1997年的農(nóng)村住戶調(diào)查資料，采用世界銀行推薦的馬丁法測(cè)定的，其他年份則用農(nóng)村消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行更新。在國(guó)際上公布的可比較的75個(gè)國(guó)家官方貧困線中，我國(guó)的貧困線是最低的。貧困線過(guò)低導(dǎo)致我國(guó)官方口徑統(tǒng)計(jì)的農(nóng)村貧困人口的數(shù)量要遠(yuǎn)低于世界銀行用國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)所測(cè)算的貧困人口數(shù)量。而且以收入作為衡量是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)，其科學(xué)性是有待商榷的。進(jìn)一步講，收入低下與其說(shuō)是貧困的原因，倒不如說(shuō)是貧困的后果，單純以人均年收入作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定農(nóng)村人口是否陷入貧困，顯然不足以反映除經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外其他的致貧原因，而后者往往是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的更為關(guān)鍵的因素。

3.扶貧邊際收益、政府干預(yù)效果不斷下降

有數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以后我國(guó)貧困人口減少的速度正明顯趨緩：20世紀(jì)80年代，我國(guó)農(nóng)村貧困人口年均減少1 370萬(wàn)；90年代年均減少620萬(wàn)，進(jìn)入21世紀(jì)初年均只減少150萬(wàn)。尤其要提到的是2003年我國(guó)農(nóng)村貧困人口首次出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。2003年我國(guó)新增返貧人口占當(dāng)年貧困人口的53.3%。很明顯，隨著扶貧的深入以及不斷變化著的農(nóng)村貧困新形勢(shì)，以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧體制的局限性正日益凸顯，農(nóng)村貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的主要依靠專項(xiàng)計(jì)劃以及大規(guī)模資金投入來(lái)消除貧困的方式，其效果已不再明顯。

4.市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)村貧困的影響正日益增強(qiáng)

農(nóng)村貧困者并不是一個(gè)封閉的群體，與其他群體相同，貧困者一樣置身于經(jīng)濟(jì)全球化以及市場(chǎng)化進(jìn)程之中。從外部環(huán)境來(lái)看，農(nóng)村扶貧與市場(chǎng)化進(jìn)程、與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度正越來(lái)越高，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)扶貧工作的影響亦日趨明顯。市場(chǎng)化可以給貧困人口帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，賦予貧困人口更多的謀生選擇。但市場(chǎng)化并不總意味著正的效益，在廣大農(nóng)村地區(qū)，一方面由于市場(chǎng)發(fā)育程度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一以及低水平的科技利用，農(nóng)產(chǎn)品大多產(chǎn)量不高且不具競(jìng)爭(zhēng)力；但另一方面，其生產(chǎn)卻越來(lái)越依賴高成本的現(xiàn)代要素投入，因此絕大部分農(nóng)產(chǎn)品邊際利潤(rùn)越來(lái)越低甚至為負(fù)，“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象也就時(shí)有發(fā)生?；谑袌?chǎng)天然的馬太效應(yīng)傾向，市場(chǎng)化可能賦予貧困者更多的弱勢(shì)地位。

二、農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問(wèn)題

幾十年的扶貧開(kāi)發(fā)有力地消除了我國(guó)農(nóng)村的貧困現(xiàn)象，它充分證明了我國(guó)政府主導(dǎo)型農(nóng)村扶貧模式的優(yōu)勢(shì)，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速發(fā)展，其局限性也開(kāi)始日益凸顯，具體說(shuō)來(lái)，現(xiàn)行農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。

1.政府在扶貧理念上的偏差與模糊

對(duì)貧困內(nèi)涵的把握，即政府貧困觀的構(gòu)建決定了農(nóng)村反貧困的治理結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)路徑。扶貧理念是扶貧制度與行動(dòng)路線的出發(fā)點(diǎn)，決定并制約著扶貧制度的運(yùn)行以及想要達(dá)到一個(gè)怎樣的扶貧目標(biāo)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧制度設(shè)計(jì)的理念就一直處于不斷調(diào)整之中，其本身存在一個(gè)制度變遷的過(guò)程。然而漸進(jìn)式的調(diào)整也導(dǎo)致很嚴(yán)重的路徑依賴，比如對(duì)落后救助理念的延續(xù)，施恩色彩濃厚，對(duì)公民的權(quán)利意識(shí)認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到貧困者享受國(guó)家扶持與救助是現(xiàn)代民主國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)等。有相當(dāng)一些地方政府把貧困人群看做是包袱與負(fù)擔(dān)，扶貧方式也過(guò)于簡(jiǎn)單，滿足于給錢給物了事。扶貧政治色彩濃厚，短期行為盛行。

2.在扶貧方式上，過(guò)高估計(jì)外部經(jīng)濟(jì)注入對(duì)減貧的作用，忽視貧困者自身發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧一直未能超越經(jīng)濟(jì)貧困論的窠臼，扶貧熱衷于給錢、上項(xiàng)目，發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)幾乎成了扶貧工作的全部重心。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)519個(gè)貧困縣的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，1998年至2001年間這些貧困縣有46%的扶貧資金用于農(nóng)業(yè)，20%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，14%用于工業(yè)，而只有4%用于文教衛(wèi)生等人力資源投資領(lǐng)域?？陀^來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)確實(shí)有利于貧困的消除，特別是發(fā)展初期，蛋糕只有先做大才能每個(gè)人分到更多。但這絕不意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是反貧困的唯一動(dòng)機(jī)與因素，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身不會(huì)自動(dòng)解決貧困問(wèn)題。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明：以發(fā)展成果可以自然惠及農(nóng)村貧困者的“涓涓細(xì)流”理論為假設(shè)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在緩解大規(guī)模貧困的問(wèn)題上成效甚微。①造成這種局面的原因在于缺乏對(duì)貧困多維性的認(rèn)知。事實(shí)上貧困者的需求被忽視、機(jī)會(huì)缺乏、人力素質(zhì)低下以及社會(huì)對(duì)他們的歧視與排斥才是導(dǎo)致貧困背后深層次的原因。農(nóng)村貧困絕不是簡(jiǎn)單意義上的單純經(jīng)濟(jì)貧困。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf(shuō)：“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困的終極動(dòng)機(jī)?！?/p>

3.在扶貧治理工具的選擇上偏重于經(jīng)濟(jì)政策，而對(duì)社會(huì)政策的保護(hù)性功能重視不夠

我國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的基本框架是一種親市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策與具有“剩余”特征的選擇性社會(huì)救助。長(zhǎng)期以來(lái)，旨在救助貧困者的社會(huì)政策常常扮演經(jīng)濟(jì)政策的附屬者角色。②經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策是兩個(gè)具有不同內(nèi)涵與范疇的概念，在現(xiàn)實(shí)生活中“推行積極的經(jīng)濟(jì)政策”這種說(shuō)法很常見(jiàn)，但也可以有“積極的社會(huì)政策”這樣的說(shuō)法，盡管后者的提法還比較新鮮。由于改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，這一理念也滲透到扶貧工作中，于是各地扶貧工作熱衷于加大資金注入、搞經(jīng)濟(jì)、上大項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)性干預(yù)手段，以求通過(guò)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果，但這種扶貧方式只取得了有限的成功。社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，通過(guò)社會(huì)保障的形式對(duì)勞動(dòng)者形成的保護(hù)、對(duì)人力資本的提升、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及由此形成的穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境才是消除貧困、進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)的真正基礎(chǔ)。

4.由政府主導(dǎo)的扶貧議程常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離或變異

作為一種類公共產(chǎn)品，政府在農(nóng)村扶貧中是主要供給者這一角色無(wú)可爭(zhēng)議。但我國(guó)政府在農(nóng)村扶貧中完全主導(dǎo)者的角色也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題：由政府主導(dǎo)扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項(xiàng)目的選擇，往往是依據(jù)政府自身的偏好而不是依據(jù)現(xiàn)實(shí)實(shí)際或是貧困者真正的需求來(lái)做決定的，由此常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離與變異。從農(nóng)村扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑看，由于我國(guó)扶貧資源的非均衡性、執(zhí)行結(jié)構(gòu)的科層化、目標(biāo)群體利益表達(dá)的弱勢(shì)性的特征，很大程度上決定了我國(guó)農(nóng)村扶貧 “自上而下”式的實(shí)現(xiàn)路徑，扶貧工作成為一種單向的政府行為，貧困人口被視為單純的被動(dòng)接受者，其主觀能動(dòng)性、生產(chǎn)積極性被忽視，常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離實(shí)際需求。

5.扶貧建立在政府動(dòng)員的基礎(chǔ)之上，法制化程度低

我國(guó)的農(nóng)村扶貧通常帶有比較明顯的政治色彩，農(nóng)村扶貧缺少制度建設(shè)行為，與國(guó)外相比我國(guó)至今尚未有反貧困領(lǐng)域的專門性法律，反貧困行動(dòng)大多建立在政府動(dòng)員的基礎(chǔ)之上。農(nóng)村扶貧政策方針經(jīng)常以“條例”、“決定”、“文件”甚至“通知”的形式出臺(tái)，依靠強(qiáng)大的執(zhí)政黨資源與嚴(yán)密的政府組織系統(tǒng)層層推進(jìn)，雖可以做到高度的政治動(dòng)員和基本落實(shí)，但相關(guān)扶貧主體的責(zé)任與義務(wù)，貧困如何識(shí)別，貧困救助的準(zhǔn)入與退出，扶貧資金如何籌措、使用與監(jiān)督，扶貧的考核與責(zé)任機(jī)制這些基本要素卻沒(méi)有明確與規(guī)范，由此導(dǎo)致農(nóng)村扶貧實(shí)際工作中隨意性過(guò)大，資金漏出與流失嚴(yán)重，監(jiān)督缺乏，扶貧政策的連貫性與穩(wěn)定性難以得到保障等弊端。

三、農(nóng)村扶貧中政府行為調(diào)整與優(yōu)化的途徑分析

如前所述，新時(shí)期的農(nóng)村扶貧正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，探討并嘗試建立與當(dāng)前農(nóng)村貧困形勢(shì)以及扶貧工作實(shí)際需求相適應(yīng)的新型農(nóng)村扶貧體制，其意義十分重大。對(duì)農(nóng)村扶貧中的政府行為進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，無(wú)疑將是破解當(dāng)前農(nóng)村扶貧困局的一個(gè)很好的切入點(diǎn)與突破口。

1.扶貧制度設(shè)計(jì)要更富救助性、預(yù)防性與發(fā)展性功能

制度價(jià)值的目標(biāo)設(shè)計(jì)要兼具現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的特點(diǎn)。面對(duì)新時(shí)期的農(nóng)村貧困，有學(xué)者曾這樣指出：“反貧困進(jìn)程是一個(gè)與制度變遷相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重心推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)通過(guò)生產(chǎn)要素投入增加來(lái)增加農(nóng)民收入屬于單一扶貧戰(zhàn)略。當(dāng)面臨多重社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以滿足單一增長(zhǎng)需要為目標(biāo)的扶貧方式已不再適應(yīng)多維度下的貧困問(wèn)題。”③很明顯，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村扶貧工作需要調(diào)整原有的思路。即由以往依靠專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃拉動(dòng)兼以選擇性社會(huì)救助為特征的單向扶貧策略，向更具“救助性、預(yù)防性、發(fā)展性”功能的綜合性反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。救助性延續(xù)傳統(tǒng)反貧困制度的生存保障功能，預(yù)防性指的是通過(guò)強(qiáng)調(diào)反貧困政策的上游干預(yù)、社會(huì)保護(hù)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等功能來(lái)構(gòu)建起對(duì)貧困者生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防保護(hù)機(jī)制，消除貧困產(chǎn)生的條件與機(jī)制。而發(fā)展性則更多地體現(xiàn)為對(duì)貧困者自我積累與自我發(fā)展能力的提升。反貧困的實(shí)質(zhì)就是要借助一系列經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的手段來(lái)打破貧困的惡性循環(huán)，并最終走向自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。

2.既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)又要重視社會(huì)政策對(duì)貧困者的保護(hù)性功能

貧困問(wèn)題絕不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，貧困的多維性意味著有效的貧困治理必然是融合性的。長(zhǎng)期以來(lái)由于主要基于收入視角來(lái)理解貧困，所以在政策工具的選擇上，傳統(tǒng)的農(nóng)村反貧困政策主要偏重于依靠物質(zhì)性的投入來(lái)緩解貧困，而忽略了社會(huì)政策對(duì)消除貧困的功能與作用。然而社會(huì)發(fā)展實(shí)踐證明，社會(huì)政策以社會(huì)保障的形式對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)、人力資本的維持以及對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防對(duì)貧困的消除同樣重要。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重缺失才是導(dǎo)致農(nóng)村大量絕對(duì)貧困人口存在的一個(gè)重要原因，因此積極的貧困治理需要社會(huì)政策的介入，把社會(huì)政策嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之中。

3.反貧困政策設(shè)計(jì)應(yīng)聚焦于貧困者生計(jì)

貧困者生計(jì)指的是貧困者用來(lái)維持生活的手段與方式，它比我們常常談?wù)摰摹肮ぷ鳌?、“收入”和“職業(yè)”等詞匯有著更為豐富的內(nèi)涵和更多的外延，更能完整地描繪出窮人在生存行為上的復(fù)雜性。反貧困政策設(shè)計(jì)聚焦于貧困者生計(jì)，即生計(jì)維持視角是創(chuàng)新扶貧路徑的一個(gè)很好的思路。它意味著對(duì)貧困者的生計(jì)進(jìn)行整體識(shí)別與分析，指出其中貧困者生計(jì)維持的瓶頸與約束因素，繼而采取特定的干預(yù)措施來(lái)滿足不同人群的生計(jì)需求，關(guān)注導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后的非經(jīng)濟(jì)因素，避免相關(guān)生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并以此提高反貧困政策的瞄準(zhǔn)精度。

4.培育多元行動(dòng)者，防止扶貧目標(biāo)偏離或變異

由政府主導(dǎo)扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項(xiàng)目的選擇，常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的偏離或變異，因此很有必要提高農(nóng)村扶貧主體的社會(huì)化程度，不能寄希望于依靠單一機(jī)構(gòu)來(lái)解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題。新時(shí)期的農(nóng)村扶貧工作應(yīng)該將政府扶貧與社會(huì)扶貧充分結(jié)合起來(lái)，要吸收并承認(rèn)市場(chǎng)組織以及非政府組織在反貧困戰(zhàn)略制定及實(shí)施中的位置。要善于綜合各種機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織在內(nèi)的力量，進(jìn)一步貫徹“大扶貧”的原則，將NGO作為政府扶貧機(jī)制的有效補(bǔ)充，使其在貧困的監(jiān)測(cè)與需求了解、進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、提高扶貧瞄準(zhǔn)精度以及監(jiān)督扶貧績(jī)效等方面發(fā)揮重要的作用。

5.加強(qiáng)制度建設(shè)，以此規(guī)范農(nóng)村扶貧中政府的責(zé)任與行為

以制定法律制度為前提對(duì)貧困進(jìn)行治理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家反貧困的主要成功經(jīng)驗(yàn)。反貧困絕非一日之功，而是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)的社會(huì)工程，因此很有必要制定專門的法律來(lái)規(guī)范扶貧行動(dòng)的實(shí)際運(yùn)作與管理。必須加快我國(guó)農(nóng)村扶貧的法制化進(jìn)程，要爭(zhēng)取盡快推動(dòng)反貧困法的出臺(tái)，以此規(guī)范扶貧行動(dòng)中的政府責(zé)任與行為，提升扶貧效率。在農(nóng)村扶貧制度法制化進(jìn)程方面，我國(guó)一些省、直轄市政府做出了很好的嘗試，比如2009年《湖北省農(nóng)村扶貧條例》的制定出臺(tái)并實(shí)施， 2010年《重慶市農(nóng)村扶貧條例》的推出，雖然這兩個(gè)扶貧條例只是省級(jí)行政法規(guī)，但卻是我國(guó)農(nóng)村制度化扶貧的破冰之舉，意義重大。

6.引入脫貧能力建設(shè)，積極投資于人力資本建設(shè)

經(jīng)濟(jì)貧困的根源在于貧困者的權(quán)利貧困與能力貧困，它不僅是貧困的重要表現(xiàn)，更是貧困的重要致因。對(duì)貧困人群來(lái)說(shuō)，解決基本生存需要僅僅是解了燃眉之急還不足以解決導(dǎo)致貧困的深層次根源問(wèn)題。有學(xué)者指出，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入以及全球經(jīng)濟(jì)化一體化的推進(jìn)，人們開(kāi)始意識(shí)到，貧困不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度造成的，而正相反，人們之所以貧困是因?yàn)樗麄兾茨鼙皇袌?chǎng)特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)所包容，因此反貧困目標(biāo)必須通過(guò)增強(qiáng)人們適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化的能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。④著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨也指出：“土地本身不是造成貧困的關(guān)鍵因素，人力才是。因此在提高人口素質(zhì)上所進(jìn)行的投資將會(huì)極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高窮人的福利水平。”所以政府要大力發(fā)展并全面推進(jìn)農(nóng)村的公共事業(yè)，包括醫(yī)療、教育、文化事業(yè)等，要致力于投資教育、致力于家庭的社會(huì)政策的構(gòu)建，要圍繞貧困者的就業(yè)工作來(lái)提供支持，以此為農(nóng)村貧困的消除提供一個(gè)良好的治理環(huán)境。

注釋：

①(英)安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策[M].羅敏，等譯.北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第123頁(yè).

②張新文.論社會(huì)政策在我國(guó)農(nóng)村扶貧中的類型建構(gòu)[J].開(kāi)發(fā)研究，2009，(5)：98-101.

③董曉波.農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向研究——從單一開(kāi)發(fā)式扶貧向綜合反貧困轉(zhuǎn)變[J].社會(huì)保障研究，2010，(1)：157-185.

④徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007，(3)：41-54.