■ 羅小南

（1．中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083；2．河南有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局，鄭州 450016）

國有地勘單位企業(yè)化改革路徑思考

■ 羅小南

（1．中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083；2．河南有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局，鄭州 450016）

文章通過對國有地勘單位改革歷程的回顧以及對中央有關(guān)改革文件精神的深度解讀，分析了改革陷入迷茫的原因，并提出了地勘單位企業(yè)化方向就是建立“地勘企業(yè)”，而非一般意義的國有企業(yè)。同時，指出地勘單位企業(yè)化是一個整體行為，不存在一部分轉(zhuǎn)為企業(yè)、一部分保留事業(yè)的現(xiàn)象；企業(yè)化是一個漸進的“過程”，需要等待社會保障體系和礦業(yè)權(quán)市場的兩個完善。文章分析了當前地勘單位企業(yè)化面臨一些實際問題，提出了實現(xiàn)企業(yè)化路徑的總體思路和具體建議。

地勘單位；企業(yè)化；困局；改革；路徑

國有地勘單位是在計劃經(jīng)濟時期建立和發(fā)展起來的財政全供事業(yè)單位，隨“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”于20世紀80年代中期開始推行企業(yè)化改革。經(jīng)過20余年的推進，取得了一定成效。但是，改革始終是在事業(yè)體制下進行的，到目前為止，真正脫離事業(yè)框架實現(xiàn)轉(zhuǎn)企的國有地勘單位相當有限。改革到了現(xiàn)階段，業(yè)內(nèi)開始有了多種不同的聲音，要不要改、怎么改等問題爭議不斷，改革陷入了迷茫，何去何從難以定奪。本文擬通過對國有地勘單位改革歷程的回顧以及對中央有關(guān)文件精神的解讀，分析改革難以推進的原因，從而給出企業(yè)化改革路徑的總體思路和具體建議。

1 國有地勘單位改革歷程回顧

1.1 改革初期的失敗

地勘單位的改革可以追溯到20世紀80年代中期，當時的改革主要是在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大框架下進行，對市場經(jīng)濟的認識不充分，認為企業(yè)是市場競爭的主體，那么地勘單位要適應市場經(jīng)濟就是辦企業(yè)。

在這一簡單的改革思維模式下，全國地勘單位都紛紛的創(chuàng)辦企業(yè)。創(chuàng)辦的企業(yè)基本集中在勞動密集型的、技術(shù)含量較低的小型國有企業(yè)。有的甚至辦起了與自身業(yè)務風馬牛不相及的養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞場等。由于地勘單位長期從事計劃經(jīng)濟的地質(zhì)找礦，根本沒有辦企業(yè)的經(jīng)驗，也沒有搞企業(yè)經(jīng)濟的人才，結(jié)果是不難想象的。20世紀80年代中期，地勘單位所辦的企業(yè)幾乎全部倒閉，少數(shù)能維持的也是虧損嚴重，職工大量下崗，人才大量流失，職工生活非常困難，改革很快陷入困境。

究其失敗原因，不外乎兩點：一是改革方向不明、對小型國有企業(yè)認識不清。當時國家改革的大方針是中小國有企業(yè)要從競爭性領(lǐng)域全面退出，國有企業(yè)向民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，地勘單位辦小型國有企業(yè)與國家大政策相違背，加上勞動密集型的小型國有企業(yè)市場競爭力本身就不強，最終失敗是不可避免的。二是地勘單位辦企業(yè)是避己所長，揚己所短，這也是最主要的原因。地勘單位不論從人才、技術(shù)、管理還是所處的地理位置(大部分地質(zhì)隊伍都在山區(qū))都不具備辦勞動密集性國有企業(yè)的優(yōu)勢。

1.2 1998年后的快速推進

地勘地位簡單化的改制模式所引發(fā)的現(xiàn)象，在20世紀90年代中后期引起了相關(guān)部門的重視：這種模式不僅不能使地勘單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，同時有可能導致國家礦產(chǎn)資源保障程度的降低，從而影響整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。地勘單位要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟實體，必須要建立地勘產(chǎn)業(yè)自身的市場。

1998年，國務院出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這標志著礦業(yè)權(quán)市場的誕生，地勘產(chǎn)業(yè)開始建立自己的市場體系。1999年，國務院辦公廳又出臺了《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)[1999]37號文件）。這個文件的出臺為地勘單位的改革進一步創(chuàng)造了條件、明確了方向，改革進入了一個新時期。

這一時期，大部分地勘隊伍完成了屬地化管理，為地勘單位融入地方經(jīng)濟打下了基礎(chǔ)；同時，礦業(yè)權(quán)市場得到迅速發(fā)展，大量的民營資本進入到地質(zhì)勘查領(lǐng)域。地勘單位抓住有利時機，充分發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)了經(jīng)濟總量大幅度的提升，職工收入顯著增加；與此同時，地勘單位在產(chǎn)權(quán)制度改革上進行了積極探索和大膽嘗試，發(fā)展了公有制和非公有制混合經(jīng)濟等形式；并且出現(xiàn)了多種“企業(yè)化”改革模式，改革快速推進。

1.3 改革現(xiàn)階段的迷茫

1998年后改革雖然快速推進，但是，改革都是在事業(yè)框架下進行的，到目前為止，很少有地勘單位突破事業(yè)框架實現(xiàn)整體轉(zhuǎn)企的。在當前貫徹落實“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”之時，地勘單位改革下一步怎么走，要不要轉(zhuǎn)為企業(yè)、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)為企業(yè)后能不能生存等問題，開始呈現(xiàn)在我們面前并引發(fā)激烈爭論。

當前，對地勘單位改革主要有三種觀點：一種觀點認為要保持“事業(yè)”性質(zhì)不變，認為地勘單位改革的根本“目的”是為了多找礦，與采用什么體制沒關(guān)系，現(xiàn)在的體制也能找礦，因此沒有必要改。第二種觀點強調(diào)“事企分開”，在一個單位內(nèi)分成企業(yè)一部分和事業(yè)一部分，把“企業(yè)化”等同于多辦企業(yè)。第三種也是業(yè)內(nèi)普遍流行的觀點——“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”，并認為要“戴牢”帽子、走好“路子”，實際上就是想長時間保持地勘單位目前這種“不事不企”的狀態(tài)。出現(xiàn)上述觀點的原因，主要還是思想觀念上存在誤區(qū)所致。第一種觀點的產(chǎn)生，實際上是對我國經(jīng)濟“轉(zhuǎn)型”的大方向沒把握??；我國經(jīng)濟“轉(zhuǎn)型”的最終目的是要建立社會主義市場經(jīng)濟體系，通過市場上企業(yè)這個主體的充分競爭，來到達最優(yōu)配置資源的目的，由此國家給出了國有地勘單位企業(yè)化的改革大方向。持有第二種觀點者，主要是對“國辦發(fā)[1999]37號文件”關(guān)于“事企分開”概念的理解偏差所致。第三種觀點實際上是反映了一種不愿改、不敢改的心態(tài)，這主要與地勘單位長時間處在事業(yè)體制以及與地勘單位當前面臨的實際困難有關(guān)。

2 中央對地勘單位改革的目標及方式

2.1 改革目標及要求

“國辦發(fā)[1999]37號文件”是地勘單位改革的行動綱領(lǐng)，在這個文件中對地勘單位的改革目標、要求及具體方案都作了詳細說明。改革的目標：是建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，有利于礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置和合理利用，有利于礦產(chǎn)資源嚴格管理和有效保護，政企（事）分開，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效的管理體制。

改革要求，實際上就是：政企（事）分開。以后的文件都是圍繞這一文件提出，都是對“國辦發(fā)[1999]37號文件”的補充。

那么“政企（事）分開”到底是一個什么概念？“國辦發(fā)[1999]37號文”所提“政企（事）分開”以及后來文件提到的“事企分開”都是指公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍要分開；而不是指同一地勘單位內(nèi)部的事業(yè)性和企業(yè)性質(zhì)的分開。把“事企分開”理解成同一地勘單位內(nèi)部的，經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)分開運作，辦一些企業(yè)、來劃分地勘單位現(xiàn)在職工的事業(yè)身份和企業(yè)身份，從而來衡量企業(yè)化的程度是不正確的。作為非公益性地勘單位改制的方向很明確，就是建立自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體。因此，很明顯非公益性地勘單位今后是一個需要全面企業(yè)化的地勘單位，不存在一部分轉(zhuǎn)為企業(yè)、一部分保留事業(yè)的現(xiàn)象。

2.2 “企業(yè)化”有一個“過程”

“國辦發(fā)[1999]37號”文件明確提出地質(zhì)勘查單位企業(yè)化需要有一個“過程”；在企業(yè)化的過程中繼續(xù)享受事業(yè)單位的各項政策。這一決定是針對當時地勘單位普遍存在經(jīng)營性凈資產(chǎn)少（1998年人均不足1萬元）、生產(chǎn)設(shè)備陳舊老化、基地建設(shè)欠賬過多（職工住房條件、子女就業(yè)、上學都非常困難）、人員結(jié)構(gòu)不合理、離退休人員過多等問題做出的。正是由于有了這個“決定”使地勘隊伍保持了穩(wěn)定，使地勘單位能靜下心來搞發(fā)展。

地勘單位企業(yè)化的“過程”到底有多長呢？“國發(fā)[2006]4號”文《關(guān)于加強地質(zhì)工作決定》中，第十五條深化國有地質(zhì)勘查單位改革中有一句話“對原中央直屬地質(zhì)勘查單位，在十一五時期，國家繼續(xù)實行中央預算內(nèi)投資補助”。這表明，十一五期間國家認識到地勘單位的困難還存在，企業(yè)化時機不成熟。然而，十一五已經(jīng)過去，十二五期間會不會有大動作，目前來看，還沒有明確的說法。但從當前地勘單位所面臨的形勢來看，基本可以判定在十二五期間會從企業(yè)化管理方面有動作，切斷事業(yè)費這樣大的動作不會有。

那么地勘單位企業(yè)化“過程”有沒有期限？筆者認為“過程”是有期限的，目前是在等待兩個條件：一是在等待我國社會保障體系的完善。國有企業(yè)改革的成功，得益于建立了一個再就業(yè)中心，對下崗職工進行托管，同時加快了社會保障體系的建立，來保障下崗職工的基本生活費。實際上就是為國有企業(yè)改革制造了一個安全網(wǎng)和矛盾的緩沖器。那么地勘事業(yè)性單位改革的安全網(wǎng)和緩沖器又是什么？實際上在“國辦發(fā)[1999]37號”文中提到地勘單位離退休職工養(yǎng)老金問題時，就提出了“待國家行政事業(yè)單位的養(yǎng)老統(tǒng)籌辦法出臺后，再按統(tǒng)一辦法執(zhí)行”的觀點?？梢姷乜眴挝桓母锏陌踩W(wǎng)就是更加完善的社會保障體系。二是在等待礦業(yè)權(quán)市場的完善。礦業(yè)權(quán)市場的完善是地勘單位轉(zhuǎn)企的基本條件。礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)從1998年開始到現(xiàn)在十多年時間，發(fā)展很快，但問題也不少，目前存在著政府和市場雙重失靈（這里不展開討論），完善還需要一個較長的過程。兩個條件的不完備注定了地勘單位的企業(yè)化是一個漸進的過程。

2.3 建立地勘企業(yè)

地勘單位企業(yè)化改革的最終目的是建立地勘企業(yè)。那么在地勘單位企業(yè)化過程中，采用什么樣的發(fā)展模式最有利？2003年國務院辦公廳《關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2003]76號)，明確提出了“企業(yè)化管理的地勘單位”這個概念，這就要求地勘單位在企業(yè)化的過程中，引進企業(yè)的管理方法和管理技術(shù)，在地勘單位內(nèi)部建立起一套企業(yè)的管理制度，當然也包括現(xiàn)代企業(yè)管理體系。建立起隨著外部條件的成熟，推向市場就能很快成為獨立生存的地勘企業(yè)。

3 地勘單位企業(yè)化面臨的實際問題

國有地勘單位當前企業(yè)化面臨的實際困難主要集中兩個方面：一個是政策層面問題，另一個就是地勘單位自身方面的問題。細分起來有下面四個方面：

3.1 社會保障體系還沒有建立

上面我們提到企業(yè)化“過程”在等待兩個完善，其中一個就是社會保障體系的完善。但是到目前，地勘單位在這方面還沒有實質(zhì)性的進展，除醫(yī)療保險大部分進入地方統(tǒng)籌外，養(yǎng)老保險基本沒有說法，事業(yè)體制下的在崗職工企業(yè)化后的身份及待遇如何解決也沒有說法。這個問題不僅嚴重影響地勘單位職工的安全感，而且導致離退休職工不能社會化管理、富余人員也得不到很好的分流。因此，這個問題不解決、地勘單位是不敢往前走的。

3.2 礦業(yè)權(quán)市場存在諸多問題

當前礦業(yè)權(quán)市場存在政府干預過度的問題，可以說當前的礦業(yè)權(quán)市場基本是一個政府控制的市場。政府在出臺行政干預手段時隨意性大，往往僅為滿足地方利益或者局部利益，很少是從全局、從礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的要求出發(fā)。例如，當前大部分地方政府在出讓探礦權(quán)時全部采用“招拍掛”的方式，其實就是片面強調(diào)預防腐敗，而忽視了探礦權(quán)高風險、高利潤的特征，忽視了探礦權(quán)市場低成本進入的原則，導致探礦權(quán)市場的活躍程度減弱，阻礙國家礦產(chǎn)資源保障程度的提高。又如，“資源整合政策”地方政府也是過多地從安全生產(chǎn)的角度出發(fā)，而忽視了礦業(yè)權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，忽視了礦床本身勘查和開采的規(guī)律性，往往采用行政手段強行合并，嚴重侵害了礦業(yè)權(quán)人的利益，也傷害了礦業(yè)權(quán)人進入礦業(yè)的積極性。

另外，有的省份將礦業(yè)權(quán)的審批權(quán)過分下放，一個探礦權(quán)或一個采礦權(quán)從登記、延續(xù)和轉(zhuǎn)讓都要經(jīng)過市、縣二級政府的同意（三級審批），有的地區(qū)甚至需要得到鄉(xiāng)、村的同意（四—五級審批），這種過多的審批環(huán)節(jié)，必定給礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展帶來諸多不利的影響。礦業(yè)權(quán)市場的建設(shè)存在嚴重缺陷，那么與其相關(guān)的礦業(yè)融資市場、礦業(yè)勘查市場的建設(shè)就無從談起。很明顯，在這種市場背景下地勘單位脫離事業(yè)費、去按企業(yè)的方式運行只有死路一條。

3.3 財政管理體制不順

現(xiàn)階段，“企業(yè)化管理的地勘單位”這一概念在地方政府認同性差，地方政府更多地是把地勘單位作為純事業(yè)性單位來對待；不管是財政補助投入的事業(yè)費使用還是財政地質(zhì)項目費的使用都是嚴格按事業(yè)財務制度管理，這就導致地勘單位自主經(jīng)營權(quán)過小。進而引發(fā)兩個問題，一是不管地勘市場情況有多好，地質(zhì)隊有多少項目，都不能完成自身資本積累，不能擴大再生產(chǎn)；二是激勵機制不靈活。不靈活的激勵機制，人才就沒法留住或者創(chuàng)新性人才培養(yǎng)不出來，反過來影響地質(zhì)找礦成果的獲得。這兩個問題是地勘單位企業(yè)化進程中致命的缺陷。

3.4 基礎(chǔ)相對弱的現(xiàn)象還存在

一是地勘單位人均凈資產(chǎn)與國有大型企業(yè)相比嚴重偏低；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)模過小，由于各個改革階段指導思想不完全相同，導致地勘單位產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無序性和無目的性，遺留了大量的歷史問題，目前各地勘單位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍存在企業(yè)過多、行業(yè)過雜、規(guī)模過小的問題；三是地勘單位辦社會的現(xiàn)象還普遍存在，由于歷史欠賬過多，基地基礎(chǔ)設(shè)施較差，職工家屬院的管理一直無法社會化等。這些問題的存在同樣阻礙企業(yè)化進程。

4 實現(xiàn)地勘單位企業(yè)化路徑

4.1 總體思路

從上面的分析我們可以總結(jié)如下：國有地勘單位企業(yè)化方向就是建立“地勘企業(yè)”，而非一般意義的國有企業(yè)。地勘單位企業(yè)化是一個整體行為，在同一單位內(nèi)部不存在一部分轉(zhuǎn)為企業(yè)、一部分保留事業(yè)的現(xiàn)象；同時企業(yè)化有一個“過程”，在這個過程中最佳發(fā)展模式，是把現(xiàn)代企業(yè)的管理方法和管理技術(shù)應用到地勘單位，形成地勘事業(yè)單位外衣下的具有現(xiàn)代企業(yè)制度的地勘企業(yè)；建立起外部條件成熟，推下市場就能獨立航行的經(jīng)濟實體。當前地勘單位企業(yè)化還面臨一些實際困難，需要我們提高認識、勇于實踐，積極創(chuàng)新地勘單位的體制，充分利用有利條件，推進企業(yè)化進程。——這就是我們今后企業(yè)化路徑的總體思路。

4.2 建議

為很好地實現(xiàn)這個總體思路，提出如下幾點建議：

(1)要充分認識到非公益性地勘隊伍是一個需要全面轉(zhuǎn)企的地勘單位，不存在一部份保留事業(yè)，一部份轉(zhuǎn)為企業(yè)的現(xiàn)象。只要該地勘單位沒有整體轉(zhuǎn)為企業(yè)，那么該單位事業(yè)編制的職工在該單位哪一個部門工作其事業(yè)身份都不變；一旦整體轉(zhuǎn)為企業(yè)大家都成為企業(yè)身份。這樣的認識有利于人才流動，也有利于管理體制的創(chuàng)新。

(2)非公益性地勘單位，要準確定位自己的主導產(chǎn)業(yè)。主導產(chǎn)業(yè)定位是否準確，是直接關(guān)系到今后地勘單位能不能轉(zhuǎn)為地勘企業(yè)的關(guān)鍵。地質(zhì)勘查是我們的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但把它作為唯一的主導產(chǎn)業(yè)過于單一，難以滿足少則幾千人多則上萬人的地勘單位可持續(xù)發(fā)展。筆者認為：主導產(chǎn)業(yè)定位分二個層面，一個是以局為單元，以礦業(yè)、勘查業(yè)、及其延伸產(chǎn)業(yè)（地質(zhì)災害、礦山環(huán)境治理項目）全面發(fā)展的格局為主導產(chǎn)業(yè)定位；另一個是以隊為基礎(chǔ)，在局產(chǎn)業(yè)定位的框架下根據(jù)自身優(yōu)勢選準一到二個點進行發(fā)展、打造自己的核心產(chǎn)業(yè)。最終形成以局為單元，“探礦、采礦、環(huán)境治理”一體化為主導產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代地勘企業(yè)。

(3)政府方面要盡快解決好幾件事：一是盡快建立起地勘單位社會保障體系，為地勘單位企業(yè)化提供“穩(wěn)定保障”；二是放松財政管理體制。關(guān)于事業(yè)費的使用可以分成離退休經(jīng)費和地勘單位事業(yè)費補貼兩塊來管理，離退休經(jīng)費嚴格按規(guī)定執(zhí)行，而地勘單位事業(yè)費補貼經(jīng)費可以作為對地勘企業(yè)一種優(yōu)惠補貼來對待，允許其在豐年完全節(jié)余。同時，對財政性地勘項目允許地勘單位創(chuàng)新管理形成合理的利潤，兩權(quán)價款項目形成的地質(zhì)成果要給予一定比率的分成，總之要積極創(chuàng)新地勘單位的財政管理體制，盡快使地勘單位完成資本積累；三是盡快恢復礦業(yè)權(quán)市場本身的功能。當前礦業(yè)權(quán)市場存在許多缺陷，有些是先天政策法規(guī)方面的缺陷，但是大量的還是后天政府行政干預不當所造成。政策法規(guī)方面的缺陷在今后要逐步加以完善，現(xiàn)在當務之急是要盡量減少行政干預，尤其是要避免出臺“忽視礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)保護”的行政干預措施，已出臺的要盡早廢止。

[1]國土資源部地質(zhì)勘查司．加強地質(zhì)工作重大問題研究[M]．北京：中國地大出版社．2006．

[2]袁懷雨,劉保順,李可慶．健步走礦勘單位企業(yè)化的路子[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(10)：34-36．

[3]國務院辦公廳．國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知[Z]．1999．

[4]國務院．國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定[N]．中國國土資源報,2006-01-20(1)．

F407.1

B

1672-6995(2011)03-0028-04

2011-01-15

羅小南（1964—），男，浙江省富陽市人，中國地質(zhì)大學（北京）博士研究生，高級工程師，河南省有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局副局長，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究。