■ 黃 霞/肖 攀

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

土地登記在建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管中的應(yīng)用

■ 黃 霞/肖 攀

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管是當(dāng)前土地資源管理的重要抓手，土地登記制度作為一項(xiàng)重要的土地法律制度和土地管理手段，將土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管，是適應(yīng)土地“產(chǎn)權(quán)管理”的必然要求，是推進(jìn)建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基本保證。另外，土地登記制度漸趨完備，土地登記成果與土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管數(shù)據(jù)功能契合、規(guī)范匹配，為土地登記制度應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供了可行性。因此，應(yīng)該在進(jìn)一步完善土地登記制度的同時(shí)，加快推進(jìn)土地登記成果在建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管中的應(yīng)用。

土地登記；建設(shè)用地；動(dòng)態(tài)監(jiān)管

土地登記制度既是對(duì)權(quán)利人土地合法權(quán)益實(shí)施有效保護(hù)，也是對(duì)土地實(shí)施有效管理的一項(xiàng)重要的土地法律制度。土地登記作為土地產(chǎn)權(quán)管理的核心，在國(guó)土資源管理工作中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)保障作用。將土地登記成果應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)于提高土地監(jiān)管效益、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用等具有重要的意義。

1 土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的必要性

1.1 適應(yīng)土地“產(chǎn)權(quán)管理”的必然要求

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，采取措施，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地權(quán)能，是新形勢(shì)下土地監(jiān)管的重要工作。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱、違法批地用地嚴(yán)重就是因?yàn)閺V大土地使用者土地權(quán)利不清、不能作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體討價(jià)還價(jià)，土地應(yīng)由市場(chǎng)定價(jià)變成了“由市長(zhǎng)定價(jià)”，大量的土地被低價(jià)甚至無(wú)償使用。廣大土地權(quán)利人，既無(wú)動(dòng)力也無(wú)能力自覺(jué)抵制各種違法批地、違法用地行為。因而要大力推廣土地登記，確立土地產(chǎn)權(quán)，讓土地登記成果成為保障土地權(quán)利人的護(hù)盾；同時(shí)要鼓勵(lì)土地權(quán)利人參與土地管理，因?yàn)殡x開(kāi)了廣大土地權(quán)利人的積極配合，再?lài)?yán)厲的土地管理措施只能事倍功半?？梢?jiàn)，加快土地登記，明晰土地產(chǎn)權(quán)，將土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的理念融入土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管中的實(shí)踐，是保護(hù)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要舉措。只有依法保護(hù)好公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能激發(fā)廣大人民群眾追求物質(zhì)財(cái)富、創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富、勤勞致富的強(qiáng)大動(dòng)力，從而不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

1.2 推進(jìn)建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的重要前提

土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管是耕地保護(hù)和建設(shè)用地管理的一個(gè)重要手段。國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的通知》提出切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的審批、供應(yīng)、利用和補(bǔ)充耕地、違法用地查處，即“批、供、用、補(bǔ)、查”等有關(guān)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。從而確立了建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基本程序和內(nèi)涵，其主要包括建設(shè)用地審批監(jiān)管、建設(shè)用地供應(yīng)監(jiān)管、建設(shè)用地利用監(jiān)管、補(bǔ)充耕地監(jiān)管和違法用地查處監(jiān)管。但是，這樣的土地監(jiān)管模式“重土地、輕權(quán)利”，只看到土地，看不到土地權(quán)利人，客觀上形成了一種“人地分離”的管理，這種方式嚴(yán)重削弱了“人地協(xié)調(diào)”，降低了土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的效果。導(dǎo)致建設(shè)用地違法審批嚴(yán)重，征地矛盾激化；土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，住房矛盾突出；土地粗放式利用嚴(yán)重，土地市場(chǎng)惡化；建設(shè)用地占用耕地情況嚴(yán)重，耕地紅線吃緊；違法用地現(xiàn)象突出，土地利用違法案件時(shí)有發(fā)生。要解決這些問(wèn)題，充分發(fā)揮土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的功效，應(yīng)重視土地登記成果在土地管理中的作用，將土地登記成果作為儲(chǔ)存和維護(hù)土地相關(guān)權(quán)利的平臺(tái)，利用這個(gè)平臺(tái)制定符合人地協(xié)調(diào)的決策。

1.3 促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展的基本保證

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的一個(gè)重要目標(biāo)就是土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。而土地權(quán)利制度是財(cái)產(chǎn)制度乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，土地登記是確認(rèn)土地權(quán)利的制度，正是由于土地登記制度在界定保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、維護(hù)交易安全和產(chǎn)生公示公信效力方面的作用，才凸顯了其在土地市場(chǎng)健康發(fā)展中的重要地位。一是保證土地市場(chǎng)的安定繁榮，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證土地交易安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。二是調(diào)控土地市場(chǎng)，規(guī)范土地市場(chǎng)交易行為。三是嚴(yán)把土地登記關(guān)口，明晰土地產(chǎn)權(quán)，核定土地資產(chǎn)，可為抵押、使用等融資行為提供法律保證。通過(guò)收取土地出讓金和有關(guān)稅費(fèi)，可解決城市發(fā)展和建設(shè)資金。四是創(chuàng)造良好的市場(chǎng)投資環(huán)境，土地權(quán)利不明晰，往往使投資者的土地權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)，影響企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而投資者也容易陷于土地糾紛中，影響投資信心。因此，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)投資環(huán)境，就必須強(qiáng)化土地登記工作。

2 土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的可行性

2.1 土地登記制度漸趨完備

1989年，原國(guó)家土地管理局頒布實(shí)施了《土地登記規(guī)則》（1995年修訂）用以指導(dǎo)全國(guó)的土地登記工作，逐步建立了土地登記制度。2008年2月國(guó)土資源部出臺(tái)了《土地登記辦法》，規(guī)章規(guī)定了土地登記人員持證上崗制度、土地登記公開(kāi)查詢(xún)制度等，完善了土地登記的內(nèi)容，強(qiáng)化了土地登記的民事作用，優(yōu)化了土地登記程序，為保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，進(jìn)一步發(fā)揮土地登記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。隨著土地登記制度的不斷健全完善，我國(guó)的土地登記工作取得了顯著成就，土地登記覆蓋面不斷擴(kuò)大，土地登記技術(shù)規(guī)程不斷健全，訓(xùn)練有素的土地登記人員隊(duì)伍不斷壯大，翔實(shí)可靠的登記資料和登記數(shù)據(jù)不斷積累和豐富。同時(shí)，土地登記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這為土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供了制度根基。

2.2 土地登記的功能契合

建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管要求多方位、動(dòng)態(tài)的土地資料和土地權(quán)利信息，而土地登記的多重功能正好契合了建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的要求。第一，土地登記具有公示公信的功能，能夠保護(hù)動(dòng)態(tài)的交易安全，使連續(xù)發(fā)生的交易不因權(quán)利人主張權(quán)利而受到破壞。第二，土地登記具有效率改進(jìn)的功能，經(jīng)過(guò)登記的土地權(quán)利受法律確認(rèn)，由法律保護(hù)，交易主體可以充分信賴(lài)登記的內(nèi)容，在交易之前不必要投入更多的精力和費(fèi)用去調(diào)查、了解對(duì)方是否對(duì)轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)享有權(quán)利或存在權(quán)利的負(fù)擔(dān)。這樣節(jié)省了交易成本，提高了交易效率。第三，土地登記具有監(jiān)督管理的功能，國(guó)家通過(guò)建立土地登記簿，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求關(guān)系、調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格、審查交易主體、監(jiān)管交易行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的宏觀調(diào)控職能。土地登記的功能決定了國(guó)家可以將其作為土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的制度選擇。

2.3 土地登記成果與土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管數(shù)據(jù)規(guī)范匹配

精準(zhǔn)有效的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是保障土地參與宏觀調(diào)控、加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的重要前提。而目前，土地基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)繁雜、數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵和關(guān)系不清、統(tǒng)計(jì)口徑不一是國(guó)土資源管理工作面臨的共性問(wèn)題。土地登記是一項(xiàng)科學(xué)的管理工程，能夠提供規(guī)范的數(shù)據(jù)，為土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管服務(wù)。通過(guò)土地登記，建立土地“身份證”制度，可以實(shí)時(shí)跟蹤每一塊土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程，用“身份證”簡(jiǎn)化土地的時(shí)空特點(diǎn)造成的復(fù)雜數(shù)據(jù)關(guān)系；通過(guò)土地登記制度的“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一的登記主體、登記內(nèi)容、登記程序、登記資格、登記效力，可以保證土地登記結(jié)果的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管數(shù)據(jù)“核心明確、結(jié)構(gòu)有序、互相支撐”的目標(biāo)。土地登記是一項(xiàng)常規(guī)性工作，重視土地登記成果的數(shù)據(jù)化、信息化，是謀求土地參與國(guó)家宏觀調(diào)控的“精準(zhǔn)”化支撐。

3 土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的建議

3.1 進(jìn)一步完善土地登記制度

完備的土地登記制度是土地登記應(yīng)用于建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的前提，在建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管中應(yīng)用土地登記成果必須進(jìn)一步完善土地登記制度。一是要普及土地登記，加大覆蓋面，通過(guò)提高土地權(quán)利人的權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)化利益機(jī)制，增強(qiáng)必要的約束機(jī)制，使依法登記成為土地權(quán)利人自覺(jué)的行為；二是要不斷規(guī)范土地登記，做到土地登記程序、結(jié)果以及檔案管理的規(guī)范化，提高土地登記結(jié)果的準(zhǔn)確性和公信力；三是要提高土地登記的信息化程度，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)地籍信息系統(tǒng)，盡快建立以地籍調(diào)查、土地登記內(nèi)容為主要信息來(lái)源的土地信息系統(tǒng)，強(qiáng)化土地信息的應(yīng)用，做到土地登記信息的公開(kāi)，保證土地市場(chǎng)的公開(kāi)、公平、公正；四是要加大土地登記資金投入，提高土地登記人員素質(zhì)，并通過(guò)土地登記成果應(yīng)用，拓寬資金來(lái)源，以促進(jìn)投入—產(chǎn)出—維護(hù)的良性循環(huán)，不斷健全土地登記制度。

3.2 將土地登記作為規(guī)范審批的信息來(lái)源

建設(shè)用地審批的信息來(lái)源應(yīng)當(dāng)依賴(lài)于衛(wèi)星照片和土地登記系統(tǒng)，一個(gè)從宏觀上鳥(niǎo)瞰土地全貌，一個(gè)從微觀上洞察權(quán)屬全景，做到建設(shè)用地審批的“人地協(xié)調(diào)”。土地總登記具有階段性、區(qū)域性和集中性的特征，能夠客觀有效地反映一個(gè)區(qū)域、一個(gè)階段的用地情況，結(jié)合變更登記，可以及時(shí)、充分地掌握土地動(dòng)態(tài)變化的信息，便于土地審批部門(mén)從宏觀角度出發(fā)，調(diào)控和監(jiān)管土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非和征收、征用情況，保證土地管理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

3.3 以土地登記控制土地供應(yīng)質(zhì)量

建設(shè)用地的供應(yīng)是土地一級(jí)市場(chǎng)的核心，建設(shè)用地供應(yīng)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)圍繞土地出讓合同展開(kāi)。通過(guò)土地初始登記的情況和數(shù)據(jù)分析，可以明確土地的供應(yīng)數(shù)量，確定“批而未供”、“供而未用”等情況。土地登記的內(nèi)容包含了土地情況和附著物等情況，這樣可以明確土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。通過(guò)土地登記，監(jiān)督建設(shè)用地供應(yīng)的“質(zhì)”和“量”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)質(zhì)優(yōu)效供應(yīng)。

3.4 明確產(chǎn)權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。通過(guò)土地初始登記和他項(xiàng)權(quán)登記等，確認(rèn)土地權(quán)利，理清土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以及土地使用權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定了國(guó)家、集體和個(gè)人在土地上的權(quán)益范圍，保護(hù)了土地權(quán)利人的合法權(quán)益。在土地交易流轉(zhuǎn)過(guò)程中，通過(guò)土地注銷(xiāo)登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記，對(duì)土地權(quán)屬變動(dòng)關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)，能夠促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)行，維護(hù)正常的土地市場(chǎng)秩序。

3.5 以“身份”監(jiān)管落實(shí)耕地補(bǔ)償

占用耕地補(bǔ)償制度是保護(hù)耕地的重要手段，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地必須進(jìn)行土地用途變更登記。在對(duì)土地用途變更登記進(jìn)行審核時(shí)，凡是不符合土地用途管制要求，隨意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，破壞耕地，非法占用耕地的，均不得辦理土地登記。對(duì)耕地補(bǔ)償進(jìn)行土地登記，實(shí)行“身份”全程監(jiān)管，可以有效監(jiān)督用地單位按照先補(bǔ)后占要求落實(shí)耕地補(bǔ)償?shù)惹闆r。

3.6 將土地登記作為違法查處的證據(jù)線索

對(duì)違法用地行為的查處，是推行土地管理法制，落實(shí)土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管的必要舉措。通過(guò)土地初始登記，可以全面地記載土地的自然狀況和社會(huì)狀況。一方面有利于解決土地權(quán)屬糾紛，定紛止?fàn)帲瑯O大地促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定；另一方面也載明了批地、供地、用地的實(shí)際情況，能夠作為有關(guān)部查處違法用地行為的有力證據(jù)。違法用地查處監(jiān)管可以通過(guò)土地注銷(xiāo)查封、預(yù)查封登記實(shí)現(xiàn)。運(yùn)用土地登記信息，以有效監(jiān)督各類(lèi)違法違規(guī)用地的查處情況，特別是非法征占農(nóng)用地等土地違法違規(guī)重大案件的查處情況。

[1]劉燕,楊慶媛,陳展圖．論《土地登記辦法》對(duì)我國(guó)土地登記制度的改進(jìn)[J]．西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(3)：2-4．

[2]馬欣,龐佑林,瞿?。袊?guó)土地登記制度變遷與演化[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2009,22(12)：10-11．

[3]白亞男,李宏,徐國(guó)飛．構(gòu)建建設(shè)用地批后監(jiān)管長(zhǎng)效工作機(jī)制[J]．國(guó)土資源情報(bào),2008(12)：2-5．

[4]宋才發(fā)．土地登記是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的重大舉措[J]．青海社會(huì)科學(xué),2009(1)：174-178．

[5]張晏．依法保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益[N]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2008-01-04(1)．

F301.22

B

1672-6995(2011)03-0021-03

2010-07-26

黃霞（1964-），女，湖北省咸寧市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）教授，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。