羅光亮

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

較大的城市立法權(quán)作為地方立法權(quán)的一種，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下伴隨著改革開(kāi)放發(fā)展起來(lái)的。20多年里，“較大的市”充分行使其立法權(quán)，成為我國(guó)立法體系中最活躍的部分，對(duì)我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)揮著極為重要的作用。但是，由于“較大城市”立法權(quán)自產(chǎn)生以來(lái)，特別是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市，一直面臨諸多的質(zhì)疑和非議。因?yàn)樗鼈冮L(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，以自然資源類型的工業(yè)城市為主，由于各種因素一直沒(méi)有完善起來(lái)。因此，有必要在對(duì)“較大的市”立法權(quán)存在問(wèn)題進(jìn)行剖析。

一、較大城市立法權(quán)的法理含義

(一)“較大城市”語(yǔ)義的澄清

在我國(guó)，較大城市是一個(gè)被法學(xué)、政治學(xué)廣泛使用的概念，但是究竟何為較大城市，較大城市的包括了哪些種類城市等問(wèn)題，卻沒(méi)有形成共識(shí)。就當(dāng)前我國(guó)的法律規(guī)范而言，對(duì)較大城市范圍的界定也沒(méi)有采取一致的規(guī)定。

1.憲法意義上的“較大的市”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》 (以下簡(jiǎn)稱《憲法》)的規(guī)定，市分為三種:直轄市、設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市?！稇椃ā返谌畻l第二款規(guī)定，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，結(jié)合其第九十七條和第一百零二條的規(guī)定，憲法意義上的“較大的市”是從行政區(qū)劃角度所說(shuō)的除直轄市和縣級(jí)市以外的設(shè)區(qū)的市。目前，我國(guó)共有275個(gè)憲法意義上“較大的市”，按照其行政級(jí)別又可劃分:(1)副省級(jí)市?，F(xiàn)在的副省級(jí)市是由計(jì)劃單列市轉(zhuǎn)換而來(lái)。副省級(jí)市全部為設(shè)區(qū)的市，其行政級(jí)別比地級(jí)市高半個(gè)層級(jí)，比直轄市低半個(gè)層級(jí)，市轄區(qū)和市直部門定為副廳級(jí)。15個(gè)副省級(jí)市都是具有立法權(quán)的“較大的市”。①這15個(gè)城市是指哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、濟(jì)南、南京、杭州、廣州、武漢、成都、西安、大連、青島、寧波、廈門、深圳。(2)地級(jí)市。1983年5月18日，國(guó)家人事部、民政部《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》，按市的行政地位將市分為地區(qū)級(jí)市和縣級(jí)市，同年在國(guó)務(wù)院有關(guān)行政區(qū)劃的批復(fù)中正式使用了地級(jí)市這一名稱，取代了過(guò)去的省轄市。我國(guó)目前共有地級(jí)市268個(gè)，其中24個(gè)為具有立法權(quán)的“較大的市”。［1］

2.無(wú)論是1982年的《中華人民共和國(guó)地方組織法》(以下《地方組織法》)還是最新修改的《地方組織法》都提到了較大城市，但是其含義與范圍與憲法卻有很大不同。2005年修改的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……可以制定地方性法規(guī)……”;①《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十三條?！笆?、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章……”。②《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十條。由此可知《地方組織法》中的較大城市僅指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市。

3.2000年《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)規(guī)定“較大的市”的涵義。在該法第六十三條第四款規(guī)定，“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！本褪钦f(shuō)，《立法法》所規(guī)定的“較大的市”是指有權(quán)制定地方性法規(guī)和規(guī)章的市，包括三種:省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！拜^大的市”因此便有了“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的”和“未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的”之分。

4.《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃法》)意義上的大城市?！冻鞘幸?guī)劃法》按人口規(guī)模把城市分為大城市、中等城市、小城市。大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口 (下同)50萬(wàn)以上的城市。目前我國(guó)共有大城市81個(gè)，其中人口在200萬(wàn)以上的超大城市12個(gè) (包括4個(gè)直轄市)，人口在100萬(wàn)至200萬(wàn)的特大城市22個(gè)，人口在50萬(wàn)至100萬(wàn)的大城市47個(gè)。我國(guó)49個(gè)具有立法權(quán)的“較大的市”中，除拉薩、銀川、珠海和海口4個(gè)城市以外，另外45個(gè)全部屬于大城市的范疇，其中12個(gè)超大城市和22個(gè)特大城市全部具有立法權(quán)，但仍有32個(gè)大城市沒(méi)有立法權(quán)。［1］

可見(jiàn)，關(guān)于什么是“較大的市”，《憲法》與《地方組織法》、《立法法》、《城市規(guī)劃法》的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。雖然在幾部法律對(duì)較大城市作出了不同的規(guī)定，但是從憲政實(shí)踐來(lái)看，《立法法》之規(guī)定較為科學(xué)和合理，因?yàn)椤稇椃ā方缍ǖ姆秶^(guò)寬了些，《地方組織法》則只僅指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市，而《城市規(guī)劃法》之規(guī)定不便于理解和操作。所以“較大城市”應(yīng)該包括三類:一是省、自治區(qū)人民政府所在地的市;二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市;三是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

(二)較大城市享有的是“立法使用權(quán)”而不是真正意義上的立法權(quán)

從世界各國(guó)的政治制度來(lái)看，立法權(quán)一般都通過(guò)憲法條文直接賦予民意機(jī)關(guān)議會(huì)。我國(guó)憲法第五十八條規(guī)定，“全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！笨梢?jiàn)，在我國(guó)，立法權(quán)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)。日本憲法第四十一條規(guī)定，“國(guó)會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家唯一的立法機(jī)關(guān)?！泵绹?guó)憲法第一條規(guī)定，“本憲法所授予的立法權(quán)，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾過(guò)國(guó)會(huì)。”

立法權(quán)是國(guó)家的一項(xiàng)權(quán)能，是國(guó)家主權(quán)的表現(xiàn)，它屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。但這并不意味著行使立法權(quán)和從事立法活動(dòng)的機(jī)關(guān)也只有一個(gè)。相反立法工作可以是不同的國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)。從世界各地了憲政體制來(lái)看，除了議會(huì)以外，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均享有不同程度的委任立法、授權(quán)立法等立法使用權(quán)。在我國(guó)，根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，在立法權(quán)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的前提下，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大和政府、民族自治地方的人大、較大市的人大等，都享有不同程度的立法使用權(quán)。［2］264

根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為較大城市包括三類城市:省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。而通常所說(shuō)的較大城市立法權(quán)實(shí)質(zhì)上意指立法使用權(quán)，但是為了敘述方便，本文也采用“通說(shuō)”即較大城市立法權(quán)。

二、較大城市立法權(quán)之法律依據(jù)及其合憲性分析

(一)法律依據(jù)

“較大的市”的人大與政府自取得立法權(quán)開(kāi)始，一直面臨“違憲”的質(zhì)疑。追溯其“權(quán)源”，發(fā)現(xiàn)最早賦予其權(quán)限的法律文件乃是1982年第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議修正的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》)，該法第二十七條規(guī)定:省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。實(shí)質(zhì)上該法并未真正賦予較大城市立法權(quán)，但是在1986年修改的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》①《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七條。的規(guī)定，該法第一次就賦予了較大城市享有立法權(quán)的地位。

歷次修改的地方組織法和《立法法》進(jìn)一步明確了其立法權(quán)。2000年制定的《立法法》規(guī)定，“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！雹凇吨腥A人民共和國(guó)立法法》第六十三條。2005年修改的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也做了類似的規(guī)定。

從上述規(guī)定可知，較大城市在1982年的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中僅僅享有擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案的權(quán)力，1986年該法修改才正式賦予較大城市立法權(quán)的地位。2000年《立法法》和2005年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中又進(jìn)一步加以了明確。

(二)合憲性分析

在取得法律認(rèn)可的同時(shí)，卻找不到相關(guān)的憲法依據(jù)。1982年憲法中關(guān)于地方立法權(quán)的條款僅僅規(guī)定:省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。③《中華人民共和國(guó)憲法》第一百條。除此條之外，并沒(méi)有條款涉及“較大的市”之人大或政府的立法權(quán)問(wèn)題。由這些修憲資料可見(jiàn)，《憲法》關(guān)于享有地方立法權(quán)的主體僅限于省、直轄市人大及其常委會(huì)的規(guī)定是明確的。

后來(lái)制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》卻打破了憲法中關(guān)于地方立法主體單一性的規(guī)定，確實(shí)存在違憲的嫌疑。一個(gè)國(guó)家的法律體系的一致性，主要是通過(guò)等級(jí)秩序來(lái)維持和實(shí)現(xiàn)的。法律秩序等級(jí)體系的結(jié)構(gòu)大體如下:由于預(yù)定了基礎(chǔ)規(guī)范，憲法是國(guó)內(nèi)法中最高一級(jí)。［3］142憲法與普通法律之間，有么具有優(yōu)越性，不得以普通立法加以改變;要么處于平等地位，立法機(jī)關(guān)可以隨意加以修改。所有制定成文憲法的人們都想要制定國(guó)家的根本的最高的法律，因此，與憲法相抵觸的普通法律當(dāng)歸無(wú)效。④Marbury v.Madison，5 U.S.137(1803).所以后來(lái)制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》中賦予較大城市立法權(quán)的條款與憲法的精神不相符合。

為了保證我國(guó)的法制統(tǒng)一，有必要在下次修憲之際，在憲法條款中賦予三類較大城市以立法權(quán);或者將其較大城市立法權(quán)的體系予以廢除，以此與憲法保持一致。但從憲政實(shí)踐來(lái)看，這兩個(gè)選擇對(duì)于決策層也許都會(huì)面臨艱難的選擇。一方面，如果賦予其憲法效力，務(wù)必會(huì)導(dǎo)致較大城市立法體系呈現(xiàn)開(kāi)放狀態(tài)，進(jìn)一步導(dǎo)致地方立法主體泛濫化。在當(dāng)今中國(guó)，立法主體之層級(jí)、數(shù)量已經(jīng)過(guò)于繁多。同時(shí)，由于我國(guó)缺失有效的違憲審查制度，立法主體的泛濫化，可能會(huì)進(jìn)一步加劇我國(guó)法律體系的不一致性。另一方面，如果廢除較大城市立法權(quán)，可能時(shí)機(jī)尚未成熟。因?yàn)檩^大城市立法權(quán)的產(chǎn)生主要是為了深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，讓地方先行一步，嘗試成功以后中央政府在加以全國(guó)推廣。現(xiàn)在我國(guó)還會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)改革進(jìn)程，還需要較大城市先行一步。同時(shí)，較大城市取得立法權(quán)，就意味著享受比其他城市有更多的特權(quán)和優(yōu)惠，他們也不會(huì)輕易放棄這一機(jī)會(huì)。

三、較大城市立法權(quán)體系是開(kāi)放式抑或封閉式?

(一)較大城市立法權(quán)的發(fā)展呈現(xiàn)封閉式狀態(tài)

《立法法》規(guī)定，“較大的市”特指三類城市，即:(1)省級(jí)人民政府所在地的市;(2)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市;(3)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其它城市。目前，我國(guó)的“較大的市”有49個(gè)，其中省會(huì)城市27個(gè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個(gè)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其它城市有18個(gè)。國(guó)務(wù)院先后4次批準(zhǔn)19個(gè)城市為“較大的市”(其中重慶于1997年3月升格為直轄市):1984年10月批準(zhǔn)唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、淮南、洛陽(yáng)、重慶共13個(gè)市;1988年3月批準(zhǔn)寧波市;1992年7月批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪市;1993年4月批準(zhǔn)蘇州、徐州市。目前關(guān)于較大城市的爭(zhēng)論主要集中在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)這一類上。從1984年10月到1993年4月，不到9年的時(shí)間，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)了19個(gè)較大城市，而之后的20余年的時(shí)間里一個(gè)都沒(méi)有批準(zhǔn)，這不禁讓人有些費(fèi)解。是后來(lái)其他城市發(fā)展沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)還是沒(méi)有城市申請(qǐng)呢?答案當(dāng)然是兩者都不是。目前我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域中的許多城市在城市面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量等方面早就超過(guò)了上述許多“較大的市”。［4］近年來(lái)溫州、東莞、佛山、贛州、綿陽(yáng)等20多個(gè)城市多次向全國(guó)人大提出議案、向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，均未能成功。其中溫州歷經(jīng)了近20多年的申請(qǐng)歷程，可見(jiàn)其中的艱辛。從較大城市的發(fā)展歷程來(lái)看，其表現(xiàn)為封閉狀態(tài)。

(二)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大城市只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物

國(guó)務(wù)院業(yè)已批準(zhǔn)的“較大的市”，是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為背景的。所批準(zhǔn)的“較大的市”以自然資源類型的工業(yè)城市為主。在19個(gè)城市中，資源類型的工業(yè)城市占十多個(gè)，尤其是以煤炭資源型工業(yè)城市為突出。這一特點(diǎn)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)城市重要性的劃分標(biāo)準(zhǔn)基本是一致的。從國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”實(shí)際結(jié)果看，在地域分布上基本為長(zhǎng)江及其以北的中東部城市，尤其以東北城市居多。除了包頭和重慶市外，沒(méi)有西部城市。［5］

國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊小軍指出，較大的市的操作標(biāo)準(zhǔn)從來(lái)沒(méi)有公布過(guò)，只是作為一種工作標(biāo)準(zhǔn)。“既然較大的市是立法權(quán)，為何只作為工作標(biāo)準(zhǔn)，而不是法律標(biāo)準(zhǔn)呢?”而且較大的市設(shè)立涉及的只是立法權(quán)，并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。以前較大的市審批主要集中在北方的一些重大的工業(yè)城市，純粹講究城市的大小，而且計(jì)算人口依然用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代“吃商品糧”的來(lái)統(tǒng)計(jì)，這已經(jīng)明顯不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。［6］

1983年12月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于對(duì)“較大的市”的名單 (草案)征求意見(jiàn)的通知》［(83)國(guó)辦函字96號(hào)］。該《通知》在所附《對(duì)“可以擬訂地方性法規(guī)草案的市的名單 (草案)的說(shuō)明》中明確指出，“中央領(lǐng)導(dǎo)同志指示:地方組織法第二十七條說(shuō)的‘較大的市’，除省會(huì)以外，應(yīng)當(dāng)掌握嚴(yán)一點(diǎn)、少一點(diǎn)”， “先搞少一點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)以后，再定一個(gè)辦法”。根據(jù)《關(guān)于對(duì)“較大的市”的名單 (草案)征求意見(jiàn)的通知》中“待取得經(jīng)驗(yàn)以后，再定一個(gè)辦法”的規(guī)定，時(shí)到今日已二十多余年，“較大的市”審批辦法至今沒(méi)有出臺(tái)。［5］

(三)應(yīng)該建立能進(jìn)能退的開(kāi)放機(jī)制

2009年6月，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同全國(guó)人大法工委在浙江溫州和湖北宜昌分東西兩片召開(kāi)較大的市審批工作座談會(huì)，重點(diǎn)就規(guī)范較大的市審批工作、科學(xué)制定審批標(biāo)準(zhǔn)、建立科學(xué)合理的審批體制、加快審批工作等聽(tīng)取各地的意見(jiàn)。2009年7月9日，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰表示，國(guó)務(wù)院法制辦正在積極啟動(dòng)“較大的市”的審批工作，并初步確定“較大的市”應(yīng)具備以下四個(gè)條件:一是城市規(guī)模較大，城市綜合實(shí)力較強(qiáng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較大的影響力;二是依法行政水平較高，法制機(jī)構(gòu)健全，法制力量滿足立法需要;三是城市人文和社會(huì)環(huán)境較好;四是有著特殊的立法需求。［7］但是時(shí)到今日，制定“較大的市”標(biāo)準(zhǔn)還只是“紙上談兵”之事。

國(guó)務(wù)院設(shè)立“較大的市”的目的，是希望這些城市利用擁有立法權(quán)力，促進(jìn)城市發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)改革開(kāi)放，并且對(duì)輻射周邊地區(qū)發(fā)揮較大作用?？v觀這18個(gè)城市 (重慶后升為直轄市)至今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，其中大部分城市無(wú)論在法制、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面都取得巨大發(fā)展，并對(duì)促進(jìn)周邊地區(qū)的發(fā)展進(jìn)步起了很大作用。之所以有越來(lái)越多的城市加入到追求“較大的市”的隊(duì)伍中來(lái)，是因?yàn)闋?zhēng)取到“較大的市”，就能獲得城市立法權(quán)。而這對(duì)這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后迅速發(fā)展起來(lái)的城市，不僅意味著能夠以法律的形式對(duì)之前的改革成果予以保障，更能夠利用制定法律法規(guī)去破解發(fā)展中的一些困難，更好地促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果讓較大城市立法權(quán)保持封閉狀態(tài)，務(wù)必使其它城市遭受不平等的待遇，這意味著即使其他城市達(dá)到同等條件，也不能享受較大城市的優(yōu)惠，所以，如果不廢除較大城市的立法權(quán)，就應(yīng)該建立一個(gè)能進(jìn)能退的機(jī)制。

四、較大城市立法權(quán)的監(jiān)督與規(guī)制

立法監(jiān)督在法學(xué)理解上尚存爭(zhēng)議，莫說(shuō)一衷。但總體而言，其主要包括立法活動(dòng)與立法結(jié)果兩方面的監(jiān)督，所以，較大城市立法監(jiān)督其意旨是指有權(quán)的主體，在自己監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)一定的程序，對(duì)較大城市的人大和政府的立法活動(dòng)和立法結(jié)果所實(shí)施的監(jiān)察和督促。［8］325立法監(jiān)督的目的是為了消除法律、法規(guī)之間的抵觸和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。概括地說(shuō)，立法監(jiān)督是為保證國(guó)家立法橫向上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和縱向上的一致性，對(duì)立法活動(dòng)和立法文件進(jìn)行宏觀控制和調(diào)節(jié)的手段和技術(shù)。［9］根據(jù)立法法的規(guī)定，較大城市立法監(jiān)督的形式主要有批準(zhǔn)和備案兩種形式。

(一)批準(zhǔn)

批準(zhǔn)權(quán)從一般意義上講，就是一種同意權(quán)。是否同意的標(biāo)準(zhǔn)，是看原則性的東西是否正確。對(duì)立法的必要性、可行性和規(guī)范性問(wèn)題，不是審批機(jī)關(guān)的事，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)自己把握，但審批機(jī)關(guān)的工作機(jī)關(guān)可以對(duì)此提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。立法批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在審批法規(guī)時(shí)，可作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定，一般不作督促檢查修改。不應(yīng)像自己制定法規(guī)那樣全面、具體、斟字酌句地審議，不要以審批代替制定機(jī)關(guān)本身應(yīng)做的工作。對(duì)報(bào)批法規(guī)的必要性、可行性和規(guī)范性方面存在的間題，應(yīng)由審批機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu) (專門委員會(huì)或工作委員會(huì))通過(guò)作程序解決。

那么，對(duì)于較大城市的報(bào)批，只能作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。但是，在立法實(shí)踐中，批準(zhǔn)權(quán)的含義與理論層面上意義有些不同。對(duì)不合格的法規(guī)一律采用退回去的辦法，必然會(huì)延誤一些急需出臺(tái)的法規(guī)，影響立法效率。為了提高立法效率，審批機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)貙?duì)一些報(bào)批的法規(guī)進(jìn)行修改是必要的。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)曾經(jīng)做過(guò)解釋:“省人大常委會(huì)對(duì)較大城市報(bào)批的地方性法規(guī)，對(duì)原則性問(wèn)題有權(quán)進(jìn)行修改，同時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化審批程序，不要因一些非原則性問(wèn)題影響及時(shí)批準(zhǔn)”。［10］省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。①《中華人民共和國(guó)立法法》第六十四條。

省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)審查的主要涉及兩方面的內(nèi)容:一是看是否屬于地方事務(wù);二是合法性。地方性事務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè):(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);(2)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。②《中華人民共和國(guó)立法法》第六十四條。

合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)主要是不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。但是要真正理解“不抵觸”的含義，實(shí)際上是件困難的事情。因?yàn)樗旧韺儆诹⒎ń忉尩膯?wèn)題，但是全國(guó)人大常委會(huì)至今尚未作出相關(guān)解釋。學(xué)界一般將其理解為:“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”，是指“不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相沖突、相違背”。一是不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)的具體條文相沖突、相違背 (即直接抵觸);二是不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背(即間接抵觸)。［8］284

(二)備案

根據(jù)法律規(guī)定，立法機(jī)關(guān)或立法批準(zhǔn)機(jī)關(guān)將通過(guò)或經(jīng)批準(zhǔn)頒布的法規(guī)報(bào)上級(jí)立法或行政機(jī)關(guān)存檔備查。備案的目的是為了加強(qiáng)對(duì)立法的監(jiān)督管理，以便于備案機(jī)關(guān)在必要時(shí)進(jìn)行審查，消除法規(guī)之間的沖突，備案還為了備案機(jī)關(guān)全面了解地方和部門的立法情況和執(zhí)法情況，同時(shí)還有利于加強(qiáng)對(duì)下級(jí)立法工作的指導(dǎo)。從備案本身的法律意義說(shuō)，備案就是報(bào)送文件，登記在案，使之備而可查。備案本身并不必然引起對(duì)備案法規(guī)的審查，備案與審查是兩回事，盡管備案的目的是為了便于隨時(shí)審查，發(fā)現(xiàn)和消除法律之間的矛盾和沖突。主張對(duì)備案法規(guī)都必須進(jìn)行一一審查的觀點(diǎn)，盡管它的愿望是好的，卻是不可取的，而且在實(shí)踐中證明是難以行得通的，不能把備案與審查混為一談，它們是兩種不同的手段。［9］

從上述分析可知，在欠缺行之有效的違憲審查的背景下，我國(guó)對(duì)較大城市立法權(quán)的監(jiān)督和規(guī)制主要是通過(guò)批準(zhǔn)這一制度加以規(guī)范。但是由于“批準(zhǔn)”這一行為，也沒(méi)有相關(guān)的法律將其程序細(xì)化，從而導(dǎo)致在運(yùn)行的過(guò)程中，出現(xiàn)隨意性比較強(qiáng)的局面。同時(shí)由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同的省、自治區(qū)的做法很不一致。所以，為了保證我國(guó)法律體系的統(tǒng)一性，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該履行好《憲法》、《立法法》賦予的法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)違反上位法的法律性文件予以撤銷或改變。

五、結(jié)語(yǔ)

較大城市立法權(quán)既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)體制改革探索和試驗(yàn)的要求。它在近20余年的進(jìn)程中，為中央層面的立法提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，較大城市也因?yàn)榱⒎?quán)享有比其它城市更優(yōu)惠的政策，它們借助這一優(yōu)勢(shì)，發(fā)展迅速。但是由于該制度缺乏憲法條文的規(guī)范，在監(jiān)督和規(guī)制方面也不是很完善，而且就其發(fā)展歷程來(lái)看呈現(xiàn)封閉狀態(tài)等，亟需引起高度重視。

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［2］蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度［M］.北京:法律出版社，2005.

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［6］曹海東.溫州申要立法權(quán)18年持久沖動(dòng) ［J］.經(jīng)濟(jì)，2005，(1).

［7］馬勇田.對(duì)“較大的市”應(yīng)有退出機(jī)制 ［EB/OL］.中國(guó)西藏新聞網(wǎng)，2010－03－22.

［8］周旺生.立法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2009.

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［10］蔡定劍.一個(gè)人大研究者的探索［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2007.