李宜強

一、引言

在我國現(xiàn)階段，區(qū)域政府間競爭是一種客觀存在的社會政治現(xiàn)象。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，政府被奉為“大公無私”的“慈善者”角色，因而人們很難認識到也不愿承認政府競爭的本質(zhì)。改革開放以來，隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃、行政運行制度以及由之派生而來的地方保護主義越來越成為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的障礙。各種地方封鎖、地方市場分割、諸侯經(jīng)濟、區(qū)域大戰(zhàn)層出不窮，從而形成了區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾沖突。近年來，隨著地方政府間競爭的日趨白熱化，政府間競爭問題越來越引起了我國學者的關(guān)注。區(qū)域政府間競爭是一種由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，是一種跨越行政區(qū)域的政府行為，將之放到更大的區(qū)域空間（即社會區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域）來看，這種政府間競爭已經(jīng)超越了單純的行政區(qū)域內(nèi)部行為，是較易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公關(guān)行為，與區(qū)域經(jīng)濟一體化相悖。區(qū)域經(jīng)濟一體化有諸多理論的支撐和經(jīng)實踐檢驗證明的優(yōu)良特點，而現(xiàn)行的行政區(qū)劃以及由之帶來的行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象又阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，這一問題的解決必然會成為政府官員、學者及企業(yè)家關(guān)注的焦點，這也是本文研究的基點。

二、解決區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟沖突的新思路：復合治理

區(qū)域公共管理理論從制度建設(shè)出發(fā)，強調(diào)為確保地區(qū)經(jīng)濟合作的順利進展，除了要采取相應的政策措施外，更要通過大量的制度安排來約束與引導區(qū)域經(jīng)濟合作的良性發(fā)展。王健等以區(qū)域公共管理理論為基礎(chǔ)提出了復合行政的理念。它是在經(jīng)濟全球化背景下，為促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務，在跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。[1]復合行政理念在一定程度上解決了區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾沖突，也為區(qū)域公共管理理論的縱深發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

在復合行政的基礎(chǔ)上，范巧等人在楊雪冬研究的基礎(chǔ)上引入了復合治理的概念。復合治理是指在“小政府的善政和大市場的自由化基礎(chǔ)上，將政府公共服務等職能通過轉(zhuǎn)包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發(fā)展”。[2]它具有多治理主體、多維度、合作互補、個人為最基本單位、高效率、目標性等特征。

在經(jīng)濟全球化的背景下，復合治理的核心思想體現(xiàn)在以下四個方面：第一，善政的小政府。亞當·斯密認為，政府只需要擔當社會生活的“守夜人”，盡量避免其對經(jīng)濟的干預，并認為一切經(jīng)濟生活都應當由“看不見的手”牽引而自由競爭。凱恩斯的經(jīng)濟理論則與此針鋒相對，他認為政府不應當消極地擔當社會生活的“守夜人”，而應當積極地干預經(jīng)濟與社會生活，通過經(jīng)濟與財政杠桿來全面調(diào)控經(jīng)濟是政府的責任。與亞當·斯密及凱恩斯不同，艾哈德提出了適當政府論，一方面他否認了凱恩斯主義全面干預經(jīng)濟的思想，另一方面他也不贊成亞當·斯密自由放任的自由經(jīng)濟主義。他力圖在自由放任與政府干預之間尋求“第三條道路”。[3]基于前人的研究，復合治理贊成“小政府”的觀點，認為只要存在政府就會有政府失靈，就會存在權(quán)力尋租及政府“經(jīng)濟人”現(xiàn)象。所以，復合治理提倡在轉(zhuǎn)變政府職能和減小政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，建設(shè)“善政的小政府”，它包含了法治、清廉、透明、良好的公共服務以及高效率等含義。第二，自由化的大市場。在我國現(xiàn)階段，政府代替市場以推動經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了各種“國進民退”與“市場分割”問題。這主要是地方政府過多干預社會經(jīng)濟的后果。復合治理理論認為，要消除這些現(xiàn)象，必須充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和配置資源的作用，促進市場要素在區(qū)域間的自由流動。只有充分發(fā)揮市場的作用，才能調(diào)動市場主體的積極性和主動性，消除政府占用資金、資源及壟斷社會精英階層的狀況，從而為經(jīng)濟一體化與市場經(jīng)濟發(fā)展提供更多更大的舞臺。第三，良好運行的公民社會。從20世紀70年代開始，隨著城市化進程的加速，西方國家流動性大、個體性強的城市居民群體正在形成，他們教育程度高，有個人見解，不相信任何權(quán)勢，尤其是懷疑政治家與企業(yè)之間的聯(lián)系。同時，“參與民主”在西方得到了廣泛發(fā)展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家和社會管理。在這樣的背景下，復合治理理論借助“國家—市場—民間社會”三分法，認為良好運行的公民社會是復合治理的重要條件之一。而所謂良好運行的公民社會包括公民社會組織的規(guī)模擴大、活動經(jīng)費的較好解決、業(yè)余性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)、非官僚政府化維持、非營利性質(zhì)維持等要求。[4]第四，公民社會與政府、市場的和諧。當今世界的三大重要力量是政府、市場和社會。復合治理理論首先是建立在完善的政府、市場經(jīng)濟和成熟的公民社會基礎(chǔ)之上的。在管理方式上，政府要改變傳統(tǒng)的管理方法，把本來不屬于自己的權(quán)力下放給社會的各種自治組織和法人實體，從而形成和諧的政府與公民社會。公民社會組織與市場主體以最優(yōu)服務的提供以及公眾對公民社會組織的認同感形成市場與公民社會的和諧。最后，政府通過立法、執(zhí)法等手段維護市場競爭的有序進行，保證市場主體的利益，從而維護自身在市場上的主體地位，使政府與市場之間的關(guān)系達到和諧。這三個和諧便是公民社會與政府、市場的和諧。

因此，復合治理不僅強調(diào)小政府、大市場及良好運行的公民社會三者之間的耦合，更強調(diào)一種多中心、平等治理及關(guān)系和諧的市場治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。[5]楊雪冬在《和諧社會與復合治理》一文中提出，要落實復合公共責任，單純依靠任何現(xiàn)有的單個治理機制都是無法完成的，因此需要建立起新的治理機制，實現(xiàn)風險共擔和共存的秩序。這就是復合治理提出的根據(jù)。復合治理貫徹了治理的基本精神，即謀求各治理主體之間的合作互補關(guān)系，但又與目前流行的區(qū)域治理、全球治理理念不同，后兩者依然是地域意義上的，沒有擺脫民族國家的局限，只不過是把地域的范圍擴大了而已。換言之，上述政府間競爭難題的解決有賴于有效治理機制的建立，進而形成區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)。本文將吸收現(xiàn)有理論的精華，嘗試從復合治理的理論視角，借鑒法國復合治理經(jīng)驗，探討如何克服政府間競爭難題，探究區(qū)域經(jīng)濟合作的制度基礎(chǔ)，提出并建立一個符合市場經(jīng)濟原則的復合治理體系。本文的基本論點是：建立復合治理體系是解決區(qū)域合作中政府間競爭難題的一個可以參考的途徑，這有利于構(gòu)建區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)，有利于區(qū)域經(jīng)濟合作的和諧開展。

三、復合治理與區(qū)域合作：法國經(jīng)驗與啟示

1.復合治理的基本精神：對區(qū)域合作的理解。在區(qū)域經(jīng)濟合作的制度研究中，有關(guān)跨界治理問題的討論主要源于“有效的治理能推動經(jīng)濟發(fā)展”的理論假設(shè)。經(jīng)濟學強調(diào)通過“無形之手”來實現(xiàn)資源均衡配置的目的，重視市場和價格機制在經(jīng)濟運行中的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。但在現(xiàn)實中，市場也存在種種局限性，如無法提供均衡的公共物品以及存在壟斷、信息不對稱等。隨著理論與實踐的發(fā)展，人們開始重視政府在矯正市場失靈方面的作用，但政府在實踐中卻陷入了低效率、權(quán)力尋租、權(quán)貴資本等境地，從人們預想的“援助之手”轉(zhuǎn)為“掠奪之手”。在市場和政府雙重失靈的情況下，越來越多的人期待通過“治理機制”來更為有效地協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟事務，人們在“市場失靈”與“政府失靈”之后對更加有效的社會、政治、經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制的期待和探索，反映在對治理范式的大量研究上。

鮑勃·杰索普指出，在協(xié)調(diào)現(xiàn)代社會政治、經(jīng)濟等制度安排問題上，人們面臨著四種可供選擇的方式：無人統(tǒng)治、市場機制、等級制、自組織治理。杰索普所謂的自組織治理就是我們所談的“治理”。治理理論提出，公共行政將依靠一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系來進行。公共管理參與者的多元化，多元化主體之間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，以及協(xié)商、談判和交易，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)體系與傳統(tǒng)的單一等級制式的協(xié)調(diào)方式有著本質(zhì)的區(qū)別，也與依靠“看不見的手”來進行操縱的市場機制不同。它由參與公共管理的各政策群體，為獲取他人的支持和幫助而放棄自己的部分權(quán)利（社會組織和個人放棄自己的部分經(jīng)濟自主權(quán)，政府放棄自己的部分強制權(quán)），依靠自己的優(yōu)勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同目標并相互信任，建立短期、中期、長期的合作關(guān)系，以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯(lián)合體。這種聯(lián)合體的特征不再是監(jiān)督，而是自主合作；不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)之上的共同利益。

通過以上分析，可以認為，“治理”帶有強烈的改革色彩，即針對傳統(tǒng)官僚組織進行的制度設(shè)計改造與對僵硬國家機器的改造。本質(zhì)上它試圖將政府的概念虛擬化。這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，治理范式要求建立“政府—市場—社會”三位一體的協(xié)調(diào)機制，必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，它是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程。第二，治理范式嘗試打破行政區(qū)劃堡壘，降低官僚體制所造成的交易費用，從而提高制度效率。在我國現(xiàn)階段，即使在市場化程度最高、與全球化關(guān)系最為密切的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，區(qū)域公共事務也都是由政府主導并由政府職能部門來完成，公民、私人部門和非政府的公共組織對區(qū)域發(fā)展的影響仍然非常微弱，這與治理精神大相徑庭。這或許也是區(qū)域合作無法解決諸多深層次問題的部分原因。因此，要進一步提升區(qū)域合作質(zhì)量，必須適時改進已有的區(qū)域合作策略，逐步走向區(qū)域治理，以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。

本文的復合治理強調(diào)的是區(qū)域內(nèi)多元利益主體的互動和參與，促使關(guān)鍵的區(qū)域性公共問題不僅能夠被表達，而且易于解決。具體而言，就是在現(xiàn)有地方政府之間協(xié)作的基礎(chǔ)上，增進地方政府與企業(yè)及其他非政府組織的協(xié)作互動。在這方面，法國的城市合同就是典型的復合治理案例。

2.法國復合治理的經(jīng)驗：城市合同（Contrat de Ville）。20世紀60年代至70年代，二戰(zhàn)復蘇時期的法國經(jīng)濟高速增長，城市需要大量的勞動力，大量的農(nóng)村人口涌入城市。同時，法國城鎮(zhèn)化速度加快，很多街區(qū)被翻新擴大，為迎接新的移民，大量新的建筑拔地而起。這便是法國經(jīng)濟增長的黃金10年。但時至今日，法國已經(jīng)進入老年社會，經(jīng)濟增長緩慢，城市中失業(yè)率高漲，社會治安急劇下降。如發(fā)生于2003年的巴黎郊區(qū)騷亂事件就震驚了全世界，也給法國浪漫和諧的國家形象造成了很大的負面影響。為扭轉(zhuǎn)這一不利局面，建設(shè)和諧安寧的城市街區(qū)，提高市民生活質(zhì)量，在中央政府的鼓勵協(xié)調(diào)之下，法國各地大力推行城市合同計劃。城市合同指法國中央政府、各地區(qū)政府和市政府及法國家庭基金會（CAF）共同推行的一項旨在建設(shè)和諧社區(qū)與和諧城市的一項龐大的財政投資計劃。各合同參與者必須履行合同所規(guī)定的義務，包括人員的調(diào)配和財政的投資等。城市合同在彌補當?shù)爻青l(xiāng)差異、促進社會和諧等方面起到了重要作用，是法國復合治理的典型案例，它主要在以下三個方面提供可以借鑒的經(jīng)驗：

（1）分權(quán)與合作是城市合同的基礎(chǔ)。法國從20世紀80年代開始實行地方分權(quán)后，地方政府在區(qū)域合作中的地位與影響與日俱增。地方已經(jīng)成為法國及歐盟協(xié)調(diào)體系中一個重要的組成部分。這是因為，地方政府在法國擁有明確的憲法地位，中央政府無權(quán)侵犯和剝奪其權(quán)利。因此，在城市合同中，中央政府與地方政府之間的關(guān)系是典型的“合作”關(guān)系而非上下級關(guān)系。同時，法國公民社會的成熟也促使各種非政府組織參與到公共事務管理中來，它們與政府之間的關(guān)系并非“官與民”的關(guān)系，而是區(qū)域治理中的“伙伴”關(guān)系。因此，整體來看，城市合同參與者之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出平等與多元化的特征。2003～2009年，法國開始了第一次城市合同的建設(shè)和實施。城市合同（2003～2009年）的參與者包括法國中央政府（L'Etat）、各大區(qū)政府（Le Conseil Regionale）、各市鎮(zhèn)政府（La v ille）、法國家庭基金會（CAF）、法國社會基金會（Le Fonds d'Action Sociale）、法國社會保障機構(gòu)（OPAC）以及各類非政府組織（ONG）。

（2）統(tǒng)一的領(lǐng)導機構(gòu)增強了城市合同行政主體的協(xié)調(diào)能力。城市合同的主要領(lǐng)導機構(gòu)是城市合同實施委員會（Un g roupe de pilo tage），它主要由簽字各方派駐的一到兩位代表組成，其主要工作是在各成員平等磋商的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況和計劃好的優(yōu)先領(lǐng)域選擇實施項目。項目的具體實施則由其常設(shè)行政機關(guān)來實施完成。行政機關(guān)按以下組織形式構(gòu)成：①秘書處，主要負責城市合同實施委員會運行的日常行政事務管理；②經(jīng)濟建設(shè)與國際發(fā)展部，主要負責城市合同中與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的重大決策與規(guī)劃項目的落實以及吸引外資并為企業(yè)提供服務等；③資源管理部，主要負責金融管理、人力資源管理、信息的收集與維護等；④城市發(fā)展部，主要負責城郊發(fā)展的規(guī)劃、土地使用的規(guī)劃等；⑤水資源管理部，主要負責水的開發(fā)與利用、水的再循環(huán)與市場調(diào)研、市場的研究與開發(fā)等；⑥衛(wèi)生管理部，主要負責街道清理、垃圾采集與回收、城市清潔發(fā)展的研究等；⑦道路維護部，主要負責工程管理與維護、隧道建設(shè)與維護、交通道路建設(shè)與維護等。

（3）城市合同規(guī)范了參與者的活動與行為。在城市合同（2003～2009年）的框架下，法國各市鎮(zhèn)政府通過合同的形式，引導各種非政府組織的活動。以民間體育運動組織為例，政府承諾通過從社會補助資金中撥出專項體育基金對各種體育運動組織的活動進行直接或間接支持。而作為回饋，各種體育運動組織要接受政府的宏觀指導，開展的各種體育運動要符合政府的社會發(fā)展目標。具體要求為，體育運動組織應優(yōu)先讓社區(qū)的弱勢群體入會，減免弱勢群體會費，各種體育硬件設(shè)施應建立在社區(qū)較為方便的地段，體育運動組織應在各街道定時舉行各種體育賽事，以豐富居民生活等。作為權(quán)力機構(gòu)，市政府并不直接干涉民間體育運動組織的各種活動，但需要定期評估它們的社會功能及合同的履行情況。評估時間一般為每半年一次。評估工作由一個專門的評估委員會來完成。該評估委員會由市政府官員、法國家庭基金會代表、體育局官員等機構(gòu)的人員組成。

3.法國復合治理的啟示。法國就是在多中心、平等治理及和諧關(guān)系構(gòu)建所形成的一套合作體系下，演化出了世界上最為成熟和成功的復合治理模式。從法國的經(jīng)驗來看，有三點具有啟發(fā)意義：第一，有計劃有步驟的市場分權(quán)是復合治理的必要條件和有效途徑。復合治理是各級政府、市場、社會與公民等方面的共治，地方自主權(quán)、第三部門的崛起、公民的廣泛參與，是實現(xiàn)復合治理的基礎(chǔ)。第二，復合治理需要跨界治理機構(gòu)協(xié)調(diào)參與者的關(guān)系。復合治理的參與者呈多元化，為促使區(qū)域合作順利進行，各合作成員必須讓渡出部分權(quán)力，以制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突。第三，合同是處理復合治理參與者之間關(guān)系的基礎(chǔ)。合同的第一個經(jīng)濟作用是約束政府，約束的是政府對社會、經(jīng)濟活動的任意干預。合同的第二個經(jīng)濟作用是規(guī)范經(jīng)濟人行為，促使其在法律與政策的框架下進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。合同的這兩個作用在復合治理上也是存在的，但它還增加了一些特別的內(nèi)涵，即約束參與復合治理的各個成員，一方面防止政府對經(jīng)濟合作的任意干預，另一方面約束經(jīng)濟人的“自利”行為。上述三點就構(gòu)成了由市場分權(quán)、跨界治理機構(gòu)和約束機制所組成的復合治理體制，也就是復合治理的內(nèi)涵所在。

相對于科層結(jié)構(gòu)和正式的契約關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)治理理論認為，組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了與市場和等級制截然不同的經(jīng)濟行為協(xié)調(diào)方式，并提倡應當以系統(tǒng)化和非正式社會系統(tǒng)為特征進行組織間的協(xié)調(diào)。瓊斯等在論文《網(wǎng)絡(luò)治理的一般理論》中，對理論界的九種描述進行綜合分析后認為：“網(wǎng)絡(luò)治理包含著對自主組織（就像非營利組織一樣）的一系列有選擇的、持續(xù)的、結(jié)構(gòu)化的安排，這些組織為了適應周圍環(huán)境中偶然發(fā)生的事件，協(xié)調(diào)、維護交易，基于隱喻和寬泛的協(xié)議從事產(chǎn)品和服務的創(chuàng)造。”我國幾千年的封建文化、傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制導致人們?nèi)狈﹂L期的相互聯(lián)系與合作意識，很少通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品或服務，以便更為迅速地適應不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境，提高自身競爭力。因此，引進法國復合治理經(jīng)驗并與我國國情相結(jié)合，應當是一個較優(yōu)選擇。

四、構(gòu)建我國區(qū)域合作的復合治理體系

近年來為保增長，中央政府除了實行積極的財政政策和寬松的貨幣政策外，還動用其他手段來調(diào)動地方政府的積極性，批準地方政府各種各樣的區(qū)域規(guī)劃就是一類。僅2009年，國務院批準的較大型區(qū)域發(fā)展規(guī)劃就達11個?，F(xiàn)階段，我國區(qū)域合作的運作必然面臨上述提出的政府競爭的矛盾，解決這一矛盾的根本途徑在于建立合作的制度基礎(chǔ)，這個制度基礎(chǔ)就是我們提出的復合治理體系。復合治理主要通過有約束的政府主體、市場主體、公民社會主體的和諧來解決多中心交疊與嵌套問題，避免統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務服務過程中的角色定位問題以及行政區(qū)內(nèi)部事務與跨行政區(qū)公共服務協(xié)調(diào)問題的產(chǎn)生，也通過公民社會統(tǒng)一提供社會服務來消除區(qū)域經(jīng)濟一體化中不同層級行政區(qū)加入和退出的壁壘。根據(jù)法國的經(jīng)驗，復合治理體系的構(gòu)建應基本包括：構(gòu)建市場分權(quán)體制、構(gòu)建跨界治理機構(gòu)以及構(gòu)建合同約束機制。

第一，要轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建市場分權(quán)體制。我國傳統(tǒng)上是一個中央集權(quán)的國家，而構(gòu)建復合治理體系，中央分權(quán)給地方政府、市場和公民社會是前提和條件，也是走向善治的必由之路。一方面，分權(quán)改革應當在各級政府之間和政府部門之間進行，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動的過程，具有府際間權(quán)力、利益關(guān)系調(diào)整的屬性，表現(xiàn)為圍繞著政治和決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)分配而進行的權(quán)力、責任轉(zhuǎn)移過程；另一方面，它還表現(xiàn)為政府部門將公共事務管理和公共服務的相關(guān)權(quán)力和責任向市場與公民社會轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會分立的關(guān)系結(jié)構(gòu)。具體而言，宏觀層面的經(jīng)濟發(fā)展、物價穩(wěn)定和就業(yè)問題可以通過市場來完成，政府只需進行宏觀調(diào)控，而微觀層面的經(jīng)濟事務通過轉(zhuǎn)包、招標等形式使政府讓渡公共服務職能，讓渡公共服務將形成“花最少的錢辦最好的事”的局面，將促使民眾對政府擁護程度的大大提高，這可以說是一個“帕累托改進”。而公民社會的不斷發(fā)展將導致讓渡公共服務給公民社會組織成為可能。公民社會組織的民間性、非營利性、自治性、集體性等特征將成為公民社會組織“花最少的錢辦最好的事”的保證。

第二，要建立多元主體參與的跨界治理機構(gòu)?，F(xiàn)有研究成果表明，要實現(xiàn)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)發(fā)展，打破區(qū)域行政壁壘，必須建立跨界治理機構(gòu)以模糊行政機構(gòu)。傳統(tǒng)的跨界治理組織模式是建立在政府部門之間以及各級政府之間的區(qū)域政府間合作組織，如城市聯(lián)盟等方式。但實踐證明，轉(zhuǎn)型中的中國地方政府已經(jīng)逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”。[6]因此，完全依靠地方政府去打破行政分割，弱化甚至放棄地方保護的責任，以區(qū)域利益為重，是不現(xiàn)實的。在這種情況下，復合治理模式下的跨界治理機構(gòu)便成為特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們運作的典型表現(xiàn)就是談判與博弈，謀求通過談判與博弈來達成妥協(xié)，實現(xiàn)共同產(chǎn)品，例如一項城市規(guī)劃或公共政策問題的解決方案。復合治理模式要求區(qū)域合作應當讓不同的行動者和利益團體介入決策，包括私人部門、各種非政府組織（NGO）和地方團體。復合治理的跨界治理機構(gòu)不是只有政府的力量，還必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，從而實現(xiàn)多元化、多層次主體的共同治理。公共政策只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者高度認同和平等伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，滿足各利益相關(guān)者愿景的前提下，才能得以有效實施，才能切實解決區(qū)域發(fā)展的問題。

第三，要構(gòu)建區(qū)域合作中的合同約束機制。在區(qū)域合作中，政府可通過契約模式將部分微觀的具體性社會管理與服務職能轉(zhuǎn)交給非營利組織，這樣不但可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)、減輕政府財政負擔等政府改革目標，還可以使非營利組織“有事可做”，拓展非營利組織生存與發(fā)展的空間，實現(xiàn)政府與非營利組織的良性互動。契約模式指政府通過簽訂契約將部分微觀的具體性社會服務職能轉(zhuǎn)交給非營利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營利組織就某一公共服務項目達成協(xié)議，簽訂合同，由政府出資，非營利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等，共同執(zhí)行項目。契約模式對于現(xiàn)階段我國的區(qū)域合作而言，具有兩方面的優(yōu)點：首先，契約機制約束了政府的“經(jīng)濟人”沖動。在片面政績評價標準的激勵下，我國地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到了釋放。在GDP標準崇拜的評價體系中，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)而缺乏約束。[7]通過契約形式，政府把部分公共物品和服務讓渡給了非政府組織，從而促使政府退出部分社會事務領(lǐng)域，降低了政府“權(quán)力尋租”的風險。其次，契約機制激發(fā)了民間非政府組織的活力，推動了公民社會的建立。民間非政府組織承擔公共物品與公共服務，使之能充分利用成本、技術(shù)、競爭等方面的優(yōu)勢，為社會公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務，最終達到居民網(wǎng)絡(luò)自治。從這個層面看，契約機制也加快了公民社會形成的步伐。

五、結(jié)語

如果區(qū)域合作的目標僅僅是實現(xiàn)商品及要素在不同區(qū)域間的自由流動，并做大做強區(qū)域內(nèi)的“蛋糕”，那么區(qū)域合作的目的未免顯得過于狹窄與功利化。法國在資產(chǎn)階級大革命時期提出的“自由、平等、博愛”，一直是法國甚至整個西方人追求的美好價值目標，暫且不談論西方能否真正實現(xiàn)這個目標，但必須承認，這樣的價值觀得到了歐洲民眾的普遍認同。

在我國，科學發(fā)展觀提出了“以人為本”的發(fā)展觀和協(xié)調(diào)發(fā)展觀。從這個角度來看，區(qū)域合作最根本的目的不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟，更要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而各項事業(yè)的均衡發(fā)展也正是為了讓區(qū)域內(nèi)的公民活得“更有尊嚴”，實現(xiàn)人的全面、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。這也是本文研究復合治理的宗旨所在。

＊本文系2011年度廣西教育廳科研立項項目“關(guān)于區(qū)域軟實力的研究：從歐盟到泛北部灣經(jīng)濟區(qū)”（項目編號：201106LX473）的階段性研究成果。

[1]王健，等“.復合行政”的提出——解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路 [J].中國行政管理，2004（4）：47.

[2]、[5]范巧，郭愛君.從復合行政到復合治理——區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟矛盾解決的新視角[J].南方經(jīng)濟，2009（6）：64-66.

[3]康宇航，康建卓.合理政府規(guī)?！?jīng)濟學的分析[J].軟科學，2004（1）：14.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：9-10.

[6]楊善華，蘇紅.從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者[J].社會學研究，2002（1）：20.

[7]張緊跟.從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展路向[J].學術(shù)研究，2009（9）：47.