□ 王雪麗

一、問(wèn)題的提出

作為對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)確立的“市管縣”體制的一種替代，“省直管縣（市）”改革是對(duì)市縣關(guān)系的再次調(diào)整，其初衷是為了解決“市縣合治”下的種種弊端，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，從已有的改革來(lái)看，“省直管縣（市）”改革在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面確實(shí)有一定效果。以浙江省為例，據(jù)《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》引用的資料顯示，2008年浙江城鄉(xiāng)居民收入之間的比值為2.45∶1，同年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比值為3.31∶1。而在另一個(gè)較早實(shí)行“省直管縣（市）”財(cái)政改革的湖北省，2008年縣域經(jīng)濟(jì)的多項(xiàng)指標(biāo)增速超過(guò)全省平均水平，對(duì)全省GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率接近60％①車海剛：《“省直管縣”改革向縱深推進(jìn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2009年8月3日。。然而，在“省直管縣（市）”改革推進(jìn)的具體過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。比如，市縣矛盾增加、市縣爭(zhēng)利的競(jìng)爭(zhēng)局面開始上演；條塊并存的管理體制，使得縣級(jí)政府的工作難以正常開展；市級(jí)城市的發(fā)展空間受到限制；市級(jí)政府人員分流安置面臨難題；原市域內(nèi)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系面臨被肢解的境遇；省級(jí)政府的控制與管理能力面臨挑戰(zhàn)；縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制的擴(kuò)張沖動(dòng)；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣對(duì)“省刮縣”的擔(dān)憂等。這就是說(shuō)，“省直管縣（市）”和“市管縣”都是表面問(wèn)題，過(guò)去我們用“市管縣”的辦法來(lái)解決“省直管縣”的弊病，現(xiàn)在相反用“省直管縣”的辦法來(lái)解決“市管縣”的弊病，都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的辦法，非治本良策王仰文：《省直管縣行政管理體制改革的制度掣肘與前景瞻望》，《理論與改革》，201年第2期。無(wú)論是“省管縣（市）”還是“市管縣”都解決不了一些根本性的問(wèn)題。如果不能捋清市縣關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)，將“市管縣”體制與“省管縣（市）”體制放在一條延續(xù)的時(shí)間鏈條上綜合考慮①羅湘衡：《對(duì)“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考》，《地方財(cái)政研究》，2009年第4期。，找出市縣關(guān)系邏輯演化的背后動(dòng)因，那么，改革必然在兩者之間搖擺和不斷輪回，市縣關(guān)系也將重復(fù)陷入循環(huán)怪圈?；仡櫴锌h關(guān)系的發(fā)展歷程，每一次市縣關(guān)系的調(diào)整都是“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”、“城市化”和“中央政策”三大因素共同推動(dòng)的結(jié)果。那么，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期和城市化的快速發(fā)展期，市縣關(guān)系將何去何從?中央政府在重構(gòu)市縣關(guān)系的過(guò)程中應(yīng)該扮演怎樣的角色?等等，都是值得學(xué)界深入思考的問(wèn)題。

二、新中國(guó)成立以來(lái)市縣管理體制的歷史沿革

（一）建國(guó)初期的市縣管理體制

建國(guó)初期，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是“市縣分治”，即由省分別直接管理城市和農(nóng)村地區(qū)。鑒于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣大，實(shí)際上當(dāng)時(shí)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的是“省—（地區(qū)）—縣”的行政管理模式。根據(jù)中國(guó)法律規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)，在省、自治區(qū)和縣之間發(fā)揮一種協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用。地區(qū)不是一級(jí)政權(quán)，不設(shè)地方人民代表大會(huì)，也不設(shè)人民政協(xié)的地方委員會(huì)。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)一系列重要因素的影響，使得地區(qū)行署在事實(shí)上一直起著一級(jí)政權(quán)的作用，其實(shí)際職權(quán)和工作范圍多數(shù)已經(jīng)超出了相關(guān)法律的規(guī)定，從而在實(shí)際上起著一種領(lǐng)導(dǎo)縣的作用②朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》（第三版），天津人民出版社2008年版，第293－295頁(yè)。。

當(dāng)時(shí)，為了便于治安管理，我國(guó)也曾在個(gè)別城市短期實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。據(jù)《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革（1949—1983）》記載，杭州市于1949年至1951年間管轄過(guò)杭縣；蘭州市于1949年至1950年間管轄過(guò)皋蘭縣；昆明市曾于1951年至1953年間管轄過(guò)昆明縣；重慶市于1951年至1952年間管轄過(guò)巴縣；貴陽(yáng)市于1952年至1955年曾管轄過(guò)貴筑縣。此外，1949年無(wú)錫市曾管轄過(guò)無(wú)錫縣；徐州市管轄過(guò)銅山縣。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后實(shí)行過(guò)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。當(dāng)時(shí)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了保證城市的蔬菜和副食品供應(yīng)。所以，能夠領(lǐng)導(dǎo)縣的市僅限于部分直轄市、省會(huì)城市和個(gè)別大城市，一般一個(gè)市只負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)縣。實(shí)際上，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在1957年以前還不能稱為“體制”，只是地方政府管理架構(gòu)的一種特例，實(shí)行該體制的市的數(shù)量較少，只占當(dāng)時(shí)市建制比例的3％左右。從時(shí)間上看，一般經(jīng)過(guò)一到兩年時(shí)間就又重新劃歸專區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或改制為市領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)。由此也可以看出，當(dāng)時(shí)是盡量避免由市領(lǐng)導(dǎo)縣③樊雪志：《市管縣體制的歷史作用及歷史局限性》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2010年7月13日。。

（二）20世紀(jì)80年代以來(lái)“市管縣”體制的形成和發(fā)展

1982年，當(dāng)時(shí)的遼寧省為破除二元經(jīng)濟(jì)對(duì)城鄉(xiāng)壁壘和中心城市經(jīng)濟(jì)輻射力的限制，率先試點(diǎn)“市管縣”財(cái)政管理體制。隨后，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省也紛紛嘗試“市管縣”的新體制。同年，中共中央發(fā)出51號(hào)文件《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為有利于發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，值得在全國(guó)推廣。1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，要求“積極實(shí)行地、市合并”。在這一契機(jī)的促使下，當(dāng)年，全國(guó)就撤銷了35個(gè)行政公署，將368個(gè)縣劃歸城市領(lǐng)導(dǎo)，另有22個(gè)縣與市合并，40個(gè)縣改為縣級(jí)市或地級(jí)市。截止1998年底，全國(guó)共有219個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)1228個(gè)縣（包括縣級(jí)市、自治縣、旗等），平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)5.6個(gè)縣，“市管縣”成為我國(guó)地方行政體制中的普遍現(xiàn)象④馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第132頁(yè)。。在這種情況下，1999年中共中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)〔1999〕2號(hào)文件發(fā)出的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》指出：“要調(diào)整地區(qū)建制，減少行政層次，避免重復(fù)設(shè)置。與地級(jí)市并存一地的地區(qū)，實(shí)行地市合并；與縣級(jí)市并存一地的地區(qū)、所在市（縣）達(dá)到設(shè)立地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級(jí)市由省委托地級(jí)市代管”。至此“市管縣”的行政體制得以全面確立，我國(guó)正式實(shí)行“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級(jí)地方行政建制⑤龐明禮：《“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期。.。

（三）“市管縣”體制的松動(dòng)與“省直管縣（市）”改革的興起

20世紀(jì)80年代初期開始廣泛實(shí)行的“市管縣”體制，是中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和政府管理一體化兩個(gè)過(guò)程同步進(jìn)行的重要結(jié)果，是中國(guó)由一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)逐步轉(zhuǎn)向一個(gè)工業(yè)國(guó)的重要標(biāo)志。然而，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善，普遍認(rèn)為“市管縣”行政管理體制已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，暴露出很多體制弊端，日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絆腳石。學(xué)界將市管縣體制的消極影響和負(fù)面作用概括為三大“漏斗效應(yīng)”：財(cái)政漏斗、權(quán)利漏斗和效率漏斗①才國(guó)偉等：《政府層級(jí)改革的影響因素及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效研究》，《管理世界》，2010年第8期。。在這種背景下，“省管縣（市）”體制改革應(yīng)運(yùn)而生，并且呼聲越來(lái)越高，成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。“省直管縣（市）”體制是指：省、市、縣行政管理關(guān)系由“省—市—縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⑹　h”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省直管縣”，其主要目的是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。

至于市與縣之間的行政隸屬關(guān)系，是從20世紀(jì)90年代開始改變的。1992年，浙江出臺(tái)政策，擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策②卓勇良：《“省管縣”改革的浙江案例》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2007年8月7日。。迄今，浙江已連續(xù)4次出臺(tái)政策，擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市（縣）的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。而海南省則由于自身土地面積和人口較少，從建省之初就實(shí)行市縣分治——市只管理城市本身，縣由省直接管理。1997年重慶直轄伊始，實(shí)行的就是“省直管縣（市）”體制。沿海大省山東、廣東等于2004年開始跟進(jìn)，積極實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。2004年，中部地區(qū)大規(guī)模啟動(dòng)“省直管縣”財(cái)政體制模式。從目前的情況看，省直管縣（市）改革的總體思路是：從財(cái)政體制上的“省直管縣（市）”過(guò)渡到行政體制上的“省直管縣（市）”?！巴ㄟ^(guò)實(shí)行財(cái)政省管縣，最后達(dá)到行政省管縣，這既是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)方向，也是對(duì)我國(guó)憲法的回歸”③焦洪昌：《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》，《法制日?qǐng)?bào)》，2007年9月2日。。截至目前，我國(guó)“省直管縣（市）”改革形成的模式有：“行政體制省直管縣（市）模式”、“縣（市）正職領(lǐng)導(dǎo)行政省直管縣（市）+財(cái)政體制省直管縣（市）+強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)模式”、“財(cái)政體制省直管縣（市）+強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)模式”、“財(cái)政省直管縣（市）+擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式”、“財(cái)政體制省直管縣（市）模式”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)模式”與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式”等7種，涉及的省份（含4個(gè)直轄市）為25個(gè)，占全國(guó)省（自治區(qū)、直轄市）總數(shù)的80.6％④周湘智：《我國(guó)省直管縣（市）研究中的幾個(gè)問(wèn)題》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2009年第6期。。

三、市縣關(guān)系演進(jìn)背后的邏輯動(dòng)因

通過(guò)對(duì)市縣管理體制演化過(guò)程的系統(tǒng)梳理，筆者以為，“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”、“城市化”和“中央政策”是市縣關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵因素，三者對(duì)市縣關(guān)系演化與發(fā)展的影響也是最基本和最深刻的。

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是市縣關(guān)系調(diào)整的根本動(dòng)力

回顧市縣管理體制的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，從建國(guó)初期的“市縣分治”到20世紀(jì)80年代啟動(dòng)的“市管縣”體制，再到當(dāng)前轟轟烈烈推動(dòng)的“省直管縣（市）”改革，無(wú)一不是政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而做出的歷史選擇。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。市縣關(guān)系如何調(diào)整關(guān)鍵還是取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對(duì)行政體制的不同需求。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府是按行政區(qū)、行政層次管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的界線相一致⑤龐明禮：《“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期。。建國(guó)初期，我國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，工業(yè)，特別是重工業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，此時(shí)，作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。為了優(yōu)先保障工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行不同的二元管理體制，限制資源在農(nóng)村和城市之間的自由流通，并通過(guò)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)工業(yè)，加快工業(yè)化進(jìn)程。此時(shí)的市與縣，不僅是分別治理的，而且彼此是隔絕的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)由一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)逐步轉(zhuǎn)向工業(yè)國(guó)，此時(shí)，為了滿足城鄉(xiāng)互補(bǔ)、共同發(fā)展的要求，積極推動(dòng)“市管縣”體制改革，以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市為中心，帶動(dòng)周圍的農(nóng)村地區(qū)，組織統(tǒng)一的流通和生產(chǎn)，形成以城市為依托的各種類型和各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)不一致的情況開始出現(xiàn)，并日漸增多。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在空間組織上的最大區(qū)別在于，不再需要一套逐級(jí)管理的地方政府體系⑥卓勇良：《關(guān)于省直接管轄縣（市）的若干研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2003年第5期。?？梢哉f(shuō)，相對(duì)完善的市場(chǎng)機(jī)制，客觀上必然要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域束縛，這是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“省直管縣（市）”等改革能夠在市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)充分地區(qū)順利推進(jìn)，并在實(shí)踐中取得積極效果的根本原因。

（二）城市化的發(fā)展必然引發(fā)市縣關(guān)系的調(diào)整

“20世紀(jì)是城市化的世紀(jì)，而21世紀(jì)是城市的世紀(jì)”。城市化發(fā)展的不同階段對(duì)市縣管理體制有著不同的客觀需求。1949年，我國(guó)各級(jí)規(guī)模城市數(shù)量共有136個(gè)，城鎮(zhèn)人口為5765萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.64％①李嘉巖：《我國(guó)城市化發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀與未來(lái)》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，2003年第5期。?？梢姡▏?guó)初期，城市化水平較低，中心城市與周邊農(nóng)村在資源稟賦上幾乎沒有流動(dòng)，城市宛如沙漠中的一片綠洲，處于被孤立和包圍的尷尬境地。此時(shí)，實(shí)行的是“市縣分治”，城市和農(nóng)村地區(qū)分別采用不同的管理體制。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市化進(jìn)入迅速推進(jìn)階段，以中心城市帶動(dòng)和輻射周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展已然成為推動(dòng)城市化進(jìn)程的一個(gè)重要途徑。20世紀(jì)80年代初啟動(dòng)的“市管縣”體制，設(shè)計(jì)的初衷就是希望以城市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程。勿容置疑，“市管縣”體制在特定時(shí)期的確對(duì)降低城市規(guī)模擴(kuò)張成本，加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)以地級(jí)市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，強(qiáng)化了人們對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心重要性的認(rèn)識(shí)和對(duì)城市的歸屬感。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，在一些縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的勻質(zhì)型地區(qū)②所謂均質(zhì)型地區(qū)是指這一地區(qū)的中心城市和所轄縣有相似的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縣工業(yè)發(fā)展、農(nóng)村工業(yè)化都有較好的基礎(chǔ)，例如蘇錫常地區(qū)就是典型的均質(zhì)型地區(qū)；與均質(zhì)型地區(qū)相對(duì)應(yīng)的是核心型地區(qū)，核心型地區(qū)的特點(diǎn)是以周邊地區(qū)工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶領(lǐng)一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的縣，市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大、關(guān)聯(lián)度低。，“市管縣”體制不僅使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的資源難以得到有效配置，甚至還形成了所謂的“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，并日益成為制約縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和阻滯中國(guó)城市化進(jìn)程的掣肘。未來(lái)5～10年是我國(guó)城市化的加速發(fā)展期，如何協(xié)調(diào)好市縣關(guān)系，處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，是事關(guān)城市化未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）市縣關(guān)系調(diào)整離不開中央政府的政策推動(dòng)

市縣關(guān)系調(diào)整必然會(huì)涉及到行政區(qū)劃的變革問(wèn)題。從某種意義上來(lái)說(shuō)，區(qū)劃問(wèn)題不僅是一個(gè)國(guó)家行政管理體制的問(wèn)題，而且也是一個(gè)關(guān)系國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的政治問(wèn)題，可謂牽一發(fā)，而動(dòng)全身，必須慎之又慎。因此，市縣關(guān)系的調(diào)整，不可避免地會(huì)帶有政府“操控”的色彩，必須要得到來(lái)自中央的認(rèn)可和支持。綜觀市縣管理體制的發(fā)展歷程，不難看出，歷次市縣關(guān)系的調(diào)整實(shí)際上都是中央政府依據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，在權(quán)衡各方利益關(guān)系后的政策產(chǎn)物。理解這一點(diǎn)并不難。以20世紀(jì)80年代以來(lái)推行的“市管縣”體制為例，中央先后出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策，使市的性質(zhì)由城市型行政建制，搖身一變?yōu)榧婢叱鞘行秃鸵话愕赜蛐碗p重屬性的行政建制，為在市與縣之間確立上下級(jí)隸屬關(guān)系奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。當(dāng)前全國(guó)許多地方都在積極探索和推進(jìn)“省直管縣（市）”改革，這同樣也是中央政府積極推動(dòng)的結(jié)果③2005年6月，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出，要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省管縣”的改革試點(diǎn)。黨的十六屆五中全會(huì)提出，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制?！秶?guó)家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》提出，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中，也可以讀到這樣的文字：“繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣（市）的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2008年通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。2009年的中央“一號(hào)文件”明確提出：推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。這也再次彰顯出中央鼓勵(lì)地方大膽探索、推進(jìn)行政管理體制改革的決心。2009年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，該意見指出在2012年底前全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推行省直接管理縣財(cái)政改革，“省直管縣”體制改革越來(lái)越受關(guān)注。?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)有體制下，如果沒有中央政府的推動(dòng)和支持，包括市縣關(guān)系調(diào)整在內(nèi)的任何改革都是不可能全面實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，對(duì)于中央政府在上述改革中的政策引導(dǎo)效果，筆者持保留態(tài)度。

四、市縣關(guān)系實(shí)現(xiàn)超越的路徑選擇：需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

（一）理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的伙伴型市縣關(guān)系

“市管縣”體制引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題不完全是它自身帶來(lái)的，從根本上來(lái)說(shuō)，與政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的實(shí)際作用緊密相關(guān)。或者說(shuō)，我國(guó)的“市管縣”問(wèn)題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)域問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)性的政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。因此，如果不從政府與市場(chǎng)關(guān)系出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能，則“省直管縣（市）”體制改革的效果也必然大打折扣。

從理論上講，只有完全成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能擺脫行政區(qū)劃的限制，在這種情況下，即使行政區(qū)劃不改革也無(wú)大礙。許多國(guó)家的行政區(qū)劃基本上沒有變化就是這個(gè)道理。我國(guó)行政區(qū)劃反反復(fù)復(fù)地變動(dòng)，就是為了通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)區(qū)①?gòu)堈急螅骸墩畬蛹?jí)改革與省直管縣實(shí)現(xiàn)路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2007年第4期。。值得注意的是，現(xiàn)在包括“省直管縣（市）”改革在內(nèi)的幾乎所有改革都沒有跳出行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的思路，這一點(diǎn)是需要反思的。單純地以調(diào)整行政區(qū)劃的方法解決問(wèn)題，仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的體現(xiàn)，是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的。

回顧市縣關(guān)系發(fā)展的歷程，看似走過(guò)了一個(gè)“分治—合治—分治”的循環(huán)往復(fù)的怪圈。然而，建國(guó)初期的“市縣分治”與當(dāng)前的“省直管縣（市）”改革，在“市縣分治”的具體涵義上應(yīng)該是有差別的。前者與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)，后者是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下啟動(dòng)的。究其根源，市縣關(guān)系的調(diào)整必須要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由計(jì)劃模式向市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)型的客觀要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政治和經(jīng)濟(jì)作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)在按照各自的規(guī)律運(yùn)行，政治因素由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠織l件。由此，經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合必然要逐漸取代縱向的權(quán)力傳承，形成自由分散的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，伙伴型的政府間關(guān)系終將成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“府際關(guān)系”的主要模式。如在江蘇，隸屬無(wú)錫、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的江陰已跨出無(wú)錫行政邊界，沖破行政樊籬，進(jìn)入隸屬于泰州、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的靖江市建設(shè)工業(yè)園，開展新一輪的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，并且取得了顯著成效。在這種體制下，行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，按照“市管縣”模式建立的行政隸屬關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上日益淡化，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的勻質(zhì)型地區(qū)，以行政權(quán)力扭合在一起的“帶”與“管”模式，已不可能按照縱向權(quán)力關(guān)系高效運(yùn)行②孫學(xué)玉：《強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣（市）的可行性分析》，《中國(guó)行政管理》，2007年第6期。，跳出行政區(qū)經(jīng)濟(jì)思維，打破行政界限，在市與縣之間構(gòu)筑伙伴關(guān)系已然成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

（二）警惕市縣關(guān)系調(diào)整對(duì)城市化可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，將市縣關(guān)系置于城市化背景之下統(tǒng)籌考慮

未來(lái)5年～10年是我國(guó)的城市化加速發(fā)展期，包括市縣關(guān)系調(diào)整在內(nèi)的所有改革都應(yīng)該放到這個(gè)大背景下來(lái)統(tǒng)籌考慮。市縣關(guān)系調(diào)整應(yīng)適應(yīng)城市化發(fā)展特點(diǎn)，要有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前推動(dòng)的“省直管縣（市）”改革有可能會(huì)抽空中等城市成長(zhǎng)的血液，嚴(yán)重阻礙我國(guó)的城市化進(jìn)程③鄭風(fēng)田：《不宜神化“省直管縣”》，《人民論壇》，2009年9月（下）。。筆者以為，在重構(gòu)市縣關(guān)系時(shí)，對(duì)此類可能出現(xiàn)的問(wèn)題需要保持高度警惕。因此，處于城市化水平不同階段的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)分別探索不同的市縣關(guān)系模式。對(duì)此，學(xué)界專家針對(duì)我國(guó)不同地區(qū)城市化水平的差異性，分別提出了三種不同的模式④夏鋒等：《“省直管縣”改革應(yīng)置于城市化的大背景下》，《.財(cái)會(huì)研究》，2010年第10期。：

一是在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶四個(gè)中央直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波、廈門等城市化比較高的副省級(jí)城市，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度。

二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙等省區(qū)，由于地域面積特別大，一個(gè)地級(jí)市甚至一個(gè)縣的面積就比東部一個(gè)省的面積還大，加之經(jīng)濟(jì)比較落后，人口也比較少，體制上的矛盾還不明顯，客觀上也需要有地級(jí)市這個(gè)層級(jí)。所以，可以考慮仍維持目前的行政管理格局。但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力，選擇部分縣進(jìn)行直管試點(diǎn)，擴(kuò)大自主權(quán)，搞活縣域經(jīng)濟(jì)，并積極形成區(qū)域中心。同時(shí)，還需要爭(zhēng)取把發(fā)展比較好、有潛力、地理位置比較重要的縣域升格為地級(jí)市，帶動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，特別是區(qū)域面積相對(duì)小的省份，特別是沿海的東部省份和東北的三個(gè)省份，積極探索“省直管縣”改革，對(duì)符合地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣應(yīng)當(dāng)加快升格為地級(jí)市，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)中心。

（三）全國(guó)性改革不是解決問(wèn)題的唯一出路，要給地方政府留有必要的權(quán)力空間

隨著中央相關(guān)文件的陸續(xù)出臺(tái)，各地推進(jìn)“省直管縣（市）”改革的時(shí)間表也在不斷提前。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)“省直管縣（市）”改革適宜在什么條件下推行，缺乏系統(tǒng)的理論梳理，客觀上也對(duì)各地改革的“一窩蜂”、“一刀切”等現(xiàn)象起到了推波助瀾的作用。這種情況不僅存在于“省直管縣（市）”改革中，其他改革也存在類似問(wèn)題，即中央一出政策，地方不論條件是否具備，都要跟風(fēng)去做，唯恐落到了后邊。這種“不顧地方實(shí)際情況，不問(wèn)本地方是否具備實(shí)施條件，盲目推進(jìn)改革”的意識(shí)，在一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中還是占據(jù)了一定位置的。這種情況背后產(chǎn)生的根源是很值得深挖和研究的。

任何改革都是有成本、有風(fēng)險(xiǎn)的，甚至可能引發(fā)新的意想不到的問(wèn)題。如當(dāng)初在全國(guó)大面積推行的“市管縣”體制，是為了解決市代縣的問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，然而，現(xiàn)在看來(lái)是事與愿違了。筆者以為，能夠通過(guò)完善現(xiàn)有體制解決的問(wèn)題，未必一定要通過(guò)改革創(chuàng)設(shè)一種新的體制來(lái)解決。中國(guó)這么大，地區(qū)差異這么大，通過(guò)統(tǒng)一式改革去解決全國(guó)性問(wèn)題，既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，搞一刀切的改革很少能夠成功，或者即使成功，改革的效果也要大打折扣。任何改革，都要明確目的是什么，至于實(shí)現(xiàn)目的的途徑，可以是多種多樣的。因此，中央政府要徹底轉(zhuǎn)變那種“一發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就找體制毛病，就要出臺(tái)政策，推動(dòng)全國(guó)性改革”的單一思維，充分尊重地方政府的靈活處置權(quán)。對(duì)“省直管縣（市）”改革也是如此。

實(shí)際上，每個(gè)地方的實(shí)際情況不同，面臨的問(wèn)題也不同，問(wèn)題產(chǎn)生的原因也是多樣化的。比如并不是每一個(gè)省區(qū)都像浙江一樣具有實(shí)行“省直管縣（市）”的“天然條件”。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較落后并不是由于縣級(jí)政區(qū)權(quán)力過(guò)小，而是有其他諸如地理、觀念等因素的制約，因此靠擴(kuò)大縣的權(quán)力并不能解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題；有些地區(qū)市域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了良好的結(jié)構(gòu)，例如蘇州，這時(shí)如果由省管縣，也許會(huì)破壞原有的良性結(jié)構(gòu)；還有些市級(jí)政區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，省管縣會(huì)損害原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)①熊文釗：《“省直管縣”要克“短板”》，《瞭望》，2009年第21期。。由此看來(lái)，“省直管縣（市）”與“市管縣”不是一種替代關(guān)系，而是一種互補(bǔ)關(guān)系②劉尚希：《改革成果存續(xù)時(shí)間是否太短——對(duì)“省直管縣”歡呼背后的冷思考》，《人民論壇》，2009年第2期。，空間上可以并存。

重構(gòu)市縣關(guān)系，要充分注意到各地的具體情況和差異性，因地制宜，分類推進(jìn)。以“縣改區(qū)”問(wèn)題為例，“省直管縣（市）”體制的推行，增強(qiáng)了市要求縣改區(qū)的緊迫感，也加大了其縣改區(qū)的胃口，在客觀上對(duì)“縣（市）改區(qū)”熱起到了推波助瀾的作用。對(duì)此，學(xué)界有人提出要審慎審批“縣（市）改區(qū)”，筆者以為有必要，但要注意不能走極端。為了推“省直管縣（市）”，而壓制“縣（市）改區(qū)”的思維也是有問(wèn)題的。判斷一個(gè)地方是否應(yīng)該“縣改區(qū)”，一是看市的發(fā)展是否受到地域空間的制約；二是看縣與市在經(jīng)濟(jì)、交通等方面的聯(lián)系是否緊密；三是看縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平③浦善新：《縣改區(qū)熱觀察》，《決策》，2011年第1期。。三個(gè)條件中第一個(gè)是必要條件，其他兩個(gè)是參考因素。因此，對(duì)于“縣（市）改區(qū)”的問(wèn)題，應(yīng)該區(qū)分不同情況，分別對(duì)待。如安徽省的淮北市與濉溪縣之間地域相連、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，完全可以考慮“撤縣設(shè)區(qū)”。這樣，既可以擴(kuò)大城市規(guī)模、帶來(lái)規(guī)模效益，同時(shí)也能夠解決市縣競(jìng)爭(zhēng)的體制矛盾。值得注意的是，“縣改區(qū)”后，新建區(qū)要重新按照區(qū)政府的標(biāo)準(zhǔn)確定政府職能，要與原來(lái)的縣職能有所區(qū)分，謹(jǐn)防換湯不換藥。在這些地區(qū)，筆者以為沒有必要推行“省直管縣”改革，直接將縣改為市轄區(qū)即可達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃，節(jié)約成本，更好提供區(qū)域服務(wù)的目標(biāo)?！?/p>