□ 黃天柱

“誰統(tǒng)治”、“如何統(tǒng)治”、“統(tǒng)治得如何”是政治科學(xué)的三個(gè)最基本問題。第一個(gè)問題是有關(guān)誰是權(quán)力主體以及權(quán)力在各個(gè)主體之間如何配置的問題，第二個(gè)問題是有關(guān)權(quán)力主體如何組織及權(quán)力如何運(yùn)用的問題，第三個(gè)問題則是有關(guān)權(quán)力運(yùn)用的實(shí)際效果及對這種效果如何評價(jià)的問題。本文討論杭州民主實(shí)踐的績效，主要“著眼于民主的效果，民主將導(dǎo)向什么?！雹伲勖溃菘贫鳎骸墩撁裰鳌罚虅?wù)印書館1988年版，第209頁。

民主績效如何衡量?王紹光從總體上將民主績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)分為兩類：一是用工具性標(biāo)準(zhǔn)來衡量，如民主是否有利于經(jīng)濟(jì)增長，是否有利于促進(jìn)社會公平，是否有利于增進(jìn)人們的幸福感等；二是用民主本身的尺度來衡量，即現(xiàn)實(shí)的民主制度多大程度上是按照民主的原則和方式運(yùn)作的。②參見王紹光：《民主四講》，三聯(lián)書店2008年版，第191頁。前者是結(jié)果導(dǎo)向，后者是過程導(dǎo)向。然而，從經(jīng)驗(yàn)觀察來看，這兩類標(biāo)準(zhǔn)之間并非涇渭分明、互不關(guān)涉的，恰恰相反，兩者之間是緊密關(guān)聯(lián)、互相影響的。因此，本文對杭州民主績效的分析，對民主結(jié)果和民主過程兩方面的因素予以了綜合考量。

一、民主促進(jìn)民生

杭州把民主政治建設(shè)同務(wù)實(shí)的工作、民生的工程結(jié)合在一起，在國內(nèi)率先提出“民主促民生”并把它作為政府發(fā)展戰(zhàn)略，從而使民主回歸了其原意，即人民當(dāng)家作主。對中國政治而言，人民當(dāng)家作主，既是一種價(jià)值理念，更是一種治理方式。作為一種特別強(qiáng)調(diào)人民性和參與性的治理方式，它首先必須有助于解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，即民生問題，在這些最基本的問題上保障和實(shí)現(xiàn)人民的各項(xiàng)權(quán)益。中共十七大既突出強(qiáng)調(diào)民生，把改善民生作為各級政府的第一要務(wù)；又高度重視民主，把人民民主視為社會主義的生命。因此，“民主促民生”是社會主義民主政治建設(shè)的重要切入點(diǎn)，也是社會主義民主政治建設(shè)和社會建設(shè)的一個(gè)比較好的結(jié)合點(diǎn)。從這個(gè)意義上看，杭州提出“民主促民生”并將其作為一項(xiàng)城市發(fā)展戰(zhàn)略，是有相當(dāng)遠(yuǎn)見的。

杭州把“民主促民生”概括為“四問四權(quán)”，即通過“問情于民”落實(shí)人民群眾的知情權(quán)，“問需于民”落實(shí)選擇權(quán)，“問計(jì)于民”落實(shí)參與權(quán)，“問績于民”落實(shí)監(jiān)督權(quán)，使公共政策從制定、執(zhí)行到評估監(jiān)督都有民主的機(jī)制和程序，從而保障民生問題得到符合民意的有效解決，使民主真正成為改善民生的保障和動力。

“民主促民生”戰(zhàn)略的確立及相應(yīng)的工作機(jī)制的構(gòu)建使“人民當(dāng)家作主”不再只是停留在理念層面，而有了切切實(shí)實(shí)的制度保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。尤其是在衣、食、住、行、教育、就業(yè)和生、老、病、死等與普通民眾生活、生計(jì)休戚相關(guān)的公共民生事務(wù)中，民眾享有了比較充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正成為了公共民生問題決策和實(shí)施的參與者、監(jiān)督者和受益者。新世紀(jì)以來，杭州先后實(shí)施了西湖綜合保護(hù)、西溪濕地綜合保護(hù)、運(yùn)河綜合保護(hù)、市區(qū)河道綜合整治與保護(hù)開發(fā)、背街小巷改善、危舊房改善、庭院改善、市區(qū)道路綜合整治、農(nóng)貿(mào)市場改造提升、“停車新政”、“免費(fèi)單車”系統(tǒng)建設(shè)等一系列民生工程，極大改善了民生，有力推動了城市發(fā)展。而每一項(xiàng)重大工程和重大舉措的實(shí)施，都離不開民主促民生工作機(jī)制的保障。

二、民主優(yōu)化治理

“民主促民生”既是杭州城市治理的新理念，也是一種民主治理模式，它包含了公民參與的眾多面向，從決策參與、合作生產(chǎn)到直接治理，是一系列民主參與機(jī)制的總稱。杭州圍繞“民主促民生”所形成的發(fā)展實(shí)踐，在杭州的城市治理中發(fā)揮了重要作用，不僅直接推動了一大批公共民生問題的解決，推動了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，而且也改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)了政府管理，推動了職能調(diào)整，擴(kuò)大了公民參與，推進(jìn)了合作治理，從而從總體上推動了地方治理的創(chuàng)新和優(yōu)化。

1、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)黨的執(zhí)政方式和政府施政方式的轉(zhuǎn)變

黨政機(jī)關(guān)在工作中代表人民利益，回應(yīng)人民要求，向人民負(fù)責(zé)，這是由黨的性質(zhì)和宗旨決定的，因而在思想上、理論上是毫無疑義的。但是，對于從事具體經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的黨政機(jī)關(guān)來說，要真正做到這一點(diǎn)，必須能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、科學(xué)解讀和合理整合民眾的呼聲和訴求，并據(jù)此調(diào)整自己的工作部署和資源配置，最終要接受人民對自身工作的檢驗(yàn)和評判。民主治理的實(shí)行，有效改進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提供了一個(gè)讓各階層、各方面的人士向黨和政府充分表達(dá)自己的意愿和對政府工作提出批評和建議的機(jī)制，使各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)者能夠更全面更細(xì)致地了解人民群眾的意見和要求，進(jìn)而更好地反映人民群眾的意愿，集中人民群眾的智慧，圍繞人民群眾最關(guān)心的問題去制訂方針政策。因此，實(shí)行民主治理的過程同時(shí)也就是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程。

實(shí)行民主治理，使民眾能更廣泛地參與公共事務(wù)管理，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)要求，促進(jìn)了黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。人民當(dāng)家作主主要有兩種形式：一種是選舉，即民主授權(quán)；另一種是民主治理，即以民主的方式執(zhí)掌和行使國家權(quán)力。①余遜達(dá)：《民主治理是最廣泛的民主實(shí)踐》，《浙江社會科學(xué)》2003年第1期。余遜達(dá)教授基于對杭州經(jīng)驗(yàn)的多年跟蹤研究指出，杭州實(shí)踐“給人印象最深、最值得思考的，是它圍繞公共民生問題，以政府績效評價(jià)和管理為中軸，逐漸形成了一套以公民廣泛、深入?yún)⑴c政府公共事務(wù)管理為基礎(chǔ)的民主的工作制度，這與近代以來西方民主著力于代議制和選舉制度不一樣”。②余遜達(dá)：《公民參與與公共民生問題的解決：對杭州實(shí)踐的研究和思考》，《浙江社會科學(xué)》2010年第9期。在杭州市，每年通過問卷調(diào)查、公開的意見和建議征集、公開電話、面對面的訪談、電子信箱和網(wǎng)上政務(wù)論壇等途徑，都有數(shù)十萬條各類反映人民普遍愿望和個(gè)別要求的信息被收集和傳遞到政府，政府在經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后，確定自己的施政方針和內(nèi)容。這些施政方針和內(nèi)容及其實(shí)施的成效，在新一輪評估或意見征集中，重新接受人民的評判。人民在評判的同時(shí)，又向政府表達(dá)出新的意愿和利益訴求。政府與人民之間這種經(jīng)常的、制度化的、平等的互動，已成為政府權(quán)力運(yùn)行的基本路徑，一種體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主精神的民主治理方式，已經(jīng)成為杭州市治理公共事務(wù)的基本方式。

2、改進(jìn)政府管理，促進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的構(gòu)建

改革開放以來，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義法治國家被確立為改革的基本目標(biāo)后，政府管理體制的改革就一直處于不斷推進(jìn)、不斷深化之中，政府的服務(wù)性、責(zé)任性和法制化程度也在不斷提高。在杭州市，民主治理的實(shí)行，進(jìn)一步加快了這一改革的進(jìn)程。并且，由于民主治理網(wǎng)絡(luò)把政府管理體制改革和轉(zhuǎn)型的進(jìn)程置于廣大人民群眾和政府各部門相互之間的嚴(yán)格監(jiān)督之下，對于依然堅(jiān)持官本位、濫用權(quán)力和各種目無法紀(jì)行為進(jìn)行責(zé)任追究，改變了以往對于違規(guī)者缺乏嚴(yán)格制裁的狀況，從而把政府體制改革和轉(zhuǎn)型推向了一個(gè)新的平臺。現(xiàn)在，在杭州，傳統(tǒng)的管制政府、權(quán)力政府和當(dāng)權(quán)者意志決定一切的政府已經(jīng)消退，服務(wù)政府的雛形已經(jīng)形成，同時(shí)在建構(gòu)責(zé)任政府與法治政府方面也都邁出了新的具有標(biāo)志意義的步伐。

3、推動職能調(diào)整，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)和社會管理職能

改革開放之后很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為各級政府的中心任務(wù)和主要職能，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是一種正確的選擇，但由此也造成一些地方政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過度偏重，導(dǎo)致了政府公共服務(wù)和社會管理職能的嚴(yán)重弱化，為全面可持續(xù)發(fā)展和社會公正的實(shí)現(xiàn)留下了隱患。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，三十多年來沒有來得及解決的大量社會問題，如貧困問題，收入分配差距不斷擴(kuò)大問題，社會保障體系建設(shè)明顯滯后問題，失業(yè)問題，部分社會階層增收困難、負(fù)擔(dān)過重甚至長期背負(fù)制度性歧視問題等，變得越來越突出，導(dǎo)致相當(dāng)比例的人民群眾感到就業(yè)不安全，收入不安全，養(yǎng)老不安全，社會不安全，使各級政府肩負(fù)沉重的社會壓力。因此，強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會管理職能，保障經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，越來越成為人民群眾的強(qiáng)烈要求。從杭州市來看，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)秩序已基本形成，人均GDP已超過1萬美元，解決與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有直接關(guān)聯(lián)的公共民生問題成了人民群眾主要的利益訴求，而這些公共民生問題基本都是屬于政府公共服務(wù)和社會管理職能范圍內(nèi)的問題。在這種情況下，在不放松推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，為了更好地代表人民利益，回應(yīng)人民要求，向人民負(fù)責(zé)，杭州市強(qiáng)化了政府公共服務(wù)和社會管理的職能，把解決以“七難”問題為主的公共民生問題確定為各級黨政機(jī)關(guān)在當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)的中心工作，并逐步使推動和諧社會的建立，保障社會各個(gè)領(lǐng)域的均衡發(fā)展成為政府的主要職能。杭州市的這些做法符合社會發(fā)展的要求和人民群眾的愿望，受到了人民群眾的廣泛贊譽(yù)，被實(shí)踐證明是一種成功的做法。

4、深化公民參與，擴(kuò)展和提高公民參與的范圍和制度化水平

從杭州來看，民主治理的實(shí)踐有效推進(jìn)了公民參與的深化，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是參與擴(kuò)大化，二是參與有序化。參與擴(kuò)大化包含三個(gè)方面：一是參與主體的擴(kuò)大。如“滿意單位不滿意單位評選”活動的投票層面，從2000年的4個(gè)層面、5000余人擴(kuò)大到2009年的9個(gè)層面、15076人；民情民意調(diào)查網(wǎng)的調(diào)查戶從一開始的4000戶擴(kuò)大到現(xiàn)在的8000戶；市長公開電話、人民建議征集制度、市民免費(fèi)電子郵箱則實(shí)現(xiàn)了全開放性。二是參與層次的擴(kuò)大。從起步階段的市長電話、信訪投訴，到發(fā)展階段的專家咨詢、滿意不滿意評比、評議公示項(xiàng)目，直至市民直接參與市政府常務(wù)會議決策過程。三是參與領(lǐng)域的擴(kuò)大。隨著民主實(shí)踐的穩(wěn)步推進(jìn)，民眾不僅參與那些與其切身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)的決策和治理（如“七難問題”），而且還開始參與到那些影響整個(gè)城市建設(shè)和發(fā)展的重大事項(xiàng)的公共決策中去；從開始主要集中在柴米油鹽、生老病死等基本生活需求層面，到關(guān)注背街小巷改造、庭院樓宇改善等利益攸關(guān)重大決策，直至進(jìn)入到市政府常務(wù)會議參加涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、西湖申遺等事關(guān)杭州中長遠(yuǎn)發(fā)展的重大政務(wù)議題的討論。

杭州在推進(jìn)民主治理的實(shí)踐中，十分注意制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。比如，在“開放式?jīng)Q策”方面，涉及到政務(wù)公開、事先公示、市民參與、網(wǎng)絡(luò)直播等與政府常務(wù)會議開放決策相關(guān)的創(chuàng)新，都盡可能通過地方政府規(guī)章的形式出臺文件，明確相關(guān)規(guī)定、流程和法律約束性，制訂實(shí)施了《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》和《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策有關(guān)會議會務(wù)工作實(shí)施細(xì)則（試行）》。類似的規(guī)范性文件還包括：《關(guān)于建立以民主促民生工作機(jī)制的實(shí)施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策規(guī)則和程序的通知》、《關(guān)于對市直單位實(shí)行綜合考核評價(jià)的意見》、《杭州市人民建議征集和獎勵的實(shí)施意見（試行）》、《關(guān)于建立杭州市民情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)的若干意見》等。通過制度化的努力，公民參與的權(quán)利得到了切實(shí)的體現(xiàn)和保障。

5、推進(jìn)合作治理，形成黨政、市場、社會合作共治的公共治理格局

隨著社會的日益復(fù)雜化、多樣化和動態(tài)化，隨著公民社會的發(fā)育和成長，單純靠政府已無法對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，而借助于政府與社會的合作，通過政府與社會的溝通、協(xié)商和互動去處理公共事務(wù)，就成了一種有效的選擇。杭州市在推進(jìn)合作治理方面進(jìn)行了積極探索，除了前面已講到的在“破七難”過程中形成的“整合資源、形成合力”的工作方法之外，還有幾種做法比較典型：

一是積極發(fā)展社會復(fù)合主體。通過社會復(fù)合主體，吸納黨政人員、專業(yè)人員、企業(yè)界、媒體人士和社會公眾廣泛參與，將多種社會力量整合起來，在實(shí)施民生工程，發(fā)展特色行業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)等方面取得了明顯成效。社會復(fù)合主體的實(shí)踐所以能取得顯著效果，關(guān)鍵就在于搭建了一個(gè)合作治理的制度化平臺。

二是“黨委、政府、社會、社區(qū)、市場‘五力合一’共建社區(qū)”的運(yùn)作模式。在這一運(yùn)作模式之下，黨委、政府、社會、社區(qū)、市場既相對獨(dú)立、承擔(dān)不同的角色和任務(wù)，發(fā)揮著黨委的方向性、政府的協(xié)調(diào)性、社會的促進(jìn)性、社區(qū)的基礎(chǔ)性和市場的活化性作用；同時(shí)，又以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，與政府推動、社會參與、社區(qū)自治和市場運(yùn)作互動整合成統(tǒng)一體，在全面統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、共同行動中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。

三是積極培育和發(fā)展民間社會組織。杭州的民間社會組織尤其是行業(yè)協(xié)會對于轉(zhuǎn)移政府部分職能和協(xié)助政府管理經(jīng)濟(jì)社會工作起到了重要支持作用。此外，政府還積極鼓勵基層社區(qū)探索建立“居民自治小組”、“住戶協(xié)商會”、“義務(wù)監(jiān)督員巡查小組”、“民間庭改辦”、“草根質(zhì)檢站”等社區(qū)社會組織，通過它們來解決涉及人民群眾的利益調(diào)整問題，提高社會自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。這些協(xié)會組織和各類社區(qū)社會組織共同構(gòu)成了杭州的公民社會，它們和政府通過合作治理，逐漸建立起新型的伙伴關(guān)系。

三、民主創(chuàng)造和諧

中國是一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國家，同時(shí)又是一個(gè)規(guī)模巨大、內(nèi)部存在多重差異的國家，因而保持發(fā)展的全面性、持續(xù)性和協(xié)調(diào)性是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。面對發(fā)展所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會，以協(xié)調(diào)發(fā)展中的各種關(guān)系，把握發(fā)展的本質(zhì)，創(chuàng)造科學(xué)的發(fā)展形態(tài)。這是新的國家發(fā)展戰(zhàn)略。①林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社2009年版，第215頁。國家發(fā)展離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是發(fā)展所需要的最大資源和能量蘊(yùn)藏在人民群眾之中，只有人民群眾積極參與，社會發(fā)展才能獲得持續(xù)的動力。杭州市從和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)要求出發(fā)，在各個(gè)領(lǐng)域探索人民當(dāng)家作主的實(shí)踐形態(tài)，通過民主構(gòu)建共識、凝聚社會，優(yōu)化治理、創(chuàng)造發(fā)展，改善民生、實(shí)現(xiàn)共享，開發(fā)協(xié)商、平衡利益，從而使廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下真正成為民主實(shí)踐的主體，成為構(gòu)建和諧社會、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的主體。

1、民主共識凝聚社會

形成具有凝聚力的社會共識以推動社會轉(zhuǎn)型的順利完成，是任何轉(zhuǎn)型國家的基本需求。在現(xiàn)代民主條件下，社會共識的構(gòu)建，不可能依靠外來力量的強(qiáng)加，也不能僅僅是部分政治精英和知識精英的價(jià)值創(chuàng)造和道德論證，必須要由人們在平等的溝通、交往過程中逐步建立、獲得認(rèn)可、并及時(shí)依據(jù)人們的意愿加以修正。從某種意義上講，民主不僅是一個(gè)利益整合的過程，更是一個(gè)在充分的信息、自由的協(xié)商、平等的互動、理性的妥協(xié)基礎(chǔ)上構(gòu)造社會一致性、形成社會共識的過程。不是在民主基礎(chǔ)上形成的社會共識，都是難以確證其合法性的，也不會是和諧的。②劉義強(qiáng)：《民主和諧論：以民主構(gòu)建和諧》，《社會主義研究》2009年第2期。

新世紀(jì)以來，杭州經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，城市綜合實(shí)力、核心競爭力顯著增強(qiáng)，走出了一條具有杭州特色的科學(xué)發(fā)展之路。這些成績的取得，很重要的一點(diǎn)就是杭州市堅(jiān)持把中央精神與本地實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地提出了一系列走在時(shí)代前列、順應(yīng)人民期望的城市發(fā)展理念：在城市定位上，提出了“生活品質(zhì)之城”；在城市人文精神上，提出了“精致和諧、大氣開放”；在城市發(fā)展模式上，提出了“和諧創(chuàng)業(yè)”；在城市發(fā)展戰(zhàn)略上，提出了“六大戰(zhàn)略”；在改善民生上，提出了“破七難”；在城市發(fā)展載體上，提出了構(gòu)建“社會復(fù)合主體”等等。而所有這些城市發(fā)展理念的提出，都不是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的結(jié)果，而是廣大市民廣泛參與和討論的結(jié)晶，是民主的產(chǎn)物，從而贏得了全市人民的高度認(rèn)同和支持。同時(shí)，市民參與和討論的過程，也是一個(gè)民主訓(xùn)練的過程。在這樣的過程中產(chǎn)生的城市發(fā)展理念和戰(zhàn)略，將更加有助于地方公共生活共同體的構(gòu)建。

2、民主治理創(chuàng)造發(fā)展

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會，歸根結(jié)底是為了讓老百姓過上更好的生活。貫穿這兩者的核心問題，就是發(fā)展。這種發(fā)展，既表現(xiàn)為社會的全面進(jìn)步，也包含著人的全面發(fā)展。只有加快發(fā)展，人民群眾的利益才能得到保障，民生才能得到改善，社會才能實(shí)現(xiàn)和諧。從杭州實(shí)踐來看，人民民主作為一種治理方式，在推動發(fā)展的過程中是能夠發(fā)揮出積極作用的。

第一，激發(fā)主體活力，創(chuàng)造發(fā)展動力。杭州民主實(shí)踐的最大亮點(diǎn)就在于把民主完全現(xiàn)實(shí)化、生活化，明確提出將民主作為一種生活方式，通過構(gòu)建民主參與平臺，切實(shí)落實(shí)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民在生活中提高民主素質(zhì)和參與能力，使社會各界訴求得到充分表達(dá)，各方利益得到有效維護(hù)，從而充分激發(fā)人們的主人翁意識，滿腔熱情地投入到城市建設(shè)中來。此外，杭州還提出將民主作為一種創(chuàng)業(yè)方式，提出“和諧創(chuàng)業(yè)”發(fā)展模式，將民主發(fā)展直接切入百姓的日常生活，通過平民化、大眾化的途徑，啟用民智、民力，使創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新成為每個(gè)人的追求，成為一項(xiàng)社會性事業(yè)。

第二，提供創(chuàng)業(yè)平臺，整合發(fā)展資源。要把主體的活力和創(chuàng)業(yè)的動力轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，就需要構(gòu)建讓各群體、各層次之間具有較強(qiáng)互動關(guān)系的社會主體和運(yùn)作機(jī)制。近年來，杭州市堅(jiān)持資源整合，著力搭建社會各界民主參與的平臺，其中最突出的實(shí)踐就是構(gòu)建社會復(fù)合主體。通過社會復(fù)合主體建設(shè)，大專院校、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、生產(chǎn)基地、銷售基地、展示中心、特色街區(qū)等多種主體縱橫交錯(cuò)、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有效整合，既降低了協(xié)調(diào)成本和運(yùn)作成本，又提高了各方參與的主動性、積極性和創(chuàng)造性。截至2008年末，共培育社會復(fù)合主體20多個(gè)，陸續(xù)完成了西湖、西溪、運(yùn)河三大綜保工程，培育了大量行業(yè)聯(lián)盟，創(chuàng)造了西博會、動漫節(jié)、休博會等多個(gè)金牌會展，實(shí)現(xiàn)了城市的全面發(fā)展。

第三，規(guī)范政府行為，改善發(fā)展環(huán)境。從公共管理角度看，發(fā)展環(huán)境作為一個(gè)整體，主要是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，它對一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有明顯的正外部性，因此，地方政府對本地區(qū)發(fā)展環(huán)境建設(shè)應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，而這就需要相應(yīng)的保障機(jī)制和推動機(jī)制。2003年以來，杭州市連續(xù)獲得三個(gè)投資環(huán)境評比第一名：2003年9月，蕭山區(qū)被臺灣機(jī)電電子同業(yè)公會評為“極力推薦投資城市（城區(qū)）”第1名；2003年10月，杭州被世界銀行評為中國投資環(huán)境最好的兩個(gè)城市之一；2004年3月，杭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)對中國75個(gè)開發(fā)區(qū)投資環(huán)境的滿意度評價(jià)中排名第一。事實(shí)表明，實(shí)行民主治理對改善杭州市的發(fā)展環(huán)境發(fā)揮了重要作用。上述三個(gè)評比所采用的評價(jià)投資環(huán)境的具體指標(biāo)，有近一半直接或間接地與政府行為有關(guān)①比如世界銀行的報(bào)告中運(yùn)用的基礎(chǔ)設(shè)施、國內(nèi)進(jìn)入和退出限制、非正規(guī)付款、司法效率、稅收負(fù)擔(dān)等指標(biāo)，臺灣機(jī)電電子同業(yè)公會運(yùn)用的基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施、社會環(huán)境、法制環(huán)境等指標(biāo)，日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)運(yùn)用的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)惠政策、政府作風(fēng)、法制環(huán)境等指標(biāo)。，杭州市在這些方面的改進(jìn)，離開政府的有效參與是無法完成的。民主治理在改善發(fā)展環(huán)境方面的這種積極作用在“滿意單位不滿意單位”評選活動中體現(xiàn)得最為明顯。實(shí)踐表明，“滿意單位不滿意單位”評選活動對政府的行政理念、行政行為、管理體制等方面產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。在2003年度的評選中就評選活動與投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改善之間的相關(guān)性做了調(diào)查，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，有82.05％的評價(jià)者認(rèn)為，評選活動對杭州市投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改善作用“很強(qiáng)”或“較強(qiáng)”。

3、民主民生實(shí)現(xiàn)共享

“在共建中共享，在共享中共建”，是胡錦濤總書記對構(gòu)建和諧社會重大原則的進(jìn)一步闡明。近年來，杭州市以“民主促民生”戰(zhàn)略為載體，以“破七難”為抓手，通過建立健全利益協(xié)調(diào)、再分配機(jī)制，使全體市民共享發(fā)展成果，取得了明顯成效。比如，在經(jīng)濟(jì)生活方面，主要表現(xiàn)為破除體制障礙，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，創(chuàng)造機(jī)會均等，鼓勵支持人民群眾自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，建設(shè)“全民創(chuàng)業(yè)型社會”，在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過程中促進(jìn)社會公正。再如，在社會生活方面，積極推進(jìn)以“七難”問題為主的民生問題的解決。對杭州而言，解決民生問題的重心與關(guān)鍵是維護(hù)和保障包括城市外來務(wù)工人員在內(nèi)的社會弱勢人群的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。為此，杭州市堅(jiān)持公平正義原則，把維護(hù)和保障社會弱勢群體的基本權(quán)益作為公共政策的重心，以“破七難”為主要載體和抓手，著力解決公共民生問題，從制度安排上解決了全市人民特別是困難群眾“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有其所”的問題，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會各個(gè)階層、領(lǐng)域的均衡化發(fā)展，使廣大民眾尤其是弱勢群體共享杭州改革發(fā)展的成果。

4、民主協(xié)商平衡利益

“一元領(lǐng)導(dǎo)與多元社會的協(xié)調(diào)是中國和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵，而開發(fā)協(xié)商，發(fā)展協(xié)商政治，是解決應(yīng)對這個(gè)關(guān)鍵問題的最有效選擇。從這個(gè)角度講，協(xié)商是創(chuàng)造和諧的重要資源?！雹诹稚辛ⅲ骸秴f(xié)商政治與和諧社會：中國的國家建設(shè)之路》，《天津社會科學(xué)》2008年第3期。杭州通過實(shí)施“民主促民生”戰(zhàn)略，采取民主協(xié)商的方式推進(jìn)城市建設(shè)、民生工程，是化解社會矛盾，解決利益沖突，實(shí)現(xiàn)社會和諧的好方法。

杭州市“停車新政”的決策過程就是通過民主協(xié)商平衡利益沖突的典型案例?！巴＼囆抡鄙婕暗南嚓P(guān)利益主體多元而復(fù)雜，新政中的每一項(xiàng)措施都涉及不同利益主體間的利益調(diào)整和利益平衡，都需要從短期與長遠(yuǎn)、局部與整體、多數(shù)與少數(shù)等各方面綜合考慮。為此，杭州市開展了大規(guī)模的摸底調(diào)查。因話題的公共性和利益的多重相關(guān)性，吸引了社會各界的關(guān)注，普通民眾、電動車行業(yè)協(xié)會、汽車銷售老板、社區(qū)、有車族和預(yù)備買車族等都參與到這場大討論之中。杭州市委市政府主導(dǎo)的“停車新政”，雖然目前尚未從根本上破解交通難題，但由此引發(fā)的社會大討論，卻成為杭州市寶貴的政治資產(chǎn)和社會資本。它加強(qiáng)了社會對話和協(xié)商，培育了公民參與意識，為破解世界性的城市難題奠定了難能可貴的民主基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

經(jīng)驗(yàn)觀察和理論研究都表明，民主的確立、深化和鞏固是有條件的。通常認(rèn)為，這些條件主要包括相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準(zhǔn)、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產(chǎn)階級等）①［美］利普塞特：《政治人——政治的社會基礎(chǔ)》，上海人民出版社1997年版，第27－54頁。、充滿活力的市民社會②［美］帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社2001年版。以及深厚濃郁的公民文化。③［美］阿爾蒙德、維巴：《公民文化》，東方出版社2008年版。后來，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，對那些在西方現(xiàn)代化發(fā)展潮流推動下開始從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的后發(fā)國家而言，國家治理的有效性和發(fā)展性是其穩(wěn)妥地邁向現(xiàn)代化并實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的基本前提。④林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期；王紹光：《有效的政府與民主》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期；鄭永年：《政治改革與中國國家建設(shè)》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第2期；［美］林茨、斯泰潘：《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，浙江人民出版社2008年版；Larry Diamond：The Spirit of Democracy，Times Books，2008.中國社會將長期處于社會主義的初級階段，不論現(xiàn)在與未來都將面臨繁重的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的任務(wù)，因而，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展依然需要國家的有效推動，現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展過程中可能產(chǎn)生的各種來自內(nèi)部和外部的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)更需要國家的有效應(yīng)對。這就決定了中國實(shí)行人民民主，不僅要具有人民性，而且要具有治理性和發(fā)展性，即應(yīng)該時(shí)刻具有保證人民作主，創(chuàng)造治理和促進(jìn)發(fā)展的功能。

改革開放三十多年來，中國許多城市的發(fā)展都有自己的亮點(diǎn)，如果搞“單打一”的比較，可以找到不少比杭州單項(xiàng)指標(biāo)領(lǐng)先的城市。但就整體發(fā)展質(zhì)量而言，杭州的表現(xiàn)確實(shí)讓人振奮。近十年來，杭州市國民經(jīng)濟(jì)年均增長率都超過了兩位數(shù)，投資環(huán)境不斷改進(jìn)，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，教育科技迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)成效顯著，文化建設(shè)成就突出，社會治安總體水平居全國前列。近年來，杭州先后獲得了聯(lián)合國人居獎、國際花園城市、全國環(huán)保模范城市、國家衛(wèi)生城市、全國綠化模范城市、國家森林城市、中國人居環(huán)境獎、中國大陸最具軟實(shí)力城市、全國治安最好城市、中國創(chuàng)業(yè)之城、中國十佳和諧發(fā)展城市、中國十佳宜居城市、中國十大科學(xué)發(fā)展優(yōu)秀城市、中國十大創(chuàng)新城市、中國十大品牌城市、中國十大休閑城市等40多項(xiàng)全國性乃至國際性榮譽(yù)稱號，連續(xù)多年被美國《福布斯》雜志評為“中國大陸最佳商業(yè)城市”排行榜第一名、被世界銀行評為“中國城市總體投資環(huán)境最佳城市”第一名、被新華社《瞭望東方周刊》評為“中國最具幸福感城市”第一名。

應(yīng)該說，杭州經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)代化的成就與杭州復(fù)合民主的實(shí)踐與創(chuàng)新密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展構(gòu)成民主化和治理轉(zhuǎn)型的壓力，而地方民主的推進(jìn)和政府治理的創(chuàng)新，反過來有力地保障了經(jīng)濟(jì)與社會的快速全面發(fā)展。在民主實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動中，一大批與人民群眾切身利益密切相關(guān)的民生問題提上了黨和政府的工作日程并采取了一系列有效措施予以解決，在這個(gè)過程中，杭州的城市治理模式日漸優(yōu)化，政黨領(lǐng)導(dǎo)績效、政府管理績效、公眾參與績效、合作治理績效不斷提升，服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)，最終，在民主實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)了政治主體（政黨、政府）、市場主體（企業(yè)）、社會主體（社會組織、民眾）和自然主體之間的高度和諧。杭州民主的實(shí)踐充分證明，人民民主是可以創(chuàng)造出治理和發(fā)展的績效的。對杭州而言，民主不僅保證了人民參與國家和社會公共事務(wù)治理的權(quán)利，而且也已經(jīng)成為促進(jìn)城市發(fā)展、創(chuàng)造社會和諧的重要政治資源。