□ 葉國文

馬克思認(rèn)為，“在君主制中是國家制度的人民；在民主制中是人民的國家制度”。①《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1956年版，第281頁。因此，在現(xiàn)代民主制和現(xiàn)代國家制度框架內(nèi)，人民具有核心和主導(dǎo)地位，體現(xiàn)國家屬于人民，人民治理國家，即人民當(dāng)家作主。

人民民主作為人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)形態(tài)，是在中國革命過程中，經(jīng)過無數(shù)次實(shí)踐和選擇基礎(chǔ)上，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下做出民主選擇。這一選擇，既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的結(jié)果，也是中國人民在中國革命過程中做出的選擇，充體現(xiàn)了人民民主的特性：人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)。

改革開放以來，杭州創(chuàng)造了一個(gè)個(gè)奇跡：中國城市總體投資環(huán)境最佳城市第一名、中國大陸最佳城市排行榜第一名、中國最具幸福感城市第一名……探析這些奇跡，離不開杭州的民主實(shí)踐。杭州的民主實(shí)踐，概括為復(fù)合民主。它是人民民主的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了市民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一：基于市民當(dāng)家作主的民主實(shí)踐，保證了政府的人民性和人民在政府治理中的主體性；基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主實(shí)踐，保證了民主創(chuàng)造政府治理與發(fā)展的功能和人民政府為人民的政治屬性，從而使民主真正成為促進(jìn)杭州市人與社會(huì)全面發(fā)展的積極推動(dòng)力量。

杭州市運(yùn)用復(fù)合民主這一人民民主的實(shí)踐形態(tài)，以民主形式創(chuàng)造發(fā)展，使民主成為杭州發(fā)展的資源；同時(shí)，以發(fā)展推進(jìn)民主建設(shè)，發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)民主的動(dòng)力源，極大地促進(jìn)了市民當(dāng)家作主。在具體實(shí)踐中，杭州市通過政府逐步還權(quán)于民，把生產(chǎn)還給市場、生活還給市民、山水還給自然的“三還”過程，還出了一個(gè)市民當(dāng)家作主的權(quán)力主體，為杭州市運(yùn)用復(fù)合民主創(chuàng)造發(fā)展提供了權(quán)力基礎(chǔ)。

一、生產(chǎn)還給市場

始于1978年的中國改革開放政策，是按照兩個(gè)向度推進(jìn)的：一是中央政府將相當(dāng)部分的決策權(quán)力下放給地方政府，使得地方政府享有一部分自主權(quán)，這為各地經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展創(chuàng)造了條件；二是地方政府借助國家經(jīng)濟(jì)尤其是國有企業(yè)權(quán)限下放的機(jī)會(huì)，把經(jīng)濟(jì)權(quán)力逐步還給企業(yè)，使之真正成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在上述改革開放的邏輯中，杭州市根據(jù)自身特點(diǎn)，利用政府力量和市場機(jī)制，在健全市場體系、創(chuàng)設(shè)平等環(huán)境和發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面共同著力，演繹了生產(chǎn)還給市場的杭州邏輯。

（一）健全市場體系。一是構(gòu)建市場體系。通過出臺(tái)文件、建構(gòu)平臺(tái)、“非禁即入”等措施，賦予各類市場主體平等的準(zhǔn)入條件和競爭機(jī)會(huì)；通過法規(guī)建設(shè)，整頓和規(guī)范市場秩序，建構(gòu)政府、行業(yè)、企業(yè)、市民和社會(huì)輿論相結(jié)合的信用和監(jiān)管體系，杭州市初步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。二是完善配置機(jī)制。杭州市充分把握自身資源匱乏的不利條件，從節(jié)約資源出發(fā)，建立包括價(jià)格杠桿和政策引導(dǎo)相結(jié)合的利益誘導(dǎo)機(jī)制，建立包括政府引導(dǎo)力、企業(yè)主體力和市場基礎(chǔ)力的三合一資源調(diào)節(jié)機(jī)制，建立包括公共財(cái)政、行政責(zé)任和生態(tài)效益評(píng)估結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，建立包括產(chǎn)權(quán)交易、直接融資、信用擔(dān)保和農(nóng)村金融改革在內(nèi)的地方金融體制改革，從而基本完善了市場要素配置機(jī)制。三是培育各類市場。結(jié)合杭州特點(diǎn)，從發(fā)展消費(fèi)品流通領(lǐng)域出發(fā)，建立和培育各類市場。借助1986年被列為全國13個(gè)生產(chǎn)資料市場試點(diǎn)城市的機(jī)會(huì)，對(duì)要素市場進(jìn)行探索，初步形成“開放統(tǒng)一、規(guī)劃健全、暢通有序、平等競爭”的金融、勞動(dòng)力、人才、技術(shù)、房地產(chǎn)等生產(chǎn)要素市場，為市場經(jīng)濟(jì)搭建發(fā)展空間和平臺(tái)。四是大力發(fā)展個(gè)體工商戶。在完善市場體系和建立各類市場基礎(chǔ)上，杭州市先后出臺(tái)了一系列文件、政策和措施，為個(gè)體工商業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。具體而言主要有兩點(diǎn)，一是拓展空間、提供平臺(tái)和打造特色商業(yè)街區(qū)：通過城市拓展和重新定位，輔以騰挪、淘汰、組建等手段，全面構(gòu)筑高增值、強(qiáng)輻射、廣就業(yè)、高層次、多功能、開放式的現(xiàn)代市場，為個(gè)體工商戶發(fā)展提供平臺(tái)；二是在原來個(gè)體工商業(yè)集聚的地方，因勢利導(dǎo)打造一批凸現(xiàn)杭州歷史、文化和產(chǎn)業(yè)特色，綜合購物、觀光、休閑的商業(yè)街區(qū)，既推進(jìn)個(gè)體工商業(yè)發(fā)展，又形成了一批在全國具有一定知名度的特色商業(yè)街區(qū)①主要有清河坊歷史文化特色街、中國絲綢城、（新華絲綢特色街）、武林路時(shí)尚女裝街、梅家塢特色文化街、湖濱旅游商貿(mào)特色街、信義坊美食休閑街、文三路電子信息街、南山路藝術(shù)休閑街、北山路歷史文化街等十大特色街區(qū)，具體資料見杭州酒店預(yù)訂網(wǎng)（http：//www.aoohz.com/zhinan/list_tsjq.htm）。

（二）創(chuàng)設(shè)平等環(huán)境。相對(duì)于國有企業(yè)，包括民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難，其中享有平等的發(fā)展環(huán)境一直是最大困難之一。在自創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，杭州市制定了“平等準(zhǔn)入、公平待遇、加強(qiáng)支持、改善服務(wù)、積極引導(dǎo)”的方針，做到不折不扣落實(shí)上級(jí)已有的優(yōu)惠政策、規(guī)定，學(xué)習(xí)借鑒外地行之有效的政策措施，大膽創(chuàng)新國家法律法規(guī)沒有明令禁止的舉措，保障民營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：一是通過放寬進(jìn)入領(lǐng)域、降低投資門檻，消除民營資本進(jìn)入門檻的隱形壁壘；二是通過清理、廢除和修訂政策和條例消除政策歧視，落實(shí)公平待遇；三是通過完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系、加強(qiáng)信貸支持力度、拓寬直接融資渠道等手段，健全民企融資體系；四是通過發(fā)揮社會(huì)服務(wù)、實(shí)施引才引智、搭建服務(wù)平臺(tái)、提供財(cái)政扶持、促進(jìn)科技創(chuàng)新等方面給予民營經(jīng)濟(jì)最大的優(yōu)惠政策的舉措，營造發(fā)展氛圍；五是通過將民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)的具體指導(dǎo)。通過建立和健全上述政策措施和規(guī)章制度，培育和扶植民營經(jīng)濟(jì)，為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)設(shè)平等的發(fā)展環(huán)境。

（三）發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。杭州缺乏國有大中型企業(yè)，這對(duì)城市發(fā)展本是一個(gè)不利的因素。但是，杭州變不利因素為有利條件，從中走出了一條自己的路子：從發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，到個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生，再到民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在這一過程中，杭州市通過專門成立發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)小組及其辦公室，先后出臺(tái)一系列促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策舉措，多次召開杭州市民營經(jīng)濟(jì)大會(huì)，在全國率先制定《杭州市促進(jìn)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（2006－2010）》，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，落實(shí)民營企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和法律上的實(shí)惠、地位、榮譽(yù)和保障。

上述規(guī)劃、文件和舉措，從政策準(zhǔn)入、保障和服務(wù)等方方面面為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建了平臺(tái)，加上市政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金引導(dǎo)，極大地促進(jìn)了杭州市民營經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展：一是500強(qiáng)民營企業(yè)數(shù)量位居全國第一。全國工商聯(lián)公布的全國上規(guī)模500強(qiáng)民營企業(yè)排名中，杭州市入選數(shù)連續(xù)居全國省會(huì)城市、副省級(jí)城市首位。二是民營經(jīng)濟(jì)實(shí)力位于民營經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的第一位。杭州市民營企業(yè)法人數(shù)、民營企業(yè)總資產(chǎn)、民營企業(yè)年?duì)I業(yè)收入三項(xiàng)指標(biāo)均排名全省第一位，均占全省1/4左右。三是民營經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和貢獻(xiàn)率位居全市第一位。正如福布斯“中國大陸最佳商業(yè)城市排行榜”的制榜者陳嵐和福布斯十大商業(yè)城市的財(cái)經(jīng)記者訪問杭州時(shí)發(fā)出這樣的感言：“現(xiàn)在讓杭州進(jìn)入世界視線的不僅僅是西湖，更多的時(shí)候是民營企業(yè)家”①安蓉泉主編：《杭州特色與經(jīng)驗(yàn)：紀(jì)念改革開放30周年（綜合卷）》，杭州出版社2008年版，第5頁。和民營經(jīng)濟(jì)。

杭州發(fā)展離不開民營經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)直接推進(jìn)了杭州發(fā)展。杭州市國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年28.4億元到2009年5098.66億元，連續(xù)19年保持兩位數(shù)增長；財(cái)政總收入從1978年9.4億元到2009年1019.43億元；人均GDP按常住人口計(jì)算為63471元，按戶籍人口計(jì)算為74924元，按國家公布的2009年平均匯率計(jì)算，分別達(dá)到9292美元和10968美元。據(jù)2009年杭州市統(tǒng)計(jì)公報(bào)，在全市生產(chǎn)總值中，非公有制經(jīng)濟(jì)所占比重已達(dá)到64.5％，其中個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)占全市生產(chǎn)總值的比重為52.5％。2009年末，全市共有私營企業(yè)14.09萬戶，從業(yè)人員130.93萬人，個(gè)體工商戶28.46萬戶，從業(yè)人員59.78萬人。②《2009年杭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，見杭州市統(tǒng)計(jì)調(diào)查信息網(wǎng)http：//www.hzstats.gov.cn/web/ShowNews.aspx?id= XV0qO0UittI=這些數(shù)據(jù)有力地說明，杭州發(fā)展無疑應(yīng)該歸功于杭州市因地制宜地把企業(yè)生產(chǎn)權(quán)力歸還市場主體——民營經(jīng)濟(jì)。

二、生活還給市民

改革開放給杭州帶來最大的改變之一就是市民在社會(huì)生活中具有主導(dǎo)地位，政府不僅解決市民關(guān)心的各種問題，而且把解決這些問題的主動(dòng)權(quán)還權(quán)于市民，即把杭州社會(huì)生活的決定權(quán)還給市民本身，由市民選擇和決定杭州市發(fā)展的路徑和目標(biāo)。

2000年杭州市開始在市直機(jī)關(guān)開展“滿意單位、不滿意單位”的評(píng)選活動(dòng)。在這次評(píng)選活動(dòng)中，人民群眾向政府機(jī)關(guān)和工作人員提出了大量的意見和建議。2001年度的評(píng)選活動(dòng)中，市民提出了四個(gè)帶有普遍性的問題：一是機(jī)關(guān)工作人員作用中的“四難”問題，即“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”問題；二是困難群體的生活和就業(yè)問題；三是交通擁擠造成的“行路難、停車難”問題；四是城市衛(wèi)生的“臟亂差”問題。③余遜達(dá)、黃天柱：《加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的有益探討——杭州市解決“七難”問題的實(shí)踐與思考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。2002年度，除了上述四個(gè)問題外，市民還提出了另外三個(gè)帶有普遍性的問題：一是藥價(jià)過高的“看病難”問題，二是教育領(lǐng)域的“上學(xué)難”問題，三是房價(jià)過高的“住房難”問題?！捌唠y”問題一經(jīng)公布，就引起了市民的強(qiáng)烈反響和熱議，認(rèn)為政府敢于直面問題。在此基礎(chǔ)上，政府主動(dòng)引導(dǎo)市民在各種媒體上展開杭州發(fā)展大討論。

圍繞“七難”問題的杭州發(fā)展大討論，市民不僅提出各種各樣存在的問題，而且提出改進(jìn)的具體意見、建議和對(duì)策。這些意見、建議和對(duì)策，經(jīng)過市政府歸類后再次在媒體上公布，進(jìn)一步激發(fā)市民參與的積極性。一時(shí)間，以解決杭州“七難”問題為主要內(nèi)容的提建議、出對(duì)策、促發(fā)展的大討論成為市民核心話題。與此同時(shí)，市政府再次歸納這些建議和對(duì)策，對(duì)梳理出市民提出的解決之策，通過“紅樓問計(jì)”④“紅樓”是杭州市城市規(guī)劃陳列館的別稱，因外墻呈紅色而得名，位于杭州市中心延安路?！凹t樓”自開館以來，就嘗試著用自己的方式搭建政府與百姓溝通的橋梁，搭建百姓參與城市建設(shè)重大項(xiàng)目的平臺(tái)。杭州市城市建設(shè)重大項(xiàng)目規(guī)劃，都會(huì)在這里公開展出，展前做好媒體的信息發(fā)布，展中反復(fù)征詢、收集市民的意見和建議，展畢認(rèn)真梳理意見和建議，以深化和優(yōu)化建設(shè)方案。幾年下來，參觀城建方案的公示展覽，并提出意見建議、投票支持理想的方案，已成為不少熱心市民日常生活的一項(xiàng)“保留節(jié)目”。在某種意義說，“紅樓問計(jì)”已成為杭州重大工程市民參與、市民做主的一個(gè)代名詞。、民生懇談、“網(wǎng)上紅樓問計(jì)”、問計(jì)于社區(qū)和發(fā)放問卷表等形式問計(jì)于民，并以市民的民主選擇作為解決問題之策，形成了針對(duì)“七難”問題的七個(gè)重要舉措。自2002年以來，杭州市委、市政府根據(jù)市民建議和對(duì)策，制定了《關(guān)于健全解決事關(guān)群眾切身利益“七難問題”長效機(jī)制的實(shí)施意見》（市委［2004］21號(hào)），建立了“破七難”領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組，采取切實(shí)措施解決“七難”問題：以“春風(fēng)行動(dòng)”為重點(diǎn)，解決困難群眾生產(chǎn)生活問題；以“四改聯(lián)動(dòng)”為重點(diǎn)，解決“看病難”問題；以“好上學(xué)”和“上好學(xué)”為重點(diǎn)，解決“上學(xué)難”問題；以“居者有其屋”為重點(diǎn)，解決“住房難”問題；以“公交優(yōu)先”⑤杭州市借鑒國際經(jīng)驗(yàn)建立BRT的公交優(yōu)先舉措破解“行路停車難”。通過建設(shè)完成33條路、9座橋、2個(gè)隧道和9個(gè)入城口的“333929工程”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)“暢通工程”和“平安工程”，設(shè)置公交專用車道、優(yōu)先發(fā)展公交系統(tǒng)，從2008年開始又實(shí)行對(duì)接最后100米的公共自行車交通系統(tǒng)，目前已經(jīng)有2000個(gè)點(diǎn)、投放自行車近5萬輛，從而建構(gòu)了一個(gè)“行得快捷、停得方便”公共交通體系。為重點(diǎn)，解決“兩難”問題；以機(jī)關(guān)效能建設(shè)為重點(diǎn)，解決“辦事難”問題①杭州在破解“辦事難”的機(jī)關(guān)效能建設(shè)中采取多種舉措，取得較好效果，其中從2000年開始全民參與‘每年一度的“滿意單位、不滿意單位”評(píng)選活動(dòng)和“12345”市長公開熱線電話是在全國具有標(biāo)桿性的舉措，受到諸多領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者的熱評(píng)。；以創(chuàng)建文明城市為重點(diǎn)，解決“清潔杭州”問題②本著“打造國內(nèi)最清潔城市”的目標(biāo)破解“清潔衛(wèi)生難”問題：著力整治垃圾亂扔、攤點(diǎn)亂擺、車輛亂停、廣告亂貼、工地亂象等五亂現(xiàn)象，實(shí)行景區(qū)全天候保潔、主要道路18小時(shí)保潔的舉措；加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治；加強(qiáng)教育，落實(shí)長效機(jī)制等，建設(shè)“清潔杭州”。，其核心是解決市民生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難，讓市民過上幸福安康的生活，其價(jià)值在于這些解決之策來自于市民的民主選擇，從而體現(xiàn)了市民在杭州城市發(fā)展中的決定性地位。

與此同時(shí)，杭州市委市政府按照“圍繞一個(gè)目標(biāo)（改善民生）、把握一條主線（發(fā)揚(yáng)民主）、堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（百姓滿意）”的原則，積極探索制度機(jī)制創(chuàng)新。建立以“四問四權(quán)”為核心的民主治理機(jī)制，進(jìn)一步把城市治理的權(quán)力還給市民。

“四問四權(quán)”即推行“問情于民”落實(shí)知情權(quán)、“問需于民”落實(shí)選擇權(quán)、“問計(jì)于民”落實(shí)參與權(quán)、“問績于民”落實(shí)監(jiān)督權(quán)。這一機(jī)制來自于2004年下半年開始以路平、燈明、水暢為主要內(nèi)容的背街小巷改善工程。這一工程改善了近3000條背街小巷，基本完成了主城區(qū)所有街巷的改善修繕，市民的生活品質(zhì)得到大幅提升。

此后，杭州市對(duì)重大項(xiàng)目工程均推行“四問四權(quán)”機(jī)制，并逐步形成一套行之有效的做法：一是實(shí)施“陽光工程”。打破原來規(guī)劃設(shè)計(jì)固定場所展示的做法，推行“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)”，即將規(guī)劃方案送到社區(qū)展示，征詢居民群眾意見。分類梳理居民意見后，再將修改意見反饋到社區(qū)，方便市民了解和監(jiān)督。這一舉措密切了重大工程項(xiàng)目與市民群眾的聯(lián)系，使工程項(xiàng)目從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)到管理更加公開透明，增強(qiáng)了市民的參與力度，使“閉門工程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣栮P(guān)工程”；二是打造信息平臺(tái)，保障市民知情權(quán)和參與權(quán)。在網(wǎng)絡(luò)方面，建立“杭州市重大工程招投標(biāo)網(wǎng)”和“杭州建設(shè)項(xiàng)目交易網(wǎng)”，接受廣大網(wǎng)民監(jiān)督；在媒體方面，聯(lián)系報(bào)紙、電視、廣播，開設(shè)重大工程項(xiàng)目欄目，廣泛吸收市民意見；在通訊方面，充分發(fā)揮“12345”市長熱線、公開部門咨詢電話、公布電子信箱等民主參與方式，傾聽市民呼聲，及時(shí)回復(fù)反饋；在宣傳報(bào)欄方面，街道和社區(qū)利用基層板報(bào)，及時(shí)聽取市民意見和建議。三是鼓勵(lì)市民全程參與。杭州市幾乎所有重大工程項(xiàng)目都明確規(guī)定市民全程參與。如杭州市背街小巷改善領(lǐng)導(dǎo)小組2005年2月7日制定《關(guān)于市民全過程參與背街小巷改善工作的實(shí)施方案》，明確了市民參與貫穿改善工程的計(jì)劃立項(xiàng)、設(shè)計(jì)調(diào)查、設(shè)計(jì)方案會(huì)審、施工方案編寫、施工進(jìn)度安排、監(jiān)理方案編制、工程考核驗(yàn)收評(píng)比等環(huán)節(jié)。正因如此，在背街小巷改善過程中，市民自發(fā)組織了“民間質(zhì)監(jiān)站”、“民間庭改辦”等充分體現(xiàn)市民參與的非政府組織的典型案例。四是引入第三方力量。在近幾年杭州市重大工程項(xiàng)目建設(shè)中，一個(gè)突出的特點(diǎn)是重視引入、發(fā)揮包括社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體、志愿者、義務(wù)顧問團(tuán)、熱心市民、義務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員等第三方力量，進(jìn)一步擴(kuò)大了市民參與的熱情。

今天，幾乎每一件關(guān)系市民社會(huì)生活的重大事項(xiàng)，杭州市民都有民主選擇和決定的權(quán)力。正因如此，市民參與、選擇和決定城市發(fā)展重大事項(xiàng)的熱情得到激發(fā)，而由市民選擇和決定的政府決策更加科學(xué)、更加人性化，市民當(dāng)家做主成為杭州市民的一種生活習(xí)慣。

三、山水還給自然

杭州是一座山水城市，但因山水與城市互嵌、景區(qū)與村莊交錯(cuò)，加上山水限制空間，容易受到污染。周恩來總理曾作出“為了給我們的子孫后代留下一個(gè)風(fēng)景如畫的西湖”，要“避免湖水污染”③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來年譜（1949－1976下卷）》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第624頁。的指示，鄧小平同志也曾在1983年和1992年兩次做出指示，“像杭州這樣的風(fēng)景旅游城市在世界上可是不多的”④翁衛(wèi)軍主編：《杭州改革開放30年》，浙江人民出版社2008年版，第162頁；同見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（1975－1997下）》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第1356頁記載1992年“12月17日上午，游覽西湖”，沒有記錄關(guān)于西湖的具體指示。，“一定要保護(hù)好西湖名勝”⑤中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（1975－1997下）》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第889頁。。事實(shí)上，自改革開放以來，從政府到市民，都充分認(rèn)識(shí)到西湖山水對(duì)于城市的重要性，從而盡最大努力恢復(fù)和保護(hù)山水自然景觀。

（一）搬遷整治。本著截?cái)嗳驹础⒔乖胍?、清澈水質(zhì)、擴(kuò)容綠地，為市民提供更具品質(zhì)的生活環(huán)境的要求，杭州市動(dòng)員市區(qū)和景區(qū)工業(yè)企業(yè)走上搬遷之路。2002年7月，杭州市政府下發(fā)《關(guān)于市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷的若干意見》，同時(shí)成立搬遷領(lǐng)導(dǎo)工作小組。12月27日，確定16家企業(yè)作為首批搬遷企業(yè)。2003年12月，通過《杭州市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷實(shí)施細(xì)則（試行）》，明確搬遷資金補(bǔ)償，正式啟動(dòng)工業(yè)企業(yè)搬遷市區(qū)行動(dòng)，一批企業(yè)搬離杭州市區(qū)和景區(qū)。搬遷和整治工業(yè)企業(yè)，搬出了企業(yè)發(fā)展的“新天地”，搬出了杭州工業(yè)發(fā)展的“新天地”，搬出了杭州城市發(fā)展的“新天地”，也搬出了提升杭州環(huán)境質(zhì)量的新空間。

（二）恢復(fù)自然景觀。圍繞恢復(fù)山水自然景觀，杭州市主要采取五大舉措：

一是綜合保護(hù)西湖。2002年以來，圍繞“保護(hù)西湖、申報(bào)世遺”目標(biāo)，以還湖于湖的理念，按照保護(hù)第一、生態(tài)優(yōu)先、傳承歷史、突出文化、以民為本、為民謀利、整體規(guī)劃、分步實(shí)施原則，連續(xù)實(shí)施西湖綜合保護(hù)工程。通過西湖綜合保護(hù)工程，西湖以及沿湖景點(diǎn)得到恢復(fù)整修，西湖純美自然的景觀不斷得到恢復(fù)和再現(xiàn)。2005年《中國國家地理》授予西湖“中國最美的湖”稱號(hào)，2006年國家建設(shè)部授予杭州水環(huán)境治理優(yōu)秀范例城市。2011年6月24日，西湖被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄。

二是綜合保護(hù)西溪。西溪，曾與西湖、西泠并稱，是目前國內(nèi)唯一集城市濕地、農(nóng)耕濕地、文化濕地于一體的國家濕地公園。因戰(zhàn)爭、動(dòng)亂、過度人為干預(yù)和缺乏保護(hù)，濕地面積從原先60平方千米銳減為10平方千米，生態(tài)功能退化、自然和人文景觀遭到較大破壞。本著生態(tài)優(yōu)先、最小干預(yù)、修舊如舊、注重文化的原則，杭州市政府從2004年開始先后編制完善《西溪濕地保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》等7項(xiàng)規(guī)劃和《西溪國家濕地公園生態(tài)修復(fù)保護(hù)規(guī)劃》等20余項(xiàng)設(shè)計(jì)方案，通過拆除、搬遷、恢復(fù)、修繕等舉措，修復(fù)和保護(hù)西溪濕地。

三是整治保護(hù)運(yùn)河。在整治保護(hù)前，京杭大運(yùn)河杭州主城區(qū)段運(yùn)河兩岸的岸線資源長期被單位和住宅小區(qū)占用，自然和人文景觀遭到損毀，加上兩岸單位和個(gè)人排污，水質(zhì)下降，生態(tài)環(huán)境惡化。杭州市通過整治保護(hù)運(yùn)河工程，拆除運(yùn)河兩岸單位和個(gè)人建筑，打通運(yùn)河兩岸游步道20千米，修復(fù)運(yùn)河人文生態(tài)景觀，改善運(yùn)河自然生態(tài)，實(shí)現(xiàn)還河于河、還河于民。

四是整治河道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州市區(qū)有河道286條，長度約847千米。這些河道具有泄洪排澇、休閑旅游、承載歷史、凈化城市等功能，但由于缺乏長期有效疏浚等原因，逐漸喪失上述功能，也影響了市民社會(huì)生活和城市形象。杭州市分別于1996和2003年兩次啟動(dòng)河道全面綜合整治工作，通過疏浚、截污、綠化和加固，修復(fù)與西湖連通，引錢塘江水入河等舉措，使河道內(nèi)部互相貫通，外部與運(yùn)河、錢塘江、西湖貫通，變死水為活水。

五是貫通游步道。在恢復(fù)和整治西湖的同時(shí)，杭州市于2007年開始打通西湖西面群山連綿的山脈，打造一條杭州最長、也是目前我國范圍內(nèi)最長的山體游步道——西山游步道。2010年總長約107.9千米的游步道建成，成為繼西湖、西溪、西泠之后又一自然景觀，從而把冷艷的群山也還給了多彩的市民。

如果說西湖是杭州的養(yǎng)眼之景，西溪是養(yǎng)腎之地，西泠是養(yǎng)心之所，那么西山則是杭州的養(yǎng)肺之處。一座養(yǎng)眼、養(yǎng)腎、養(yǎng)心、養(yǎng)肺的城市，無疑是一座生活品質(zhì)之城，杭州無疑就是這樣一座人與自然融為一體的城市。

四、權(quán)力回歸和市民做主：復(fù)合民主運(yùn)行的權(quán)力基礎(chǔ)

改革開放給中國發(fā)展提供了動(dòng)力和基礎(chǔ)。改革開放的關(guān)鍵是放權(quán)、分權(quán)與讓利，改革的落腳點(diǎn)就是生產(chǎn)發(fā)展、生活幸福。放權(quán)、分權(quán)與讓利能夠?qū)ιa(chǎn)和生活產(chǎn)生積極效應(yīng)，就必須落實(shí)到根本，即落實(shí)到具體的勞動(dòng)者，并以其作為全面啟動(dòng)中國改革和發(fā)展的最基本動(dòng)力資源。杭州市通過還權(quán)與民的方式，把生產(chǎn)還給市場，還出了民營經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，為杭州建設(shè)集聚了財(cái)富資源；把生活還給市民，激發(fā)了市民的主體意識(shí)和主人翁精神，積極參與城市建設(shè)；把山水還給自然，還出了一個(gè)山清水秀的魅力杭州，激發(fā)了市民的認(rèn)同感和歸屬感?？梢哉f，“三還”還出了一個(gè)市民當(dāng)家作主的人與社會(huì)、自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代杭州，契合了中國改革開放的邏輯。

（1）政府放權(quán)。在理論上，作為人民政府，其權(quán)力一定被人民掌握。人民政府一旦掌握了超越自身的權(quán)力之后，人民如何實(shí)現(xiàn)掌握政府權(quán)力?除了革命奪取政府權(quán)力之外，主要是政府還權(quán)，即把人民授予政府的權(quán)力通過政府放權(quán)方式還權(quán)于人民。因此，把超越政府權(quán)限的權(quán)力還給人民，就是實(shí)現(xiàn)人民政府權(quán)力重新被人民掌握的有效途徑。杭州的“三還”，就是政府以放權(quán)的方式還權(quán)于民，使市民掌握自己權(quán)力的實(shí)踐。

在實(shí)踐上，政府放權(quán)是權(quán)力回歸。改革開放初期，我國政府之所以放權(quán)，在于因?yàn)橛?jì)劃體制等原因，除了人民授予的權(quán)力之外，政府以不當(dāng)?shù)姆绞桨言瓉韺儆谌嗣竦臋?quán)力收繳。盡管這種權(quán)力收繳行為并不符合現(xiàn)代政府理念，但是建立在前現(xiàn)代基礎(chǔ)上的新生政權(quán)面臨現(xiàn)代國家建設(shè)和建設(shè)社會(huì)主義的雙重需要，使得這種行為成為必要而且發(fā)揮了一定的能效。隨著改革開放政策實(shí)施和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，建立在上述雙重需要基礎(chǔ)上的權(quán)力收繳行為阻礙了現(xiàn)代國家建設(shè)，更為重要的是在市民參與擴(kuò)大和個(gè)體獨(dú)立意識(shí)增強(qiáng)的背景下，需要以放權(quán)方式激活現(xiàn)代國家建設(shè)諸要素，因此政府放權(quán)是一種權(quán)力回歸，把市民的權(quán)力歸還市民的過程。

對(duì)于杭州而言，政府以放權(quán)、分權(quán)和讓利方式，把生產(chǎn)歸還市場，并把這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)一步歸還給由市民自己創(chuàng)設(shè)并適應(yīng)生活需要的民營經(jīng)濟(jì)。民營經(jīng)濟(jì)，一方面其主體是市民，另一方面創(chuàng)造財(cái)富屬于市民，言下之意就是經(jīng)濟(jì)權(quán)力歸還作為市場主體的市民，其體現(xiàn)就是民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了藏富于民；把生活歸還市民，還出了一個(gè)市民參與、市民做主的市民社會(huì)。一方面市民積極參與，無論以個(gè)體還是以非政府、社會(huì)中介等組織形態(tài)參與，另一方面在這些市民積極參與的領(lǐng)域，不僅充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，而且有效地補(bǔ)充了政府在治理城市中的能效不足等缺陷，成為政府決策不可或缺的補(bǔ)充，使得政府反過來要求市民積極參與，市民自然成為城市治理的真正主體；把山水歸還自然，還出了一個(gè)山清水秀的杭州。一個(gè)自然環(huán)境優(yōu)美的杭州，最受益的無疑是杭州市民。因此，政府放權(quán)就是權(quán)力回歸市民，正因?yàn)檎艡?quán)從而締造了一個(gè)市民做主的杭州。

（2）激活市民?，F(xiàn)代城市政府是一個(gè)權(quán)力屬于市民，積極回應(yīng)市民訴求，滿足市民不斷擴(kuò)大的參與要求，與市民共建、共治的城市政府。與傳統(tǒng)政府管理城市不同，現(xiàn)代城市政府建立在市民的積極參與基礎(chǔ)上，要求政府積極回應(yīng)市民訴求，與市民共同治理城市。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市政府的前提是市民個(gè)體獨(dú)立并具有表達(dá)權(quán)利的需求，也就是說市民要有權(quán)力，而且這一權(quán)力是以自由表達(dá)為基礎(chǔ)的。因此，現(xiàn)代城市政府首先要把權(quán)力回歸市民，并在回歸過程中激活市民，以便政府回歸的權(quán)力獲得市民的積極接收。只有激活市民，才能實(shí)現(xiàn)市民接收回歸權(quán)力的目的，并用這些權(quán)力與政府共治城市。

通過政府放權(quán)，首先使杭州市民獲得個(gè)體獨(dú)立和自由。正是這一獨(dú)立和自由，創(chuàng)造了民營經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市；其次解放社會(huì)，把社會(huì)權(quán)力歸還市民，建構(gòu)一個(gè)新的市民社會(huì)，從而產(chǎn)生了積極參與的需求；最后把山水歸還市民，激活了市民建設(shè)城市的積極性。由此可見，“三還”是一個(gè)政府放權(quán)的過程，同時(shí)也是一個(gè)激活市民，政府權(quán)力得以回歸市民的過程，正是這一過程建構(gòu)了城市政府為市民和市民愛城市、建設(shè)城市的激情，在政府與市民的互動(dòng)中，創(chuàng)造了一個(gè)充滿活力的杭州。

（3）市民做主。政府放權(quán)和激活市民，在邏輯上是權(quán)力回歸市民，在本質(zhì)上是市民獲得并實(shí)現(xiàn)做主的過程。政府放權(quán)，表面上是原有的城市管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，究其根源在于政府與市民之間存在阻力。這種阻力使政府與市民在治理城市中存在兩張皮現(xiàn)象：一方面政府治理城市的主張和政策不能獲得市民認(rèn)同，政府治理城市能效下降；另一方面市民治理城市的建議和意見，不能有效地送達(dá)政府。盡管政府與市民都具有治理城市的主動(dòng)性和積極性，但是缺乏有效渠道實(shí)現(xiàn)政府與市民的溝通。

在理論上，人民政府治理城市是為了更好地改善市民的生產(chǎn)、生活，市民也是基于更好地建設(shè)美好城市家園的目的要求人民政府的，因此不僅在治理城市上具有目標(biāo)的一致性，而且城市是市民的城市，所以人民政府治理城市應(yīng)以市民滿意為價(jià)值。也就是說，在治理城市上，政府與市民都以一個(gè)有效治理的、市民滿意的城市為目標(biāo)，所以市民做主是理論、邏輯的必然。

杭州市委市政府主動(dòng)適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，在黨的有效領(lǐng)導(dǎo)下，通過“三還”，借助政府還權(quán)的形式，把屬于市民的權(quán)力歸還市民，在破解“七難”等有關(guān)民生的工程和與市民緊密相關(guān)的重大工程中創(chuàng)設(shè)“紅樓問計(jì)”、“社區(qū)問計(jì)”、“網(wǎng)絡(luò)紅樓問計(jì)”和“四問四權(quán)”等等體制機(jī)制，激活市民參與積極性，拓寬市民參與渠道，以市民的選擇作為政府決策的最終依據(jù)，體現(xiàn)了市民參與共同治理城市的現(xiàn)代價(jià)值訴求，最重要的是體現(xiàn)了市民當(dāng)家作主的現(xiàn)代民主理念，為杭州市運(yùn)用民主資源創(chuàng)造和促進(jìn)發(fā)展提供了動(dòng)力，也為人民民主的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)了復(fù)合民主的杭州實(shí)踐形態(tài)。