邵明昭，張峰

（1.山東大學(xué)，山東濟南250100；2.濟寧醫(yī)學(xué)院，山東日照276800）

政府信息公開法律制度的完善

邵明昭1，張峰2

（1.山東大學(xué)，山東濟南250100；2.濟寧醫(yī)學(xué)院，山東日照276800）

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實施，標志著我國政府信息公開法律制度基本框架的初步形成。但從總體上來看還存在一些缺陷，如政府信息公開的立法位階較低，政府信息公開條例本身不夠完善，監(jiān)督救濟機制不健全，配套法律制度缺失等。實踐中，應(yīng)將公民的知情權(quán)作為一項基本人權(quán)上升到憲法層面，給予切實保護；適時制定政府信息公開法，提升公民知情權(quán)的法律保障水平；建立健全政府信息公開的救濟制度，不斷完善政府信息公開的法律體系。

政府信息公開；法律制度；公民知情權(quán)

近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和依法行政的推進，我國政府信息公開法律制度建設(shè)已開始起步,特別是2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實施，標志著我國政府信息公開法律制度基本框架的初步形成。但是，從總體上來看，我國的政府信息公開還處于初始階段，實踐中，公民的知情權(quán)還沒有得到很好的保障，政府信息公開法律制度也還存在一些缺陷及不足，需要我們在實踐中進一步完善。

一、政府信息公開法律制度

政府信息公開法律制度是立法機關(guān)為了保障公民獲取政府信息的權(quán)利，對政府信息公開的原則、范圍和公開的程序、方式以及法律責(zé)任和權(quán)利救濟機制等有關(guān)政府信息公開的具體問題而制定的各項法律規(guī)范的總稱。政府信息公開法律制度以人民主權(quán)理論和公民的知情權(quán)理論為基礎(chǔ),是保障憲法賦予公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體法律制度設(shè)計。通過立法建立和完善相應(yīng)的法律制度體系，來保證政府信息公開的有效實施，是當今世界各國政府信息公開的一個普遍做法，是保障公民的知情權(quán)得以實現(xiàn)的重要制度安排。政府信息公開法律制度主要由以下幾個要素構(gòu)成：一是政府信息公開的主體。政府信息公開主體是指依據(jù)法律規(guī)定在政府信息公開過程中享有權(quán)利和負有義務(wù)的有關(guān)組織和個人，包括信息公開權(quán)利主體、義務(wù)主體以及信息公開第三人。政府信息公開的權(quán)利主體是指有權(quán)請求政府信息公開的任何組織和個人；政府信息公開的義務(wù)主體是指按照法律規(guī)定負有信息公開義務(wù)的組織和機構(gòu)；政府信息公開的第三人是指在信息公開的過程中，有可能因該政府信息的公開而導(dǎo)致其利益受損的組織和個人。二是政府信息公開的范圍。政府信息公開的范圍是政府信息公開法律制度的核心內(nèi)容之一，是構(gòu)成這一法律制度的關(guān)鍵。當今世界各國普遍確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的基本原則，大多數(shù)國家通過將政府信息中不予公開的內(nèi)容予以列舉的方式來明確公民可以獲取信息的范圍。三是公開的方式與程序。政府信息公開的方式主要有兩種：主動公開和依申請公開。目前多數(shù)國家政府信息公開都采取兩種方式兼用的方式。政府信息公開的程序是指政府信息公開的義務(wù)主體在信息公開的過程中按照法律規(guī)定所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限以及順序，包括主動公開的程序和依申請公開的程序。四是救濟制度。通過設(shè)置責(zé)任機制以及權(quán)利保障和救濟機制，使相關(guān)組織和公民的政府信息知情權(quán)獲得法律保障，這是政府信息公開法律制度的另一項核心內(nèi)容。政府信息公開救濟制度一般包括兩種方式：行政救濟和司法救濟。行政救濟一般包括向?qū)ｉT設(shè)立的機構(gòu)申訴和行政復(fù)議兩種；司法救濟是更具權(quán)威性的救濟方式，目前絕大多數(shù)國家都堅持“司法最終審查”原則，設(shè)置了公民和相關(guān)組織政府信息知情權(quán)的司法救濟制度。

二、我國政府信息公開法律制度存在的主要問題

（一）政府信息公開的立法位階較低，實施過程中無法解決與其他法律的銜接和協(xié)調(diào)問題

《中華人民共和國政府信息公開條例》作為我國現(xiàn)行的全國性政府信息公開方面的立法，是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。由于其法律位階和效力較低，在政府信息公開實施中遇到與其他法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相沖突時，就會出現(xiàn)與這些法律、法規(guī)無法銜接和協(xié)調(diào)的問題，受到其他相關(guān)法律、法規(guī)的制約，處境尷尬，不利于政府信息公開法律制度的全面實施。具體表現(xiàn)為：一是與《保密法》不銜接?，F(xiàn)行保密法存在著國家秘密的標準不清晰、保密范圍列舉的保密事項規(guī)定不具體、國家秘密的范圍較為寬泛等問題，加上保密法所規(guī)定的程序?qū)⒍艿淖杂刹昧繖?quán)完全授予相關(guān)定密主體，這樣定密主體就完全可以根據(jù)自身的需要確定某些事項是否屬于國家秘密，這與政府信息公開的原則不相適應(yīng)。由于《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)范疇，其位階低于保密法，這樣公民在根據(jù)《政府信息公開條例》申請公開相關(guān)政府信息的時候就可能和保密法相沖突。二是與《檔案法》不銜接。雖然我國的《檔案法》制定時間很長，但對于歸檔的信息范圍規(guī)定不具體，對于如何公開檔案規(guī)定少，條件苛刻。這意味著政府信息一旦移交檔案工作機構(gòu)以后，其使用和公布要按照檔案法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這就會成為有些行政機關(guān)逃避信息公開義務(wù)、限制公民獲取政府信息權(quán)利的借口。三是與《公務(wù)員法》不銜接?！豆珓?wù)員法》第十二條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當保守工作秘密?！倍肮ぷ髅孛堋痹凇墩畔⒐_條例》中沒有作出相關(guān)規(guī)定。我國現(xiàn)有的其他法律、法規(guī)對公務(wù)員應(yīng)保守的工作秘密范圍也沒有作出明確規(guī)定，“工作秘密”的范圍只能由行政機關(guān)和相關(guān)機構(gòu)自行確定。由于相關(guān)主體在確定“工作秘密”時的自由裁量權(quán)較大且缺少統(tǒng)一的程序，政府機關(guān)可能會出于自身利益的考慮以“工作秘密”為理由拒絕公開相關(guān)的政府信息。

（二）《政府信息公開條例》本身不夠完善，還存在許多立法缺陷

首先，《條例》沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)。我國憲法中沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但從憲法的相關(guān)規(guī)定中可以引申出知情權(quán)應(yīng)該是我國公民的一項基本權(quán)利。國外大多數(shù)國家在相關(guān)政府信息公開立法中都明確規(guī)定了公民的知情權(quán)。我國《政府信息公開條例》對公民的知情權(quán)沒有明確作出規(guī)定，不能不說是一大立法缺陷。其次，政府信息公開的范圍規(guī)定存在缺陷。目前，國外政府信息公開的立法通例都堅持“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，普遍采取將豁免公開的信息予以列舉的方式以明確政府信息公開的范圍。《政府信息公開條例》卻沒有明確規(guī)定這一原則，而是采取列舉的方法對政府應(yīng)當公開的信息作出了明確的規(guī)定。從《政府信息公開條例》第七條第二款、第八條及第十四條的規(guī)定可以看出，我國政府信息豁免公開的主要有國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私三類信息，這與世界各國的通行做法相一致。但由于我國立法規(guī)定的國家秘密的范圍較為寬泛，而商業(yè)秘密和個人隱私方面的立法又不完善，這就大大限制了《政府信息公開條例》的實際可操作性。

（三）《政府信息公開條例》監(jiān)督救濟機制不完善

在監(jiān)督機制方面，《條例》第三條和第三十三條規(guī)定，讓和本級各政府機關(guān)同是本級政府內(nèi)部組成機構(gòu)的政府辦公廳（室）來監(jiān)督本級政府機關(guān)的信息公開工作，監(jiān)督的權(quán)威性和實際效果會大打折扣。而國外許多國家在相關(guān)政府信息公開立法中規(guī)定，通過設(shè)立相關(guān)的專門委員會來對政府信息公開工作進行監(jiān)督，以其具有的專業(yè)性和中立性保證監(jiān)督的權(quán)威性。另外，《條例》對舉報制度的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，缺乏具體的操作細則，難以發(fā)揮監(jiān)督政府信息公開的作用。在救濟機制方面，根據(jù)《政府信息公開條例》第三十三條的規(guī)定，目前我國公民獲取政府信息權(quán)利的救濟方式主要有舉報、行政復(fù)議、行政訴訟這三種方式。當前的立法只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公民知悉政府信息的權(quán)利可以通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式獲得救濟，但對政府信息公開行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟缺乏明確的可操作的具體規(guī)定。在政府信息公開實踐中，一方面，由于信息公開行政復(fù)議機關(guān)的獨立性和中立性難以保證，從而導(dǎo)致復(fù)議工作的公正性受到當事人的質(zhì)疑；另一方面，導(dǎo)致公民對不公開信息的行為提起訴訟很難被受理。如人民法院根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款的規(guī)定，認為政府信息公開行為不是該條所列舉的侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，因此不屬于行政訴訟的受案范圍，往往以“不符合起訴條件”為由駁回起訴。

（四）配套法律制度缺失

我國《政府信息公開條例》規(guī)定，不能公開的政府信息范圍包括國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，但《條例》對這方面的內(nèi)容不可能作出詳盡的規(guī)定，這就需要有相關(guān)法律制度的配套完善，才能保證《條例》得到全面的實施。國外的立法通例，是在信息公開立法中采用列舉的方式明確規(guī)定不能公開的政府信息范圍，然后據(jù)此制定秘密法，兩者相互結(jié)合構(gòu)成政府信息公開法律制度的基礎(chǔ)。我國的《中華人民共和國保守國家秘密法》在《政府信息公開條例》之前早已制定，但商業(yè)秘密和個人隱私方面的立法一直欠缺。一是我國對商業(yè)秘密的規(guī)定主要散見于《反不正當競爭法》、《刑法》、《民法通則》等相關(guān)法律法規(guī)中，一直還缺少一部商業(yè)秘密方面的法律。二是時至今日，我國仍然沒有在法律上把隱私權(quán)作為一項獨立的人格權(quán)加以確定，并且對隱私和隱私權(quán)也未作出界定。由于缺乏一部隱私權(quán)方面的專門法律，目前國內(nèi)關(guān)于隱私權(quán)保護的規(guī)定僅僅散見于一些部門法中，規(guī)定較為雜亂，內(nèi)容上不能相互銜接，無法形成一個完整的法律保護體系。由于公民隱私權(quán)保護法律制度的缺失，在政府信息公開實踐中，政府機關(guān)以公共利益的名義侵犯個人隱私權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至發(fā)生個別行政機關(guān)把有些個人隱私作為商業(yè)資源加以利用以牟取利益的現(xiàn)象。

三、我國政府信息公開法律制度的完善措施

（一）提升政府信息公開立法位階，不斷促進其與其他法律的銜接協(xié)調(diào)

知情權(quán)是建立政府信息公開法律制度的權(quán)利基礎(chǔ)，保障公民知情權(quán)是政府信息公開法律制度的立法宗旨。從世界立法趨勢看，在憲法或法律層面規(guī)定公民知情權(quán)已成為趨勢。但是，我國在政府信息公開方面還沒有制定相關(guān)法律，在憲法層面也沒有明確規(guī)定公民知情權(quán)，這樣就會使政府信息公開法律制度缺乏明確的權(quán)利基礎(chǔ)。完善我國的政府信息公開法律制度，首先應(yīng)將公民的知情權(quán)上升到法律或者憲法層面，作為公民的一項基本人權(quán)給予切實保護，提升政府信息公開立法位階。知情權(quán)作為公民的一項基本人權(quán)，應(yīng)考慮在修憲的時候?qū)⑵湓趹椃▽用嬗枰源_認，或者選擇在以后制定《政府信息公開法》時將其作為立法宗旨，作出明確規(guī)定。同時，要充分考慮到與《保密法》、《檔案法》、《公務(wù)員法》的相互銜接和協(xié)調(diào)關(guān)系，只有這樣，才能使政府信息公開法律制度在實施過程中順暢有序。

（二）適時制定《政府信息公開法》，提升公民知情權(quán)的法律保障水平

要及時總結(jié)《條例》實施過程中的經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)存在的問題，在條件成熟時制定《政府信息公開法》，這樣可以提高政府信息公開立法的層次和政府信息公開法律制度的權(quán)威性，提升公民知情權(quán)的法律保障水平。一是考慮在《政府信息公開法》中明確規(guī)定公民知情權(quán)，并把其作為立法宗旨；二是明確規(guī)定政府信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”，并將其作為《政府信息公開法》的基本原則；三是可以借鑒國外先進的立法經(jīng)驗，考慮采用列舉豁免公開范圍的立法模式，以明確政府信息公開的范圍和內(nèi)容，并考慮規(guī)定行政機關(guān)對不予公開的事項承擔舉證責(zé)任，規(guī)范行政機關(guān)在實施政府信息公開時的自由裁量權(quán)；四是可以考慮建立類似政府信息公開委員會這樣的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過保證其獨立性和中立性，使之成為一個具有權(quán)威性的機構(gòu)，以強有力地推進政府信息公開工作；五是要對政府信息公開的方式和程序作出更為明確、具體的規(guī)定，使其具有更好的可操作性；六是要對涉及政府信息公開與豁免公開的申訴和訴訟等內(nèi)容和環(huán)節(jié)以及政府違反信息公開制度所要承擔的法律責(zé)任等都要作出明確而具體的規(guī)定。

（三）建立健全政府信息公開的監(jiān)督救濟制度

在政府信息公開立法中，規(guī)定行政救濟和司法救濟制度對公民知情權(quán)予以保障，是當今世界各國的普遍做法，我國同樣也在相關(guān)立法中，通過設(shè)置行政救濟和司法救濟這兩種救濟途徑以保障公民知情權(quán)。在行政救濟方面，由于我國復(fù)議機關(guān)的設(shè)置及其人員組成等原因其獨立性和中立性得不到保證，復(fù)議結(jié)果的公正性往往受到當事人的質(zhì)疑，下一步可以基于我國國情，借鑒信息公開立法較為成熟國家的經(jīng)驗，考慮在復(fù)議程序中設(shè)立作為第三人的獨立的信息公開委員會，在人員構(gòu)成上保證其具有專業(yè)性、技術(shù)性和中立性，主要作用是受理申請人對行政機關(guān)信息公開行為提出的申訴并就該信息是否應(yīng)該公開提出咨詢意見，作出客觀公正的判斷。該委員會作出的調(diào)查審理意見是一種咨詢性質(zhì)的決定，對行政機關(guān)不具有強制力，但它可以對上級行政機關(guān)提出相應(yīng)的行政處分建議。在司法救濟方面，就信息公開行政訴訟而言，應(yīng)在以下幾個方面加以完善：第一，明確列舉信息公開行政訴訟的受案范圍。第二，明確規(guī)定信息公開行政訴訟的原告資格。從國外信息公開訴訟立法較為成熟的國家來看，任何個人或組織，都可以對在行政機關(guān)負有信息公開義務(wù)但不履行或不恰當履行其信息公開義務(wù)時提起行政訴訟，而不要求申請人是否與該信息有直接的利害關(guān)系，我國也應(yīng)該作出這樣的規(guī)定。第三，明確規(guī)定政府信息公開訴訟的舉證責(zé)任由被告承擔。

（四）完善政府信息公開的配套法律體系

保障公民知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開行為，除了一部基本的《政府信息公開法》以外，還需要一系列的相關(guān)法律法規(guī)來配套完成。我們要統(tǒng)籌安排，通過適時制定新法與修改、補充已有法律法規(guī)的方式，逐步完善我國的政府信息公開法律制度。

1.要加快制定《個人隱私保護法》。個人隱私權(quán)是公民一項基本的人格權(quán)，在現(xiàn)代社會對個人隱私權(quán)的保護至關(guān)重要，可以說和對公民知情權(quán)的保護同等重要。因此，只有加緊制定一部個人隱私權(quán)保護方面的專門法律，才能在保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上保護好公民的隱私權(quán)，切實解決二者的矛盾和沖突。要通過制定《個人隱私保護法》，明確規(guī)定公民的隱私權(quán)，合理界定個人隱私的范圍，重點規(guī)定行政機關(guān)對個人信息的搜集、儲存、處理、利用以及公開所要遵循的原則、方式、程序，保證政府機關(guān)在行政管理過程中掌握的個人信息絕對用于法定目的并應(yīng)防止其濫用。

2.要適時制定《商業(yè)秘密法》。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，商業(yè)秘密的價值不斷提升，其作為政府信息公開時豁免公開的內(nèi)容需要予以嚴格保護。《反不正當競爭法》第十條第三款對商業(yè)秘密的限定過于嚴格，對商業(yè)秘密的保護范圍明顯小于《WTO與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的保護范圍，而且該法對商業(yè)秘密的保護也缺乏系統(tǒng)、明確和可操作性的規(guī)定。因此，急需通過建立有關(guān)商業(yè)秘密方面的專門法律來協(xié)調(diào)政府信息公開法律制度和商業(yè)秘密保護制度之間的矛盾。

3.盡早修改、完善《檔案法》。要注意到信息申請人獲得政府信息的利益、國家秘密受保護的國家利益和個人隱私不受侵犯的個人利益是政府信息公開制度所要保護的基本利益，在政府信息公開法律制度的框架下，這三方面的利益必須保持基本的平衡。在實踐中，《政府信息公開條例》要得到全面實施，必須處理好與《保守國家秘密法》、《檔案法》的關(guān)系。

〔1〕劉恒.政府信息公開制度〔M〕.北京:中國社會科學(xué)出版社，2004.

〔2〕萬高揚.我國政府信息公開存在的問題與應(yīng)對之策〔J〕.福建法學(xué)，2009（2）.

〔3〕王名揚.美國行政法〔M〕.北京:中國法制出版社，2005.

〔4〕張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社，2003.

Improving the System for Transparency of Government Information

SHAO Ming-zhao1，ZHANGFeng2
(1.Shandong University,Ginan250100,China;2.Jining Medical College，Rizhao276800,China)

The promulgation and implement of the“Regulations of the PRC on Transparency of Government Information”in2008marks the formation of the basic framework of the system for transparency of government information.But on the whole,there are still some defects such as the lower precedence of legislation for the reguslations of government information，the imperfection of the regulations themselves and the monitor mechanism,and the lack of matched legal systems.In practice,it is necessary to safeguard the citizens’right to be informed as one of the basic human rights stipulated in the Constitution，to draw up a law on transparency of government information，establish and improve the relief system for transparency of government information.

transparency of government information;legal system;citizens’right to be informed

D630

A

1009-1203（2011）06-0088-04

2011-10-26

邵明昭（1969-），男，山東莒縣人，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，中共日照市委黨校副教授、律師，研究方向為行政法治、地方治理。張峰（1978-），男，山東菏澤人，濟寧醫(yī)學(xué)院臨床學(xué)院講師。

責(zé)任編輯 雨文