■ 孟旭光/強 真/郝 慶/侯華麗/安翠娟/吳尚昆

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新時期國土規(guī)劃的功能定位與編制思路

■ 孟旭光/強 真/郝 慶/侯華麗/安翠娟/吳尚昆

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新時期國土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級規(guī)劃、國土資源開發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)以及實現(xiàn)區(qū)域分工互補的重要手段。要進行長遠規(guī)劃、宏觀部署，通過發(fā)揮國土資源的基本功能、國土的載體作用來提升國土規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性；通過確定可行的規(guī)劃目標與指標體系、合理的空間布局方案、建立可操作的規(guī)劃實施體系來發(fā)揮國土規(guī)劃的引導和約束功能。

國土規(guī)劃；空間布局；優(yōu)化配置

目前，國土資源部和國家發(fā)展改革委正在組織開展全國國土規(guī)劃綱要的編制工作。重新審視和研討國土規(guī)劃的一些基本問題，豐富和完善國土規(guī)劃的創(chuàng)新性思維，是提高國土規(guī)劃科學性和有用性的必要理論準備。

1 國土規(guī)劃必須體現(xiàn)時代特征

1.1 國土規(guī)劃的時代背景

(1)我國已經(jīng)構(gòu)建了一個龐大的，且相對完備的國家規(guī)劃體系。二十世紀國土規(guī)劃的7項重點內(nèi)容、3個核心任務(wù)（國土綜合開發(fā)、生產(chǎn)力合理布局和生態(tài)環(huán)境綜合整治）絕大部分已獨立成為專項規(guī)劃，且均已處于我國規(guī)劃體系中的重要位置，并有相應(yīng)的法律保障。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅一個?。▍^(qū)）的省級專項規(guī)劃就達到50余個。目前由于國土規(guī)劃的缺位，一些重點部門的專項規(guī)劃開始重視空間規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等發(fā)展迅速，實質(zhì)上在部分地行使國土規(guī)劃的功能?？臻g規(guī)劃“數(shù)規(guī)”并存，迫切需要在空間上進行宏觀調(diào)控，積極發(fā)揮國土規(guī)劃的控制、優(yōu)化、協(xié)調(diào)和保障作用。

(2)我國進入了全面建設(shè)小康社會新的發(fā)展階段。進入21世紀后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征：國民經(jīng)濟保持平穩(wěn)快速發(fā)展，國家經(jīng)濟實力不斷增強，“五化”水平不斷提升，能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和重點工程建設(shè)成效顯著，人民生活水平不斷提高等。但同時還存在生產(chǎn)力水平總體不高、長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變、資源環(huán)境瓶頸約束加劇、體制機制不完善等突出矛盾和問題。“科學發(fā)展觀”、“五個統(tǒng)籌”、“和諧發(fā)展”、“綠色發(fā)展”、“民富國強”、“低碳經(jīng)濟”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“區(qū)域協(xié)調(diào)”等將是21世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵詞，資源節(jié)約和環(huán)境友好仍然是影響國家科學發(fā)展的核心問題。新的發(fā)展階段要求國土規(guī)劃將保障國土資源安全、促進人地關(guān)系和諧、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、改善民生、全面參與全球化等作為重中之重。

(3)我國的政治經(jīng)濟體制發(fā)生了較大的變化。未來影響中國國土規(guī)劃的政治經(jīng)濟體制特征主要呈現(xiàn)以下變化趨勢。第一，地方政府管理權(quán)限逐步擴大。中央管理經(jīng)濟的權(quán)限逐步下放，地方政府成為重要的利益主體，對經(jīng)濟活動的管理權(quán)限和調(diào)控權(quán)限逐步加強，二者需要在相互尊重的前期下，在空間上合理劃分事權(quán)和財權(quán)。第二，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善。在成熟市場經(jīng)濟體制國家，經(jīng)濟活動和人口在國土空間上自由流動，國家不能用強制手段限制經(jīng)濟要素的自由流動，只能通過國土規(guī)劃等政府行為在空間上對市場進行干預(yù)。第三，社會主義民主不斷深化。政治民主要求國民的基本權(quán)利在空間上平等，要求生活環(huán)境、就業(yè)、就近公共服務(wù)等機會平等。國家需要通過空間上的配置，對國民所得和財富進行再分配。國土規(guī)劃編制模式上需要體現(xiàn)政治民主的需求。

(4)經(jīng)濟全球化和信息化成為時代特征。金融危機后，世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將經(jīng)歷深度調(diào)整，國際經(jīng)濟技術(shù)競爭將更加激烈，我國要提高經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力并在國際產(chǎn)業(yè)分工中占據(jù)有利位置，亟需推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這就迫切需要積極推進國土資源利用模式轉(zhuǎn)型，加快構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型國土資源開發(fā)利用新模式，以進一步提高國土資源對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。中國經(jīng)濟已經(jīng)和世界經(jīng)濟融為一體，全球化和信息化對人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、資源、環(huán)境等國土資源要素的變化產(chǎn)生了重要影響。新時期國土規(guī)劃必須考慮全球化和信息化對重塑國土開發(fā)格局的影響，國土規(guī)劃的編制和實施要考慮世界經(jīng)濟格局的變化，以及國際間國土開發(fā)利用的合作與交流等。

1.2 國土規(guī)劃的時代特征

新時期國土規(guī)劃必須具有開放化、全球化、信息化、市場化、現(xiàn)代化的時代特征。規(guī)劃重點任務(wù)將主要圍繞以下方面來確定：節(jié)約資源、保護環(huán)境、維護國土資源安全、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)、改善民生、應(yīng)對地球環(huán)境變化、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、包容性發(fā)展、提高國家競爭力。新時期國土規(guī)劃要樹立新型的資源觀和資源管理觀：

(1)堅持節(jié)約優(yōu)先，強化資源節(jié)約的政策導向，以提高資源利用效率為重點，通過資源利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

(2)實行供需雙向調(diào)節(jié)，促進由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

(3)改革資源管理方式，完善資源管理制度和標準，加強資源的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合管理，促進資源和環(huán)境保護。

(4)統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外兩種資源，以開放、動態(tài)、全球的視野，構(gòu)建資源安全保障體系。

2 國土規(guī)劃是高層次的國土空間布局與資源優(yōu)化配置方案

2.1 國土規(guī)劃的概念和內(nèi)涵辨析

20世紀國土規(guī)劃的重點是國土開發(fā)與整治，包括對國土資源的考察、開發(fā)、利用、治理、保護等5個方面的工作。我們認為，隨著國土規(guī)劃編制宏觀環(huán)境的變化，新時期國土規(guī)劃的概念和內(nèi)涵應(yīng)有所發(fā)展，應(yīng)更加強調(diào)國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化、資源優(yōu)化配置，以及生態(tài)環(huán)境的保護與綜合治理。國土規(guī)劃是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境關(guān)系的國土空間布局與資源優(yōu)化配置方案。對于國土規(guī)劃可以形成以下基本認識：

(1)國土規(guī)劃是一種政府的公共管理行為，是政府進行宏觀調(diào)控的一種手段，目的是彌補市場調(diào)控的盲目性、自發(fā)性和滯后性。

(2)國土規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和國土自然條件、經(jīng)濟社會條件，對國土資源和國土空間開發(fā)、利用、保護和整治的統(tǒng)籌謀劃以及在時間上與空間上的總體安排和部署。

(3)國土規(guī)劃的對象是國土空間、國土資源及其開發(fā)利用活動，是集國土要素規(guī)劃和國土空間規(guī)劃于一體的綜合性規(guī)劃。國土規(guī)劃的范圍是全部國土，包括海洋、地下的礦產(chǎn)資源。國土規(guī)劃將國土資源和環(huán)境作為一個系統(tǒng)，統(tǒng)籌謀劃。

(4)國土規(guī)劃是人們對國土空間開發(fā)利用目標或狀態(tài)所做的總體構(gòu)想、行動時序和政策措施。

2.2 國土規(guī)劃的地位和作用

國土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級規(guī)劃,是國土資源開發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)，是保證可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域分工互補的重要手段。國土規(guī)劃確定的目標和任務(wù)，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和國家經(jīng)濟技術(shù)力量的可能，分期分批納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年及年度計劃中，并制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，發(fā)動群眾進行等多種方式組織實施。國土規(guī)劃的作用可以概括為三個統(tǒng)籌，兩個協(xié)調(diào)，即統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展，統(tǒng)籌地區(qū)間的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)不同部門的發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系，具體為：

(1)明確方向：在全面調(diào)查了解重要國土資源稟賦和開發(fā)利用狀況，評價國土資源與環(huán)境綜合承載能力的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，明確國土空間開發(fā)利用與資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略目標，為未來10-20年經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向。其國土空間布局方案和思路，為經(jīng)濟社會發(fā)展布局提供依據(jù)，其重要資源優(yōu)化配置思路，為經(jīng)濟社會發(fā)展速度和規(guī)模的確定提供參考。

(2)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局：構(gòu)建國土空間開發(fā)體系，確定不同類型的重點發(fā)展區(qū)域和發(fā)展方向；確定人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的合理布局，明確發(fā)展的方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)；合理安排交通、通信、動力和水源等區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施。

(3)提升國土資源功能：確定國土整治重點領(lǐng)域和重大工程，加強國土綜合整治；創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護模式和途徑，提出環(huán)境治理和保護的目標與對策；構(gòu)建能源礦產(chǎn)保障體系，提高資源的保障能力。國土資源的功能或效用是其自身的客觀性質(zhì)與人的主觀要求相結(jié)合的產(chǎn)物。國土規(guī)劃可以將這兩者結(jié)合起來，很好地提升國土資源功能。

(4)約束規(guī)范不良的國土資源開發(fā)利用活動：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當前與長遠、需要與可能、整體與局部等各類關(guān)系，對國土資源和在國土上的主要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟要素，進行綜合考慮和配置，平衡國民經(jīng)濟發(fā)展重點領(lǐng)域的資源需求規(guī)模，確定本地區(qū)主要自然資源的開發(fā)規(guī)劃、布局和步驟；建立與社會主義市場體制相對應(yīng)的國土空間管理與資源優(yōu)化配置政策體系。

3 提升國土規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性

3.1 長遠規(guī)劃、宏觀部署，體現(xiàn)國土規(guī)劃的戰(zhàn)略性

規(guī)劃是對客觀事物未來的發(fā)展所作的安排，國土規(guī)劃應(yīng)是決定國土發(fā)展框架的10年以上的長期基本規(guī)劃。國土規(guī)劃，在時間上，基于現(xiàn)在著眼未來，有超前性，具有較長的跨度；在空間上，致力于資源優(yōu)化配置和合理布局；在站位上，要體現(xiàn)國家意志，根據(jù)國民經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，處理好當前與長遠、局部與全局的利益關(guān)系，制定規(guī)劃目標、任務(wù)和政策，提出國土資源有效保護和合理利用的重大戰(zhàn)略部署。做到長遠戰(zhàn)略，階段安排，滾動修編，以應(yīng)對未來的不確定性。全國規(guī)劃要站在國家戰(zhàn)略高度，首先，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。我國東部、中部、西部、東北四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略主要突出的是經(jīng)濟發(fā)展板塊空間結(jié)構(gòu)，尚未形成由點、線、面、網(wǎng)絡(luò)、體系等空間要素組成的系統(tǒng)完整的空間戰(zhàn)略體系，需要國土規(guī)劃來進一步補充完善。其次，解決不同類型區(qū)域的區(qū)域分工和定位問題，特別是跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，并對重要資源開發(fā)利用活動做出宏觀部署。

3.2 發(fā)揮國土資源的基本功能，體現(xiàn)國土規(guī)劃的基礎(chǔ)性

國土規(guī)劃的基礎(chǔ)性是由國土資源的基本功能所決定的。國土既是經(jīng)濟社會活動的載體，同時也是經(jīng)濟社會活動所需要的淡水、土地、礦產(chǎn)、能源等基本物質(zhì)原料的來源，國土資源兼有國家領(lǐng)土、自然資源基礎(chǔ)和生命支持系統(tǒng)的作用。雖然當前我國各類規(guī)劃存在相互制約、內(nèi)容重復和功能交叉的問題，但也有一些共同點，一是出發(fā)點一致，各類規(guī)劃的基本出發(fā)點都是發(fā)展經(jīng)濟，提高人民生活水平；二是終極目標一致，都是全面建設(shè)小康社會和科學發(fā)展；三是對國土空間和國土資源需求一致。由此，建議國土規(guī)劃重點突出對國土空間及其資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌，保障各類規(guī)劃的落地，以國土資源部門職能為抓手，體現(xiàn)國土資源的優(yōu)化配置和宏觀調(diào)控作用，統(tǒng)籌國土資源和國土空間可持續(xù)利用與國民經(jīng)濟各項事業(yè)發(fā)展關(guān)系，以凸顯國土規(guī)劃的基礎(chǔ)性。

3.3 通過國土的載體作用，體現(xiàn)國土規(guī)劃的綜合性

國土規(guī)劃的綜合性主要體現(xiàn)在通過國土這一經(jīng)濟社會發(fā)展的載體，將人口、經(jīng)濟、社會和國土空間的開發(fā)利用緊密結(jié)合，實現(xiàn)對相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌和統(tǒng)領(lǐng)。一是要以經(jīng)濟社會發(fā)展目標為引導，以國土資源調(diào)查評價和承載能力為基本依據(jù)，統(tǒng)籌國土空間，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃目標進行客觀、科學的空間落實。二是更加強調(diào)區(qū)域的綜合發(fā)展，給各地均等的發(fā)展權(quán)利，點面結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和國土空間開發(fā)利用適宜性，構(gòu)建多層次、綜合性的國土空間開發(fā)利用格局。三是要平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等規(guī)劃對國土建設(shè)空間的需求總規(guī)模，保證各類規(guī)劃科學、合理實施，實現(xiàn)有限資源在重點領(lǐng)域合理分配和高效利用。四是要體現(xiàn)對重要國土資源的綜合管理，以及對土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的引導。五是考慮海陸一體化和地上地下的統(tǒng)籌發(fā)展。但這種綜合不是將所有規(guī)劃簡單疊加，而是在規(guī)劃目標的引導下，有選擇地進行優(yōu)化、協(xié)調(diào)。

4 充分發(fā)揮國土規(guī)劃的引導和約束功能

“引導”和“約束”是國土規(guī)劃的基本功能。實現(xiàn)這兩個基本功能，關(guān)鍵要解決三個難點：一是如何建立規(guī)劃指標體系，二是如何進行空間布局，三是如何設(shè)計實施的抓手。新一輪國土規(guī)劃不僅要在資源開發(fā)利用的規(guī)模上進行合理設(shè)計和預(yù)測，而且在資源利用的空間布局、準入限制及開發(fā)利用強度上要體現(xiàn)出一定的約束性和對生產(chǎn)力布局的引導性。國土資源的合理利用是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，落實科學發(fā)展觀，保障國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各項規(guī)劃和部門職能的著力點。土地用途管制可以作為實施國土規(guī)劃最直接、最有效的途徑。如可設(shè)置不同行業(yè)的土地準入制度引導經(jīng)濟布局等。

4.1 剛性和彈性相結(jié)合，確定切實可行的國土規(guī)劃目標與指標體系

規(guī)劃目標是國土規(guī)劃的重要組成部分，是對國土空間開發(fā)利用和資源優(yōu)化配置戰(zhàn)略部署的本質(zhì)反映。既要系統(tǒng)，又要簡明，目標設(shè)置不宜過多，避免面面俱到的羅列?？梢酝ㄟ^差別化的資源高效利用和規(guī)模控制，建立規(guī)劃的指標體系，從土地、水等重要資源開發(fā)利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、開發(fā)利用強度等方面體現(xiàn)約束性和引導性。

4.2 正規(guī)劃和反規(guī)劃相結(jié)合，探索科學合理的空間布局方案

國土規(guī)劃的規(guī)劃期一般為10年以上，在經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異的情況下，我們對未來的形勢很難做出準確的判斷，因此，在規(guī)劃的過程中必須預(yù)留出一定的調(diào)整空間。經(jīng)濟地理與自然地理相結(jié)合，一方面采用正規(guī)劃方法，對我們能夠判斷相對準確的內(nèi)容，進行科學合理的規(guī)劃；另一方面，可以采用反規(guī)劃的方法，劃定國土空間開發(fā)的“紅線”，或待規(guī)劃區(qū)，對特定區(qū)域進行保護，或留待以后規(guī)劃。而后，通過空間布局、準入限制條件等來體現(xiàn)規(guī)劃的約束性和引導性。同時建議無論是全國尺度的國土規(guī)劃，還是重點區(qū)域的國土規(guī)劃，均要特別重視跨行政區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，因為促進區(qū)域經(jīng)濟一體化是實現(xiàn)包容性發(fā)展的重要手段。

4.3 繼承和創(chuàng)新相結(jié)合，建立可操作的規(guī)劃實施體系

已經(jīng)完成試點的幾個規(guī)劃，至今只有遼寧規(guī)劃得到批復并開始實施?？傮w看，在規(guī)劃實施方面缺乏有力的抓手，規(guī)劃的約束性和引導性體現(xiàn)不夠，規(guī)劃的作用難以發(fā)揮。對此，一方面，要系統(tǒng)梳理國土資源開發(fā)利用與保護的現(xiàn)行政策與法律，以國土資源部為切入點，從土地、礦產(chǎn)等資源優(yōu)化配置、用途管制、資源利用效率、地質(zhì)保障、國土整治等方面設(shè)計實施抓手；另一面，要加強地方調(diào)研，將地方政府實施較好的創(chuàng)新性政策，提高到國家層面，同時，學習借鑒區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)等規(guī)劃的經(jīng)驗，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段，探索新國土規(guī)劃的實施體系。

[1]國家計劃委員會.全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）[R].北京：國家計劃委員會，1990.

[2]郝慶，孟旭光，強真.新時期國土規(guī)劃編制環(huán)境分析及開展建議[J].經(jīng)濟地理，2010（30）：1180－1184.

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F123.8

A

1672-6995(2011)04-0029-03

2011-03-10

孟旭光（1965-），女，河北省玉田縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，工學博士，主要從事資源經(jīng)濟和國土資源規(guī)劃研究。