柯 堅 何香柏

一、氣候變化適應問題的產(chǎn)生

隨著氣候變化的環(huán)境、經(jīng)濟和社會影響的日益顯現(xiàn)，應對氣候變化成為國際社會和各國、各地區(qū)關注的焦點問題。盡管全球氣候變化的原因與人類對于氣候變化的影響程度依然存在著廣泛的爭議，但頻繁發(fā)生的極端性天氣、洪澇災害、嚴重的干旱和冰川的融化等諸多現(xiàn)象表明，全球性的氣候變化已經(jīng)是一個無法回避的事實。全球性的氣候變化對人類生存和發(fā)展有著全方位的影響，氣候變化及其引發(fā)或者加重的自然災害正在刷新歷史紀錄，并與土地利用的改變、污染、沙漠化和自然資源的過度開采等引起的生態(tài)環(huán)境問題前所未有地結合在一起，影響著包括生物多樣性在內的地球多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)的結構、功能，甚至引起陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能發(fā)生實質性改變。1全球氣候變化的科學研究表明，氣候變化已經(jīng)現(xiàn)實地和潛在地嚴重威脅到人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

國際社會應對氣候變化主要包括兩個措施：一是氣候變化的減緩（Mitigation）措施。由于溫室氣體的排放相當大程度上是由人類活動所產(chǎn)生的，人類應通過減少這些氣體和物質排放以緩和、減輕人為造成的氣候變化壓力，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《哥本哈根協(xié)定》等國際政策與法律文件的制定都反映了國際社會在這方面的努力。2氣候變化減緩可以從源頭上影響氣候與環(huán)境變化的速率和程度，符合人類的長遠利益。二是氣候變化的適應（Adaptation）措施。盡管人類采取了減緩措施，但由于國際社會減緩措施的無力和遲緩，以及溫室氣體對于大氣影響的長效性，即使人類從現(xiàn)在開始不排放，由于氣候變化的累積性，氣候變暖的大趨勢在未來100年中仍將不可逆轉地持續(xù)下去,這就迫使人類社會必須適應氣候變暖的現(xiàn)實和趨勢。

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）對氣候變化適應的定義，它是指自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的實施、運作過程或結構在未來可能或實際的氣候變化條件下能夠進行調整或者做出反應。3比較而言，減緩需要國際社會的一致努力，且牽涉各國、各地區(qū)間的政治、經(jīng)濟、財政、能源等方面的利益，是國際社會氣候變化政策與法律合作的重點；適應則更多的是一種國內或地區(qū)的政策和行動，依賴于國家或地區(qū)自身適應能力的建設。氣候變化適應既可能是自然系統(tǒng)自發(fā)反應和自我調節(jié)，也可能是社會系統(tǒng)有目的、有組織、有規(guī)劃的反應，包括個人、團體、地區(qū)、國家、國際社會等不同層次的自主反應。

不同的自然與自然資源要素、地理區(qū)域、人群和社會經(jīng)濟部門對于氣候變化的影響具有不同的敏感性和脆弱性，氣候變化對各國、各地區(qū)、不同行業(yè)和不同人群也有著不同的影響。以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為例，從個人適應氣候變化的角度看，農(nóng)民可以通過改變種植的農(nóng)作物的品種適應氣候變化；從地區(qū)或國家的角度看，適應措施可能是改變耕地的數(shù)量或耕作計劃；而從全球的角度看，則可能需要改變農(nóng)產(chǎn)品的貿易策略。如歐盟《適應氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書提出：氣候變化影響的嚴重性存在著地區(qū)差異，歐洲最脆弱的地區(qū)是南歐、地中海盆地、偏遠地區(qū)和北極。此外，山區(qū)特別是阿爾卑斯山區(qū)、島嶼、沿海和城市地區(qū)以及人口密集的平原，也面臨著特殊的問題。歐洲之外的發(fā)展中國家仍然特別脆弱。白皮書還識別了需要關注氣候變化適應問題的一些關鍵部門和領域，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、沿海和海洋系統(tǒng)、能源領域、基礎設施、旅游、人類和動植物健康、水資源、生態(tài)系統(tǒng)、決策制定部門等。4

二、環(huán)境法原則在歐盟氣候變化適應政策與法律實踐中的適用

早期建立歐洲經(jīng)濟共同體的條約中并沒有考慮到環(huán)境問題，為了給共同體的環(huán)境行動尋求合法性的基礎，當時主要是通過對條約中一些概括性條款的擴張解釋來獲得環(huán)境行動的權力。這種狀況在1987年共同體通過《單一歐洲法》后得到了改變，《單一歐洲法》規(guī)定了歐洲共同體必須遵循的環(huán)境法原則，并賦予了共同體應對環(huán)境問題的權力。5目前,歐盟環(huán)境法原則主要是指《歐洲經(jīng)濟共同體條約》第130R、130S和130T條款確立的一些環(huán)境法原則，主要包括可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則、污染者付費原則、高水平保護原則、一體化原則、源頭控制原則、公眾參與原則、國際合作原則、風險防范原則等。6

歐盟環(huán)境法原則作為環(huán)境法基本價值的載體和具有根本性的法律準則，對于共同體的社會行為和活動具有普遍的法律約束力和指導意義。作為歐盟憲法性條約認可和確立的法律原則，歐盟環(huán)境法原則通過實定法的法律規(guī)范的形式表達了共同體的共同法律價值和理念。實踐中，歐盟環(huán)境法原則的適用和氣候變化適應政策與法律創(chuàng)新有著明顯的互動關系：一方面，通過環(huán)境法原則的適用，不斷引導、推動氣候變化適應政策與法律的創(chuàng)新；另一方面，環(huán)境法原則在氣候變化立法和政策制定過程中得到發(fā)展，其適用的領域、范圍、方法、程序等方面也不斷得以明確。結合歐盟氣候變化適應領域政策與法律實踐，其環(huán)境法原則的適用主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.氣候變化適應的目標性原則——可持續(xù)發(fā)展原則與高水平保護原則的適用

氣候變化現(xiàn)實地、潛在地對可持續(xù)發(fā)展構成了巨大威脅，如不斷增多的極端氣候事件，會帶來水循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的破壞，制約經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2002年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第八次締約國大會通過的《德里部長宣言》明確提出，應當在可持續(xù)發(fā)展的框架下解決氣候變化問題及其產(chǎn)生的脆弱性和適應性問題?？梢?，可持續(xù)發(fā)展原則為氣候變化適應的國際合作確立了目標。

修訂的《歐洲經(jīng)濟共同體條約》第130R條款則明確規(guī)定：共同體環(huán)境保護的目標是“努力維護、保護和增進環(huán)境的質量；努力保護人類健康；確保對自然資源謹慎而合理的利用”。1992年頒布的《馬斯特里赫特條約》開宗明義地在第2條中增加了共同體“可持續(xù)發(fā)展”的目標，而3B條款更使其成為一項獨立的原則。通過對共同體環(huán)境政策事項的授權，《馬斯特里赫特條約》把環(huán)境保護作為可持續(xù)發(fā)展的基礎。1997年的《阿姆斯特丹條約》第2B條款進一步將“可持續(xù)發(fā)展”上升為共同體的總體原則，而不是將其局限于環(huán)境保護領域。對于歐盟而言，其氣候變化適應的具體目標是為國際和國家層面的適應努力提供支持，以確保有足夠的資源采取有效、符合成本——效益的適應措施，為未來世代提供一個持續(xù)健全的經(jīng)濟基礎。7同時，基于高水平保護原則的考慮，《適應氣候變化：邁向歐洲行動框架》提出：決策者面臨的挑戰(zhàn)是既要認識氣候變化的影響，也要制定和執(zhí)行政策以確保最佳水平的適應。8

2.氣候變化適應的正當性原則——風險防范原則的適用

氣候變化作為一種全球性環(huán)境風險，其發(fā)生具有科學上的不確定性。9氣候變化從長期來看可以造成嚴重的不可逆轉的影響，其負面效果往往需要數(shù)十年甚至更長的時間才會顯現(xiàn)出來，危害性程度和范圍具有不確定性，并且不完全為科學所認知。與以往的可預測、可確定，以及可恢復、可救濟的環(huán)境損害相比，氣候變化的環(huán)境風險在一定程度上超出了人類經(jīng)驗和知識所能夠預測和控制的范圍，現(xiàn)有的科技知識和社會經(jīng)驗也難以明確地證明人類行為和風險后果之間的因果關系，但是，一旦風險真正發(fā)生，其環(huán)境后果往往是災難性的，且災難性的后果難以甚至無法逆轉。氣候變化未知的環(huán)境風險和不確定的社會、經(jīng)濟后果交織在一起，加劇了氣候變化的風險。

氣候變化適應立法和政策制定的最大障礙就是其科學上的不確定性。雖然環(huán)境法通常是以科學對氣候變化問題的客觀認識和事實判斷為基礎的，但是，這并不意味著環(huán)境法對氣候變化的不確定性問題就無能為力。實際上，應對科學不確定性的最好方法，就是運用風險防范原則（Precautionary Principle），推動氣候變化適應政策與法律的創(chuàng)新。風險防范原則最早起源于德國法，它是指“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確定證據(jù)為理由，延遲采取符合成本——效益的措施防止環(huán)境惡化”。10在1992年頒布的《馬斯特里赫特條約》中，歐盟通過130R條款確立了其環(huán)境保護政策與法律所遵循的風險防范原則。11風險防范的環(huán)境法原則可以引導科學界、政府、社會更加謹慎地認識氣候變化及其帶來的氣候變化適應問題，指導其在科學不確定性的基礎上采取積極的社會行動和政策、法律應對措施，避免因氣候變化科學上的不確定性而拖延或拒絕采取有效的政策與法律措施。

依據(jù)風險防范的環(huán)境法原則，政府不得以科學上的不確定性為理由，延遲采取符合成本——效益分析的措施防止、減少環(huán)境風險。人類雖然不能完全避免氣候變化產(chǎn)生的環(huán)境風險的巨大負面影響，但卻可以通過采取積極的、預期性的政策和法律適應措施降低氣候變化的危險水平和潛在的損害。以風險防范原則為立法和政策制定的依據(jù)，可以通過預期行動有效地預防、控制和減少氣候變化對自然生態(tài)系統(tǒng)、社會經(jīng)濟發(fā)展的影響。適用風險防范原則并不意味著排斥成本——效益分析，從長遠來看，采取適應性政策與法律措施所產(chǎn)生的經(jīng)濟、環(huán)境和社會利益，符合成本——效益分析的風險管理的基本要求，問題的關鍵在于要在增強氣候變化適應能力方面作出正確與合理的政策與法律抉擇。對于決策者而言，這不是一個是否要考慮應對氣候變化的問題，而是應該在多大程度上對氣候變化作出反應的問題。12歐盟在《適應氣候變化：邁向歐洲行動框架》的白皮書中明確提出采取“無悔策略”（No-Regret Measure），即應當優(yōu)先采取那些盡管具有不確定性，但是仍然能夠產(chǎn)生社會或經(jīng)濟凈收益的適應行動，也應當優(yōu)先采取那些同時有利于減緩和適應的措施。13顯然，這是風險防范原則的另一種表述方式。

3.氣候變化適應的機制性原則——公眾參與原則的適用

公眾參與原則是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權益相關的開發(fā)決策等活動，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。14公眾參與原則的貫徹實施，需要知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權、訴訟權等一系列新型社會權利的法律保障，它不僅是當代社會保護和救濟公民基本環(huán)境權益的客觀要求，而且有利于促進公共決策的民主化和科學化。

公眾參與原則是歐盟憲法性條約等一系列法律文件確立并貫穿于歐盟環(huán)境法律與政策各個領域的一項基本準則?！哆m應氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書明確指出：適應將是一個長期而持續(xù)不斷的過程，它在各個層面上運行并需要利益相關者的密切合作。15為了支持在氣候變化適應方面的合作，歐盟委員會計劃成立一個影響和適應指導小組并成立秘書處。指導小組旨在推動歐盟適應戰(zhàn)略的發(fā)展，并為成員國國家適應戰(zhàn)略提供幫助。該小組由歐盟成員國和地區(qū)適應計劃制定的代表們組成，并吸納來自于市民社會和科學界的代表。同時，指導小組將得到眾多技術小組的支持，他們主要負責關鍵行業(yè)和領域的適應性問題，如農(nóng)林業(yè)、生物多樣性、水資源、海洋、能源和健康等。指導小組在成立之時將著重于監(jiān)督與促進知識基礎建設進程，特別是信息交換平臺的建立，并負責提供一種協(xié)調一致的方法建立氣候變化影響的證據(jù)基礎，評估歐盟氣候變化風險，增強氣候適應能力。

有關氣候變化風險信息的公開是公眾參與的前提，也是保障公民的環(huán)境知情權的需要。有學者明確指出：要想管理作為急劇技術變遷之一部分的風險，唯一的方法就是通過一種極端的新公開性——這需要一種新制度，它不僅能反映明顯的社會利益相關者與那些目前僅作為“虛擬利益相關者”存在的公民之間的信任，而且能創(chuàng)造出這種信任。16這種所謂的新的公開性實際上就是風險信息的公開。環(huán)境信息的公開主要有兩種方式：一種是公民在法律不禁止的范圍內自主地獲得信息；二是義務人依法主動或應權利人要求公布、告知、提供一定的信息。17歐盟《適應氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書四個支柱中的首要支柱就是建立一個關于氣候變化影響和后果的知識基礎。白皮書提出通過建立知識庫形成一個知識交流平臺，以更好地幫助采取適應措施。17

氣候變化風險的不確定性要求打破行政機關和專家的知識壟斷，實現(xiàn)決策結構的開放，將專家和決策者之間的閉門協(xié)商轉化為專家、決策者、利益相關者和社會公眾的多方能動者之間的公開對話與協(xié)商。因此，建立完善的公眾參與法律制度，是決策結構開放和適應多方能動者公開對話的必然要求。除此之外，由于環(huán)境問題往往經(jīng)常涉及多種利益的沖突，它需要在民主理念的基礎上尋求共同立場和解決對策。當然，在環(huán)境領域中參與式民主的觀念并不在于以投票的方式解決所有的問題，而是由受影響民眾借由適當管道參與決策過程，借以調和利益沖突、促進民主政治的發(fā)展、改善政府的決策品質。19

氣候變化適應性問題的政策與法律應對需要建立一個包括決策部門、專家、利益相關者和社會公眾的多元風險決策機制，而不是沿襲決策部門獨斷決策的作法。一方面，氣候變化適應的科技性、學科交叉性和綜合性需要充分發(fā)揮專家優(yōu)勢，建立專家和決策者聯(lián)系與合作的制度渠道，以制度化的方式保證專家參與涉及氣候變化風險的重大決策；另一方面，公眾對自己生活的環(huán)境有著最熟悉、最真實的了解，這提供了一種堪與科學專家們的分析比肩的值得信賴的紀錄，20專家和政府應該改變過去那種自信的、獨白式的態(tài)度，采取和公眾合作的態(tài)度，聽取來自公眾的呼聲和意見。

4.氣候變化適應的方法性原則——污染者付費原則、預防原則和一體化原則的適用

根據(jù)氣候變化適應發(fā)生的時間，可以將其劃分為補救性適應、反應性適應和預期性適應。補救性適應是被動的、事后的；反應性適應通常與具體氣候變化直接相關，具有自發(fā)的、短期的、戰(zhàn)術性的特點；預期性適應則是政府通過政策、法律考慮氣候變化以增強適應能力，它更加偏重戰(zhàn)略性、主動性和規(guī)劃性。21綜觀歐盟的氣候變化適應政策與法律實踐，它通過污染者付費原則（Pol luter-Pays Principle）、預防原則和一體化原則的適用，體現(xiàn)了不斷發(fā)展和成熟的氣候變化適應的政策與法律理念。

污染者付費原則和預防原則是歐盟環(huán)境法最早確立的原則。早在20世紀70年代，由于擔憂在污染治理方面缺乏統(tǒng)一的政策會導致成員國競爭的扭曲，歐洲共同體開始在《第一個環(huán)境行動計劃（1973年-1977年）》和《第二個環(huán)境行動計劃（1977年-1981年）》中，確立了預防原則和污染者付費原則，并強調共同體經(jīng)濟等各方面的決策或項目必須與環(huán)境問題的考慮進行結合。22《歐洲經(jīng)濟共同體條約》第235條規(guī)定了污染者付費原則，它主要是要求污染者對其造成的具有外部性的環(huán)境污染成本承擔費用的責任。

氣候變化產(chǎn)生的原因復雜、影響范圍廣泛，其造成的損害往往無法確定直接的污染者。在這種情形下，環(huán)境損害或成本的負擔應該用國家和團體的費用加以排除，即透過“公”的力量加以實現(xiàn)。假設污染是可預期的，但究竟是何人造成不得而知，則社會必須以公權力介入，在沒有污染之前進行預防措施，而此預防措施的費用由整個社會來負擔，其責任可能衍生至預防階段或擴展至最后的整治階段。23同時，氣候變化影響的整體性以及社會通常愿意避免大范圍危害的選擇意愿，使得以單個危害為基礎發(fā)展起來的保險、責任制度以及防止風險擴散導致?lián)p失等傳統(tǒng)的賠償機制，其效果都是有限的。氣候變化責任的發(fā)展趨勢是以污染者付費原則為基礎，通過征收環(huán)境稅費以及設立環(huán)境保險、基金等污染者責任社會化的方式，避免傳統(tǒng)的民事法律救濟的局限性，以解決氣候變化預期行動資金不足問題。

預防原則（prevention principle）具有避免和防止環(huán)境污染和破壞發(fā)生的重要作用。與其他環(huán)境問題一樣，氣候變化適應性問題的政策與法律應對具有“防勝于治”的特點。對于一些在氣候變化背景下可以預見、不可逆轉的環(huán)境生態(tài)破壞，預防能夠更加有效地發(fā)揮作用。預防原則與風險防范原則是有區(qū)別的，前者在對環(huán)境問題有了確定性的認識時適用，后者則適用于環(huán)境風險不確定的場合，要求在環(huán)境和資源決策過程中不僅要考慮到那些明顯的確定的危險，而且對那些較小的缺乏科學確定性的負面影響也應謹慎處之。24面對氣候變化的嚴峻形勢，從預期性適應的要求出發(fā)，構建氣候變化適應的政策與法律機制，是保障人類生存和發(fā)展的一個重要基礎。

1987年通過的《歐洲單一法》規(guī)定了歐盟環(huán)境法的一體化原則（Integration Principle），即環(huán)境保護要求必須納入共同體其他政策的考慮之中，并作為其他政策的有機部分。25適應氣候變化不僅是一個環(huán)境問題，而且還是一個影響所有政策領域（水資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、海洋、金融、貿易等）的風險管理問題。一體化原則的適用可以為氣候變化適應提供一體化考量和決策的政策與法律方法。將適應納入歐盟關鍵性的政策領域，是《適應氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書的四大支柱之一。為此，白皮書特別識別了一些需要采取統(tǒng)一適應戰(zhàn)略的行業(yè)、區(qū)域和領域，包括健康和社會政策領域（特別是氣候變化對低收入群體的工作和生活質量的影響），農(nóng)業(yè)和林業(yè)，生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)和水資源，沿海和海洋地區(qū)，生產(chǎn)系統(tǒng)和物理基礎設施等。同時，白皮書還建議研究將氣候影響評估作為公共和私人投資的一個前提條件的意義，以及將可持續(xù)標準（包括考慮氣候變化的影響）納入考量因素的可行性，以確保在執(zhí)行環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價指令以及空間規(guī)劃政策時考慮氣候變化。26

三、氣候變化適應制度創(chuàng)新與環(huán)境法原則的適用

氣候變化適應是一個包括態(tài)度、決策和行動在內的持續(xù)不斷的過程，反應了現(xiàn)存的社會規(guī)范和決策程序。27應對氣候變化適應性問題，需要在全球社會、區(qū)域性共同體、國家或地方等不同層次進行政策與法律的創(chuàng)新，并通過制定和實施有效的政策與法律措施，包括目標、戰(zhàn)略、規(guī)劃、機制、制度和規(guī)范等方面的政策與法律對策，增強社會、經(jīng)濟系統(tǒng)對于氣候變化的適應能力，促進和保障人類社會安全和秩序價值實現(xiàn)的過程。同時，在氣候變化適應性政策與法律創(chuàng)新的過程中，可以通過環(huán)境法原則的適用，為其理性的發(fā)展和規(guī)范性的建構提供有效的法律指南。

1.政策與法律創(chuàng)新是增強氣候變化適應性的社會基礎

當今環(huán)境時代，政策與法律創(chuàng)新的依據(jù)之一是自然環(huán)境因素的改變、重組或破壞。人類社會的政策與法律必須不斷地發(fā)展、變化和修正，即要求法律價值、法律規(guī)范和法律行為不斷地萌芽、形成并日益發(fā)展，以滿足保持社會、經(jīng)濟、環(huán)境安全和秩序的客觀要求。28因氣候變化引起的洪澇、旱災、植被破壞等環(huán)境變化已經(jīng)現(xiàn)實地并將潛在地影響人類社會的生存和發(fā)展，它必須要求社會在利益與負擔、權利與義務、成本與效益之間作出新的調整或安排，以改變人類的行為，保證人與自然的和諧共生。

一般而言，政策和法律創(chuàng)新往往源自于社會實踐基礎上的社會認識和價值觀念的發(fā)展和變遷，而新的社會認識和價值觀念通常構成了政策和法律制度創(chuàng)新和變革的內在基礎。在社會認識和價值觀念引導下的政策和法律制度的有效變革，可以將人類社會主體的主觀價值和意志轉化為調整、規(guī)范和指導社會活動和行為的法律規(guī)則，并最終規(guī)范和引導人類自身的社會行為和活動。然而，在氣候變化適應的立法與政策制定過程中，氣候變化及其適應的風險性特征及其科學上的不確定性，對于人類社會慣常的思維模式提出了挑戰(zhàn)，它打破了傳統(tǒng)思維模式中從價值觀念形成到制度創(chuàng)設到社會行動的具有確信關聯(lián)的因果邏輯關系鏈，在理論和實踐中出現(xiàn)了社會認識、價值觀念的變遷與法律制度、政策措施創(chuàng)設之間因果關系鏈弱化甚至斷裂的現(xiàn)象。換言之，對氣候變化及其具體影響知之不多、知之不詳，特別是氣候變化及其影響的不確定性、多變性、復雜性、交叉性和非線性的存在，增加了人類社會做出理性的政策與法律制度回應的難度。

氣候變化適應問題給環(huán)境法價值、法觀念和法律制度帶來了全方位的挑戰(zhàn)，克服社會認識、價值觀念與環(huán)境政策、環(huán)境法律制度之間的鴻溝，推動前攝性（Preactive）、預期性的氣候變化適應法律制度和政策措施創(chuàng)新，是提高國際社會、國家和地區(qū)氣候變化適應能力的關鍵。對氣候變化及其適應問題，盡管有來自自然科學界、公共政策與法律等領域乃至社會的新的觀察和認識、新的社會價值與觀念的倡導和呼吁，但這些新的認識和價值觀念往往難以為氣候變化適應的政策制定與法律制度創(chuàng)新直接提供合法性和正當性基礎，特別是在科學認識、新舊價值觀念等方面存在著較大的理論分歧、社會爭議和其背后隱含的社會利益關系調整錯綜復雜時，通常會導致立法與政策的無所適從。同時，氣候變化適應的政策制定與法律制度創(chuàng)新通常不是一勞永逸的，它們不僅需要隨著人類社會對氣候變化認識的提高而發(fā)展和變化，還需要對氣候變化適應政策和法律制度執(zhí)行中的問題進行有效的評估和反饋，以便及時地調整和修正法律制度安排和政策措施。

政策與法律創(chuàng)新構成了人類社會適應氣候變化的最重要社會基礎。為了應對氣候變化的自然、社會和經(jīng)濟風險，應當通過前攝性、預期性的政策措施和法律制度，提高國際社會、國家和地方的氣候變化適應能力，為氣候變化適應涉及的各種復雜的權利與義務關系、社會利益關系及其矛盾沖突的解決創(chuàng)造公平、及時而有效的法律規(guī)范，保障和引導機制，不能因為科學界和不同利益集團在氣候變化問題上的爭論及其存在的科學不確定性而遲延采取適應性法律與政策措施。

2.環(huán)境法原則是氣候變化適應性政策與法律創(chuàng)新的法律指南

環(huán)境法在氣候變化減緩與適應方面都處于政策與法律體系的核心地位，作為環(huán)境保護領域的法律原則，環(huán)境法原則是實定法確立的高度抽象性的法律價值和理念，它既是環(huán)境公共政策、環(huán)境法制度和規(guī)則得以形成的價值基礎，又是連接社會認識、價值觀念與環(huán)境政策、法律制度和規(guī)則的紐帶。通過以上對氣候變化適應領域歐盟政策和法律實踐的分析，環(huán)境法原則實際上為氣候變化適應法律與政策創(chuàng)新的正當性和合理性奠定了法律基礎。根據(jù)阿列克西（Robert Alexy）對法律規(guī)則與法律原則的區(qū)分，法律規(guī)則是“確定性命令”（Definitive Commands）和“實際應然”（Real Ought）；法律規(guī)則是一種要求事物在相對于法律上與事實上的可能范圍，得到完全履行和實現(xiàn)的法律規(guī)范，它只有履行或是不履行、實現(xiàn)或是不實現(xiàn)這兩種情況。法律原則則是“最佳化命令”（Optimizing Commands），它表達了社會通過法律認可的最佳化理念和“理想應然”（Ideal Ought），此種規(guī)范的內容只能以或多或少的方式、以不同的程度來實現(xiàn)。29對于法律原則，德沃金更加明確地指出：“一個規(guī)則對于一個預定的事件作出一個固定的反應；而一個原則則指導我們在決定如何對一個特定的事件作出反應時，指導我們對特定因素的思考?！?0環(huán)境法原則作為環(huán)境法和公共政策在創(chuàng)制和實施中必須遵循的具有法律拘束力的根本性準則，它對克服社會認識、價值觀念變遷與法律制度、政策措施創(chuàng)設之間的鴻溝，具有不可替代的紐帶和橋梁作用。

實踐中，環(huán)境法原則對于氣候變化適應政策措施與法律制度的創(chuàng)新具有雙重功能：其一，環(huán)境法原則是通過立法確立或認可的并具有法律約束力的根本性準則，它承載的抽象性、概括性、普適性的法律價值觀念，通常是社會認識發(fā)展和價值觀念變遷的體現(xiàn)。因此，作為實定法意義上的環(huán)境法原則，它能夠為氣候變化適應的政策措施與法律制度創(chuàng)設提供合理性和正當性基礎。其二，由于環(huán)境法原則所蘊涵的具有普適性的法律價值觀念，它能夠幫助氣候變化適應的政策與法律創(chuàng)新確立目標、明確政策與法律的社會運行機制、識別氣候變化適應的政策與法律的方法和措施等。

3.以環(huán)境法原則為指南推動我國氣候變化適應性政策與法律創(chuàng)新

我國是受全球氣候變化影響最大的國家之一，如果說減緩氣候變化是我國面臨的一項長期、艱巨的挑戰(zhàn)，那么，適應氣候變化則是我國當前面臨的一項更為現(xiàn)實、緊迫的任務。在致力于能源變革、產(chǎn)業(yè)調整等氣候變化減緩措施的同時，還應當從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認識提高我國氣候變化適應能力的重要性。近些年來，我國各地不斷遭遇極端氣候災害等問題的挑戰(zhàn)，雖然很難說某一次的極端氣候事件是由氣候變化造成，但氣候變化會導致高溫、暴雨、洪澇、干旱、嚴寒等極端氣候事件頻率和強度不斷增加卻是不爭的事實。從2009年秋季西南地區(qū)遭遇的長達八個月的特大干旱，到2010年夏季南方地區(qū)多省區(qū)發(fā)生嚴重洪澇災害，31以及2011年全國很多城市發(fā)生的洪澇泛濫事件，不斷地給我們敲響了警鐘。事實上，除了干旱、洪澇等災害的發(fā)生，氣候變化對于我國的農(nóng)業(yè)、森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)、流域、水資源、山地、干旱地區(qū)、海岸帶及沿海地區(qū)都構成了現(xiàn)實與長遠的影響。在全球氣候變化的大背景下，我國正在經(jīng)歷著深刻的環(huán)境變化，越來越多的極端氣候事件，不僅造成了嚴重的經(jīng)濟損失和環(huán)境破壞，還給廣大民眾的生存和生命財產(chǎn)安全帶來了嚴重的威脅。因此，正視氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，增強氣候變化適應能力是我國當前需要關注的一個重要問題。

政策與法律創(chuàng)新是增強氣候變化適應能力的基礎，它要求不斷構筑當代風險社會背景下我國以安全、秩序為核心價值的合理、有效和公平的政策與法律體系。在此方面，歐盟環(huán)境法原則適用的政策與法律實踐經(jīng)驗對于我國具有重要的啟示意義。在歐盟氣候變化適應政策與法律的形成和發(fā)展過程中，可持續(xù)發(fā)展原則、高水平保護原則、風險防范原則、公眾參與原則、一體化原則、預防原則、污染者付費原則等歐盟環(huán)境法原則的適用，為歐盟氣候變化適應政策與法律的創(chuàng)新提供了目標、正當性、機制和方法，使得歐盟氣候變化適應政策與法律的生長獲得了根基、方向和動力。相比而言，我國氣候變化適應的政策與法律創(chuàng)新尚未得到充分的重視。造成這種狀況的一個重要原因是，我國現(xiàn)行環(huán)境法沒有對環(huán)境法原則作出明確的規(guī)定，氣候變化適應政策與法律的創(chuàng)新相應地也缺乏明確的環(huán)境法原則支撐和導向。環(huán)境法原則不僅是環(huán)境法的理論話語，而且是環(huán)境法具有法律規(guī)范意義的實踐話語。32借鑒歐盟氣候變化適應政策與法律實踐中環(huán)境法原則適用的經(jīng)驗，合理地確立和適用環(huán)境法原則，是推動我國氣候變化適應政策與法律創(chuàng)新不可忽視的重要法律基礎。

注：

1See Working Group II,Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Climate Change2007：Cont ribution of Working Group II to the Fourth Assessment Repor t of the Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Cambridge,New York：Cambridge University Press,2007,p.213.轉引自張梓太：《論氣候變化立法之演進——適應性立法之視角》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2010年第10期。

2曾文革、張婷：《后京都時代中國能源法制面臨的挑戰(zhàn)與對策》，《甘肅社會科學》2010年第3期。

3See Barry Smit,Ian Bur ton,Richard J.T.Klein and J.Wandel,A Short Historical Overview of the Concepts of Resil ience,Vulnerabil ity,and Adaptation,2000,pp.4-5.Available at http：//www.indiana.edu/iupolsci/gradcv/schoon/historical_critique.pdf,last visit on Sept.9,2010.

4See Commission of the European Communities,White Paper on Adapting to Climate Change：Towards a European Framework for Action,COM（2009）147 final,p.3.Available at ht tp：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=COM：2009：0147：FIN：EN：PDF,last visit on Sept.9,2010.

5、22參見[美]諾爾·瓦爾蒂、威次佐·西客維奇：《從羅馬到尼斯——歐洲環(huán)境法發(fā)展的歷史側面》，陳懿譯，《研究生法學》2007年第1期。

6在修訂后的《歐洲聯(lián)盟條約》中，原來的這些條款分別被重新排列為第174條、第175條和第176條。

7、8、13、15、18、26See supra note 3,p.16,p.5,p.8,p.13,p.7,p.12.

9本文中的不確定性指的是人類活動對環(huán)境風險的危害肯定起了作用，但在環(huán)境受到風險威脅的程度、風險危害的性質和嚴重程度或者因果關系等方面存在科學上的不確定性。參見唐雙娥：《環(huán)境法風險預防原則研究：法律與科學的對話》，高等教育出版社2004年版，第3頁。

10《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15項原則。

11有學者稱之為風險預防原則，參見王曦：《國際環(huán)境法》，法律出版社1998年版，第116頁；也有學者稱之為預防原則，參見亞歷山大·基斯：《國際環(huán)境法》，張若思編譯，法律出版社2000年版，第93頁；還有學者稱之為警惕原則，參見金瑞林：《中國環(huán)境法》，法律出版社1998年版，第70頁。

12參見[美]保羅·波特尼、羅伯特·N·史蒂文斯：《環(huán)境保護的公共政策》，上海人民出版社2004年版，第180頁。14參見汪勁：《環(huán)境法學》，法律出版社2006年版，第175頁。

16、20參見希拉里·羅斯：《新遺傳學時代的風險、信任與懷疑》，載[英]芭芭拉·亞當?shù)龋骸讹L險社會及其超越——社會理論的關鍵議題》，趙延東等譯，北京出版社2005年版，第92頁，第94頁。

17參見呂忠梅：《長江流域水資源保護立法研究》，武漢大學出版社2006年版，第115頁。

19參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第93頁。

21See N.Ravindranath,Jayanta Sathaye：Cl imate Change and Developing Count ries,Kluwer Academic Publishers,2002,p.86.

23參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第187-188頁。

24參見褚曉琳：《試論風險預防原則》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2007年第4期。

25在《馬斯特里赫特條約》中，該原則規(guī)定在130R條款中，在新的《歐洲聯(lián)盟條約》中，第6條規(guī)定了該原則。

27W.Nei l Adger,Nigel W.Arnel l and Emma L.Tompkins,Successful Adaptation to Cl imate Change across Scales,Global Environmental Change,2005,pp.77–86.

28參見李龍：《法理學》，人民法院出版社、中國社會科學出版社2003年版，第71頁。

29阿列克西認為，法律原則的實現(xiàn)具有程度上的差別，其實現(xiàn)不僅取決于事實因素，而且依賴于法律上的可能性。See Robert Alexy,The Argument f rom Injustice,Clarendon Press,2002,p.70.

30[美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，序言第18頁。31截止2010年7月21日，全國25條河流發(fā)生了歷史最大洪水，全國范圍27個省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)作物受災7002.4千公頃，受災人口1.13億人，因災死亡701人，失蹤347人，倒塌房屋64.55萬間，直接經(jīng)濟損失約1422億元。國務院新聞辦公室新聞發(fā)布會消息，參見http：//news.163.com/10/0721/10/6C40PJMA000146BD.html，2010年7月21日訪問。

32柯堅：《環(huán)境法原則之思考——比較法視角下的共通性、差異性及其規(guī)范性建構》，《中山大學學報（社會科學版）》2011年第3期。