文/黨國(guó)英

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）

關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的幾個(gè)實(shí)際問(wèn)題

文/黨國(guó)英

要實(shí)行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來(lái)的合作社，將少量土地作為“公地”，而將宅基地完全歸農(nóng)民所有

近些年，筆者在工作中接觸到很多關(guān)心農(nóng)村土地問(wèn)題的一線公務(wù)人員，聽(tīng)到他們的所思所想，以為很有現(xiàn)實(shí)意義。做一個(gè)歸納，大體以為下列問(wèn)題值得討論。

農(nóng)地究竟歸誰(shuí)所有

不只一次，有地方干部對(duì)筆者提問(wèn)，農(nóng)地究竟歸誰(shuí)所有？問(wèn)者不是不知道集體所有制這個(gè)法律用語(yǔ)。他們是在質(zhì)問(wèn)。我們就不能簡(jiǎn)單地用法律概念作回應(yīng)。

長(zhǎng)話短說(shuō)。馬克思在這一點(diǎn)上有好的說(shuō)法。需要區(qū)別法律上的所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)。英國(guó)的土地在法律上歸國(guó)王所有，但英國(guó)的朋友講，英國(guó)的農(nóng)民從不記得土地是國(guó)王的。這就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)意義上，英國(guó)的農(nóng)地實(shí)際歸地主或農(nóng)場(chǎng)主所有。法律上的所有權(quán)被名義化了。

按中國(guó)的農(nóng)村土地承包法，集體所有權(quán)也接近被“名義化”了，但在中國(guó)法制環(huán)境下，事情遠(yuǎn)沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。

如果法律上沒(méi)有形成具有特定主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，或法律得不到尊重，那么，誰(shuí)對(duì)土地有實(shí)際的支配權(quán)，經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)就歸誰(shuí)！而這個(gè)實(shí)際支配權(quán)在中國(guó)并沒(méi)有一個(gè)范式。若一個(gè)村長(zhǎng)敢于隨便和開(kāi)發(fā)商聯(lián)合占地、拆房，這些土地不就是村長(zhǎng)所有么？盡管法律規(guī)定不是如此。

然而，實(shí)際支配權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在并不總是合理。麻煩就在于名義法權(quán)和實(shí)際支配權(quán)之間有復(fù)雜廣闊的反差，一切糊涂、糾紛均來(lái)自這個(gè)空間。所以，我們說(shuō)不清農(nóng)地究竟歸誰(shuí)所有。所謂產(chǎn)權(quán)不清，也就是這個(gè)意思。

好的土地法制系統(tǒng)有兩個(gè)要點(diǎn)：第一，盡可能使名義法權(quán)和經(jīng)濟(jì)意義上的權(quán)利統(tǒng)一起來(lái)；第二，實(shí)際權(quán)利要有利于提高土地資源利用的效率和公平程度。

中國(guó)法權(quán)上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權(quán)”，而經(jīng)濟(jì)研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權(quán)”或“私有產(chǎn)權(quán)”。按照這個(gè)要求，我們要實(shí)行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來(lái)的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而將宅基地完全歸農(nóng)民所有。

當(dāng)然，也可以“曲線”改革，就是做虛“共同共有”，做實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)。十七屆三中全會(huì)確立的土地承包長(zhǎng)久不變的改革思路在大的方向上符合上述要求。

如何認(rèn)識(shí)政府的規(guī)劃?rùn)?quán)

當(dāng)今世界，沒(méi)有絕對(duì)的私人土地產(chǎn)權(quán)。政府的規(guī)劃?rùn)?quán)其實(shí)是基于土地的公共屬性而發(fā)生的對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的分割。但在實(shí)踐中，這項(xiàng)權(quán)利常常使用不當(dāng)。

現(xiàn)在，有人拿“公共利益”，拿“政府規(guī)劃”做為拆農(nóng)民房的依據(jù)。這個(gè)道理講不通。農(nóng)民世代居住在那里，你（政府）突然說(shuō)因?yàn)橐岣咄恋刭Y源利用效率，要服務(wù)于公共利益，要人搬家，這怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回應(yīng)？

所以，在涉及占地、拆房的問(wèn)題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當(dāng)然要講，但要承認(rèn)歷史形成的事實(shí)。農(nóng)民祖輩住在那里，并非一開(kāi)始就“無(wú)效率”?，F(xiàn)今的低效率與政府的公共責(zé)任沒(méi)有承擔(dān)好有關(guān)。

解決問(wèn)題的辦法是和農(nóng)民商議，除非在極端情況下（如非常重大的公共利益需求），如果農(nóng)民不愿意搬家，不愿意出讓土地，政府就不可有任何強(qiáng)制之舉。政府官員要相信，只要本著協(xié)商的原則，征得農(nóng)民的同意，完全可以找到一個(gè)兼顧公私利益的解決問(wèn)題的辦法。

農(nóng)民同意是天則。經(jīng)濟(jì)學(xué)算不出來(lái)合理的補(bǔ)償價(jià)格；如果能算出來(lái)，就不要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了。

規(guī)劃方面另一個(gè)問(wèn)題，是集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的“同地同權(quán)”改革推不開(kāi)。阻礙改革的一個(gè)理由，是怕農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃管不住。這個(gè)理由其實(shí)不充分。

的確，農(nóng)民那里會(huì)有一些占“公家”便宜的毛病，甚至還有貪圖私利、殃及鄰居的毛病，但這種毛病與政府公共管理責(zé)任不到位有關(guān)，也與我們對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)自治機(jī)制的沖擊有關(guān)。往往是我們自己制定規(guī)劃、維護(hù)規(guī)劃不嚴(yán)肅，讓規(guī)劃失去了權(quán)威性，才造成了人們行使機(jī)會(huì)主義行為的空間。

出路當(dāng)然是推動(dòng)土地利用規(guī)劃的法制化。在目前的法制環(huán)境下，能不能在規(guī)劃法制化方面有大的突破？人們似乎沒(méi)有信心。其實(shí)是對(duì)法制本身沒(méi)有信心。這就怨不得基層干部，更怨不得農(nóng)民。

強(qiáng)化土地財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)否增產(chǎn)糧食

一半，以后會(huì)更低。我們將越來(lái)越依賴平原地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。所以，保護(hù)平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地非常重要。

同時(shí)，中國(guó)不缺建設(shè)用地，沒(méi)有必要濫占耕地。據(jù)其他研究者提供的資料，我國(guó)在上世紀(jì)60至80年代，GDP每增加一個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問(wèn)題非常突出。我國(guó)城市的人口密度也很低，全國(guó)平均每平方公里的人口數(shù)量不到3000人。上海市的核心區(qū)在1949年人口密度是每平方公里6萬(wàn)人。一些省份幾乎每個(gè)縣都有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。北京市就有幾十個(gè)高爾夫球場(chǎng)。就連天津、上海和廣東這樣的地方，也不能說(shuō)缺少建設(shè)用地，問(wèn)題只是已有的建設(shè)用地沒(méi)有得到有效利用。全國(guó)農(nóng)村的非農(nóng)占地問(wèn)題也很突出，通過(guò)土地整理和村莊適當(dāng)合并，節(jié)約1億畝地不成問(wèn)題。這個(gè)數(shù)量足夠今后幾十年搞建設(shè)使用。有這么多的土地沒(méi)有得到很好利用，我們?yōu)槭裁催€要濫占耕地呢？

強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)民在土地市場(chǎng)上的對(duì)話能力，有助于節(jié)約優(yōu)質(zhì)耕地。

強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，會(huì)不會(huì)增產(chǎn)糧食？這是一把雙刃劍。一方面，農(nóng)民有了自主權(quán)，會(huì)更多地做利益考量，一部分綜合肥力較差的土地會(huì)撂荒，會(huì)導(dǎo)致糧食減產(chǎn)；另一方面，農(nóng)民有了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以后，可能提高土地用途轉(zhuǎn)移的價(jià)格，有利于保護(hù)耕地，我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地會(huì)得到節(jié)約利用，又有利于糧食生產(chǎn)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們有很多似是而非的認(rèn)識(shí)。

有一種看法，說(shuō)我們的耕地不少，能產(chǎn)出中國(guó)人需要的糧食。這話看起來(lái)不假，但經(jīng)不住推敲。如果拋開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不說(shuō)，我們的土地資源的確能產(chǎn)出足夠國(guó)人消費(fèi)的糧食。但糧食實(shí)際上能產(chǎn)出多少，與總的耕地絕對(duì)數(shù)無(wú)關(guān)，而與糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力有關(guān)。這種競(jìng)爭(zhēng)力有兩個(gè)因素，一是國(guó)際糧食市場(chǎng)，另一個(gè)是國(guó)內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)。由國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，若糧食價(jià)格足夠低，農(nóng)民就可能撂荒足夠的土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工資單價(jià)超過(guò)農(nóng)業(yè)工資單價(jià)足夠大，農(nóng)民也會(huì)撂荒一定量土地，同樣使糧食不能自求平衡。

沒(méi)有被拋荒的土地是足夠優(yōu)良的土地。我們?nèi)钡恼沁@種優(yōu)質(zhì)土地。

土地問(wèn)題要算總賬，更要算結(jié)構(gòu)帳。我們有不到10億畝的優(yōu)質(zhì)耕地，不僅要用來(lái)種糧食，還要種菜、種水果、搞養(yǎng)殖。城市化占地主要是優(yōu)質(zhì)耕地。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們的土地不是多，而是少。隨著城市化的推進(jìn)，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性下降，一部分山區(qū)耕地會(huì)逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產(chǎn)因素。據(jù)筆者的一些調(diào)查了解，山區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率目前是平原地區(qū)的

山地能否滿足對(duì)獨(dú)棟房子的需求

多數(shù)中國(guó)家庭，例如70%能不能有自己的獨(dú)棟房子？乍看不行，因?yàn)榇蠹乙詾橹袊?guó)缺地。其實(shí)，中國(guó)多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農(nóng)業(yè)利用價(jià)值低的土地。

但我們的制度把大量農(nóng)業(yè)利用價(jià)值低的土地排除在住宅用地之外了。優(yōu)質(zhì)耕地極度短缺，但因?yàn)樯虡I(yè)開(kāi)發(fā)成本低，我們的政策給商業(yè)集團(tuán)開(kāi)了綠燈，于是，城市大量蠶食優(yōu)質(zhì)耕地，也因此我們?cè)诎嘿F的土地上建造低成本的房子。城市大部分人口，包括全部中低收入者，擁擠在鴿子籠式的住房里。城市人出錢(qián)并不少，但大部分錢(qián)款為不屬于自己的“國(guó)有土地”支付。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有自己的世界上最昂貴的獨(dú)棟房屋。中國(guó)的兩極分化由土地政策顯化為現(xiàn)實(shí)的存在。

我們的政策就這樣拒絕了中產(chǎn)階級(jí)在中國(guó)的形成。經(jīng)濟(jì)政策與追求和諧目標(biāo)的政治主張相對(duì)抗。追逐財(cái)富為人之常情，于是，小富起來(lái)的中國(guó)人不斷努力去購(gòu)置鴿子籠式的樓房，而這種樓房因不接地氣，使得房主們擺脫不了挫敗感，壓抑、憤懣，幸福感無(wú)從生根。

一邊是高地價(jià)，一邊是閑置的非農(nóng)用地，現(xiàn)有土地政策制造這種局面，好像就是以自己人為敵。

必須改政策。一方面，要對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地一寸一寸地計(jì)較，讓平原地區(qū)的城市走內(nèi)涵擴(kuò)張的道路；另一方面，要讓中國(guó)人在農(nóng)業(yè)利用價(jià)值低的土地上建造相對(duì)昂貴的房屋，給山區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴(kuò)展空間?？梢栽跍\山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計(jì)，僅僅利用淺山區(qū)的村莊用地，如果規(guī)劃適當(dāng)，就可建造5000萬(wàn)左右的獨(dú)棟房屋。如果再利用一些不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他類(lèi)型土地，再建造1億獨(dú)棟房屋也不會(huì)有問(wèn)題。加上原來(lái)農(nóng)民的獨(dú)棟房屋，全國(guó)70%左右的家庭擁有獨(dú)棟房屋，不是一個(gè)夢(mèng)想。

據(jù)了解和觀察，我國(guó)淺山區(qū)很多風(fēng)景優(yōu)美的地段已經(jīng)被政府和其他公共部門(mén)開(kāi)辟為類(lèi)似度假村的地方，還有一些膽子大的人在淺山地帶建造了住房，或者買(mǎi)了農(nóng)民的住房經(jīng)改造以后成了高檔住房。由于這種情形有違法之嫌，當(dāng)事人按照潛規(guī)則辦事，處于某種無(wú)政府狀態(tài)。與其讓這種情況盲目發(fā)展，還不如把這項(xiàng)資源好好利用起來(lái)，由政府出臺(tái)規(guī)則加以規(guī)范。為此，要有大的改革動(dòng)作，其中關(guān)鍵是在嚴(yán)格規(guī)劃的前提下，向住房產(chǎn)業(yè)開(kāi)放大部分非農(nóng)用地，重點(diǎn)是開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地。需要進(jìn)一步用好“增減掛鉤”試點(diǎn)政策，決不能因?yàn)檫@個(gè)政策在落實(shí)中處理些問(wèn)題，就說(shuō)要滅掉它。

此項(xiàng)改革，善莫大焉。首先，是讓土地政策回歸以人為本的理念。其次，是給農(nóng)民改善居住環(huán)境帶來(lái)了資金。第三，由此引起的巨大的內(nèi)需將不可估量，會(huì)帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)再高速增長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期。第四，政治意義十分巨大。中國(guó)人的住房財(cái)產(chǎn)上了臺(tái)階，中產(chǎn)階級(jí)理想落到了實(shí)處，有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安。

有人批評(píng)說(shuō)，此項(xiàng)改革就是讓有錢(qián)人圈占黃山、廬山這樣的風(fēng)景名勝之地。這不值反駁。我們不是要開(kāi)放北京市的景山、八達(dá)嶺用作造民房。我們當(dāng)然要細(xì)致規(guī)劃，但這不是難題。還需要稅收政策做調(diào)節(jié)，免得富豪在山里圈占土地建大莊園。這方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，這里不必贅述。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須“解放”農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，一系列的法律要修訂。

80%的農(nóng)民果真反對(duì)土地承包長(zhǎng)久不變？

化），農(nóng)民的態(tài)度也會(huì)變化，而不一定堅(jiān)持增人增地、減人減地。同樣地，這也說(shuō)明在政策的制定方面也不是完全沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)椤霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”的政策與農(nóng)民對(duì)公有制的理解發(fā)生了沖突，意味著政策的配套方面出了問(wèn)題，或者說(shuō)，這里政策的設(shè)計(jì)難以保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

做進(jìn)一步的調(diào)查會(huì)發(fā)現(xiàn)，那些專業(yè)的、愿意長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)的農(nóng)民非常贊成中央確定的“長(zhǎng)久不變”政策。他們認(rèn)為，只有產(chǎn)權(quán)穩(wěn)固，他們才會(huì)在土地上投資；也只有產(chǎn)權(quán)穩(wěn)固，土地流轉(zhuǎn)才能有序進(jìn)行。所以，不要因?yàn)橐粋€(gè)假象，就不敢落實(shí)中共十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的精神。

實(shí)行了“股田制”的地方如何改革

在我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，很多農(nóng)口干部不贊成國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行的“增人不增地、減人不減地”政策，當(dāng)然也反對(duì)農(nóng)村土地承包長(zhǎng)久不變政策。筆者做過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，某地約80%的農(nóng)戶主人也不贊成這個(gè)政策。實(shí)際上，這是一種假象。

農(nóng)民的這種態(tài)度是土地集體所有制之下產(chǎn)生的完全可以理解的一種心態(tài)。土地屬于“公有”，而現(xiàn)行政策的執(zhí)行經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期就會(huì)發(fā)生承包地分配不公的問(wèn)題，這便和農(nóng)民對(duì)“公有制”的理解發(fā)生了沖突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，農(nóng)民認(rèn)為只有增人增地、減人減地，才能維持公有制的意義。農(nóng)民的這種態(tài)度，不等于他認(rèn)為增人增地、減人減地是有效率的做法。如果假設(shè)條件變化（主要是政策發(fā)生更深入的變

在我們國(guó)家，很多“村莊”已經(jīng)和農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，很多村莊事實(shí)上沒(méi)有搞土地承包制或搞了又退了回去。國(guó)家的農(nóng)村土地承包法在這些地方失去了效力。

這些地方也搞了改革，改革的辦法叫“股田制”；還有的地方搞了股權(quán)的“固化、量化”。這些地方要不要進(jìn)一步改革？

對(duì)于那些還在搞農(nóng)業(yè)的地方，特別是搞糧食、蔬菜生產(chǎn)的地方，筆者看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。農(nóng)戶自己承包土地并不影響土地流轉(zhuǎn)，集體不必越俎代庖。如果在規(guī)模經(jīng)營(yíng)上搞“拔苗助長(zhǎng)”，必定自找麻煩。

那些脫離農(nóng)業(yè)的“集體經(jīng)濟(jì)”，在農(nóng)戶股份“量化、固化”的基礎(chǔ)上還應(yīng)再深入地改革。從調(diào)查看，股份社與村委會(huì)之間、社員之間、社員與理事會(huì)之間以及“生產(chǎn)隊(duì)”社員與“大隊(duì)”社員之間，都容易發(fā)生利益摩擦，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

要把一個(gè)成員不易退出“共同共有”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造為真正的“按份共有”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，甚至有可能使“股份實(shí)物化”，由此有利于農(nóng)民建立產(chǎn)權(quán)明晰的合作經(jīng)濟(jì)。這項(xiàng)改革的成功，不僅有理論意義，也具有極為重要的實(shí)際意義。全國(guó)有大量類(lèi)似的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可通過(guò)這個(gè)辦法解決產(chǎn)權(quán)不明晰問(wèn)題。

具體辦法是：按照市場(chǎng)化的原則改造現(xiàn)有股份社（各地還有其他名稱），使股份具有可交易性，股份社具有開(kāi)放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定交易規(guī)則。股份社的資產(chǎn)由交易中心代管。各個(gè)股份社仍然擁有農(nóng)地使用和未來(lái)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。股份在少數(shù)人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿決定是否退出交易平臺(tái)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ钠髽I(yè)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）