■ 高國力

作者系國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作為一種特殊類型經(jīng)濟區(qū)，在我國發(fā)展加工貿(mào)易、保稅物流、港區(qū)聯(lián)動、體制創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要的載體和窗口作用，對于我國的國際經(jīng)貿(mào)合作和對外開放具有重要的探索和示范意義。系統(tǒng)分析我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域分布以及存在的問題，厘清新形勢下整合發(fā)展的思路，對于今后海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的健康和可持續(xù)發(fā)展非常重要。

我國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r及分布特點

上世紀(jì)90年代以來，為了適應(yīng)對外開放水平不斷提高的新要求，我國借鑒國際上成熟的經(jīng)驗和模式，相繼設(shè)立了數(shù)十家不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，對于我國利用外資、出口加工、創(chuàng)造就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。目前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的類型主要包括國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，以及國家海關(guān)總署批準(zhǔn)設(shè)立的保稅物流中心、進口保稅倉庫、出口監(jiān)管倉庫等。本文重點分析國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)(本文暫不包括珠澳跨境工業(yè)區(qū)、中哈霍爾果斯邊境合作區(qū)兩個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū))。

（一）保稅區(qū)的設(shè)立和發(fā)展

1990年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國第一個保稅區(qū)上海外高橋保稅區(qū)，隨后相繼設(shè)立14個保稅區(qū)，迄今我國保稅區(qū)數(shù)量一直維持在15個，全部分布在東部地區(qū)，除了河北省之外的東部其他省（直轄市）均有分布，數(shù)量最多的廣東省有6個，其次是福建省，有2個，其余各省均只有1個。

保稅區(qū)的主要功能包括出口加工、進口保稅倉儲、國際貿(mào)易、商品展示等方面，享受“免證、免稅、保稅”的政策，實行“進口貨物二線管理，出口貨物一線管理”的監(jiān)管模式。保稅區(qū)作為我國最早設(shè)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，對于當(dāng)時我國擴大國際貿(mào)易發(fā)揮了積極作用。但是，保稅區(qū)沒有出口退稅功能，貨物只有在實際離境之后才能進行出口退稅，一定程度上不利于進出口貿(mào)易的平衡發(fā)展和便捷運作，這也是后來國務(wù)院停止批準(zhǔn)新設(shè)立保稅區(qū)的重要原因。

（二）出口加工區(qū)的設(shè)立和發(fā)展

2000年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國第一個出口加工區(qū)昆山出口加工區(qū)，隨后一直陸續(xù)審批設(shè)立出口加工區(qū)，今年設(shè)立的井岡山出口加工區(qū)于3月獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。目前全國共有出口加工區(qū)64個，分布在四大區(qū)域、23個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），東部、中部、西部和東北四大區(qū)域出口加工區(qū)的數(shù)量分別是43、9、8和4個，布局的主體是在東部地區(qū)。東部地區(qū)除海南省以外均有出口加工區(qū)分布，江蘇省數(shù)量最多，有16個；其次是上海和山東，分別有6個和5個。中部地區(qū)除山西省外均有出口加工區(qū)分布，江西省數(shù)量最多，有4個，其他省份均有1個。西部地區(qū)除甘肅、寧夏、青海、貴州、西藏5個省區(qū)外，其他省區(qū)均有出口加工區(qū)設(shè)立，并且數(shù)量分布比較平均，多數(shù)省份只有1個，只有四川省有2個。東北地區(qū)遼寧有3個，吉林1個，黑龍江尚未設(shè)立出口加工區(qū)。

出口加工區(qū)具有保稅加工功能，享受“免證、免稅、保稅、入?yún)^(qū)退稅、區(qū)內(nèi)交易不征增值稅和消費稅”的政策，實行“一線放開、二線管理”的監(jiān)管模式。出口加工區(qū)的設(shè)立有效促進了我國加工貿(mào)易的發(fā)展，對于擴大進出口貿(mào)易、出口創(chuàng)匯、引進外資、技術(shù)和管理、創(chuàng)造就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，當(dāng)前仍然是我國穩(wěn)定和擴大外需的有效載體，這也是國務(wù)院迄今仍然陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立出口加工區(qū)的原因所在。

（三）保稅物流園區(qū)的設(shè)立和發(fā)展

2003年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立第一個保稅物流園區(qū)上海外高橋保稅物流園區(qū)。截至目前，全國共有9個保稅物流園區(qū)，全部分布在東部沿海地區(qū)，東部地區(qū)除北京、河北、海南3省市外均設(shè)立了保稅物流園區(qū)，廣東、福建各有2個，其他5省市各有1個。

保稅物流園區(qū)大多設(shè)立在保稅區(qū)內(nèi)或者毗鄰保稅區(qū)的特定港區(qū)內(nèi)，重點發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)，主要功能以物流倉儲和簡單加工為主。保稅物流園區(qū)實行“進出口貨物一線放開、二線管理”的監(jiān)管模式，實施“免證、免稅、保稅、入?yún)^(qū)退稅、區(qū)內(nèi)交易不征增值稅和消費稅”等政策。保稅物流園區(qū)設(shè)立的目的是促進現(xiàn)代國際物流業(yè)的發(fā)展，園區(qū)內(nèi)不得開展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)，不得開展商業(yè)零售、加工制造、翻新、拆解及其他與園區(qū)無關(guān)的業(yè)務(wù)。保稅物流園區(qū)的設(shè)立對于促進我國現(xiàn)代物流業(yè)特別是國際物流的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

（四）保稅港區(qū)的設(shè)立和發(fā)展

2005年6月，上海洋山保稅港區(qū)作為全國第一個保稅港區(qū)獲準(zhǔn)設(shè)立。截至目前，我國共設(shè)立14個保稅港區(qū)，主要分布在東部地區(qū)，有11個；西部2個，東北1個，中部地區(qū)尚未設(shè)立。東部地區(qū)除北京、河北兩省市外均設(shè)立了保稅港區(qū)，廣東、福建、山東3省各有2個，其他省市分別各有1個。西部地區(qū)的廣西、重慶各有1個；東北地區(qū)的遼寧大連有1個。

保稅港區(qū)一般設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國際采購、分銷和配送、檢測和售后服務(wù)維修、商品展示、研發(fā)、加工制造、港口作業(yè)等綜合性功能。保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)所有相關(guān)的稅收和外匯管理優(yōu)惠政策，實行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管模式，海關(guān)對貨物的手冊管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)實行賬冊管理。保稅港區(qū)具備更加綜合的功能，實行更加優(yōu)惠的政策，是目前海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中開放度、優(yōu)惠度和便利度最高的區(qū)域之一。

（五）綜合保稅區(qū)的設(shè)立和發(fā)展

2006年12月，全國第一個綜合保稅區(qū)蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立。截至目前，我國綜合保稅區(qū)共計15個，在四大區(qū)域均有分布。東部地區(qū)9個，河北、浙江、海南3省尚未設(shè)立，江蘇設(shè)立3個，其他各省市各有1個。西部地區(qū)4個，廣西、重慶、四川、陜西4省市各有1個。中部和東北地區(qū)各有1個，分別分布在河南和黑龍江。

綜合保稅區(qū)具有保稅加工、保稅物流、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、采購分銷、金融服務(wù)、展示展覽、虛擬口岸等功能，同樣實行“保稅、退稅、免稅、免證”的優(yōu)惠政策以及“一線放開、二線管理”的監(jiān)管模式。綜合保稅區(qū)整合了現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的所有功能政策，是目前國內(nèi)開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、運作最靈活、通關(guān)最便捷的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。企業(yè)在綜合保稅區(qū)內(nèi)不僅可以進行貨物的保稅倉儲和加工制造業(yè)務(wù)，還可以開展對外貿(mào)易等業(yè)務(wù)，對于推動我國加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級具有重要作用。

當(dāng)前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展存在的問題

我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立20多年以來，在保持快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些不容忽視的突出問題，如不引起重視加以解決，既不利于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展，也將妨礙我國開放型經(jīng)濟的進一步推動和提升。

（一）類型偏多，功能和政策存在重復(fù)和雜亂

我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)包括國務(wù)院和海關(guān)總署批準(zhǔn)設(shè)立的類型近10類，不同類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)名稱、功能和實施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清，這既不利于國內(nèi)外投資者生產(chǎn)經(jīng)營，也不利于海關(guān)等政府部門統(tǒng)一監(jiān)管。實際上后來設(shè)立的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在功能上、政策上逐步趨于雷同，但又具有不同的名稱和位置，已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的重復(fù)布局和相互競爭。

（二）數(shù)量增長較快，企業(yè)入園和產(chǎn)業(yè)配套支撐問題突出

目前，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)近120個，還不包括海關(guān)總署批準(zhǔn)設(shè)立的保稅物流中心、保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫等。近年來，全國各地競相申報設(shè)立各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，存在不顧自身條件盲目攀比的現(xiàn)象，使得海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的數(shù)量增長很快，但是質(zhì)量并沒有得到有效保障和提高。部分海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立后由于資金、人員和配套設(shè)施的缺乏而不能及時封關(guān)運作，入園企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模和層次達不到原先期望水平，而且所在城市的產(chǎn)業(yè)配套能力不強，不能發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)應(yīng)有的帶動作用。

（三）分布不均衡，過于集中一些城市造成相互間同質(zhì)競爭

我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)主要布局在東部沿海地區(qū)，這與東部沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和對外開放水平密切相關(guān)，符合我國開放型經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際。但是，目前東部沿海部分城市，如大連、天津、青島、蘇州、昆山、上海、寧波、廈門、深圳等，幾乎擁有所有類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，一些城市甚至擁有同類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)多個。同一城市不同類型、數(shù)量眾多的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，有些是空間上連接的，有些是空間上分離的，容易在功能分工、招商引資、產(chǎn)業(yè)配套、機構(gòu)設(shè)置等方面產(chǎn)生重復(fù)布局和同質(zhì)競爭。

（四）缺少法律保障，不利于依法規(guī)范運營和監(jiān)管

目前，海關(guān)總署針對保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)分別制定了管理暫行辦法，國家稅務(wù)總局和外匯局專門就各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的稅收、外匯等方面也出臺了相關(guān)管理辦法，但大多屬于部門性行政規(guī)章，存在法律保障層次低、類型數(shù)量多、相互間不統(tǒng)一等問題。由于缺少高層次統(tǒng)一的專門性法律法規(guī)，導(dǎo)致各地的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在行政級別設(shè)置、海關(guān)監(jiān)管模式、企業(yè)入園標(biāo)準(zhǔn)、政策優(yōu)惠力度等方面存在隨意性，從長遠看不利于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的規(guī)范和穩(wěn)定發(fā)展。

今后我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展思路

在新的國際和國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境下，我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展面臨新的重要機遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)該堅持近期與長遠并重、增量規(guī)范與存量調(diào)整相結(jié)合的基本原則，明確未來一段時期我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展思路。

（一）嚴格控制和審批新增海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的數(shù)量、類型和布局

國務(wù)院和海關(guān)總署應(yīng)進一步從嚴審批海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的設(shè)立，適當(dāng)放緩海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)數(shù)量的增長，更加重視已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展質(zhì)量。要綜合考慮自然區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施、開放水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及配套能力等多方面因素，合理確定新增海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的類型和布局。著眼于經(jīng)濟全球化趨勢，今后應(yīng)重點審批設(shè)立與國際接軌的多功能、綜合性、現(xiàn)代化的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，主要布局在沿海、臨空、沿江、沿邊等中心城市。

（二）建立和完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的考核、評估和淘汰退出機制

國務(wù)院要責(zé)成海關(guān)總署制定和細化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的動態(tài)考核和評估辦法，加強短期和中期相結(jié)合的目標(biāo)任務(wù)和指標(biāo)考評，明確各級海關(guān)和地方政府的責(zé)任分工。制定實施引導(dǎo)性和約束性相結(jié)合的獎懲辦法，激勵和支持發(fā)展好的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，對于長期達不到考評要求的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)應(yīng)逐步建立淘汰和退出機制，探索實行黃牌警告、末位淘汰、強制摘牌等管理辦法。

（三）適當(dāng)合并整合同一城市的不同類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)

對于部分東部沿海地區(qū)同一城市設(shè)立的同類或各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，特別是一類園區(qū)位于另外一類園區(qū)之內(nèi)的，以及地理位置相連或相臨的不同類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，應(yīng)明確選擇保留具有比較優(yōu)勢、發(fā)展?jié)摿蛧H接軌的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)類型。對于其他類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從空間上、名稱上和管理機構(gòu)上適當(dāng)加以整合歸并，明確整合后海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的類型、范圍、功能和分工，設(shè)立集中統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管和地方政府管理機構(gòu)，統(tǒng)一出臺專門的管理政策。

（四）強化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作為自由貿(mào)易園區(qū)的功能定位

綜合考察國際上各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展模式和經(jīng)驗，為了區(qū)別于國家和國家之間宏觀尺度的自由貿(mào)易區(qū)，應(yīng)明確將我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)定位為微觀尺度的自由貿(mào)易園區(qū)，實行“境內(nèi)關(guān)外”便捷高效的海關(guān)監(jiān)管模式，賦予稅收、外匯、信貸等方面的特殊優(yōu)惠政策，加快與國外自由貿(mào)易園區(qū)在報關(guān)通關(guān)、財務(wù)結(jié)算、保稅退稅、統(tǒng)計核算等多領(lǐng)域的全面對接。

（五）理順和統(tǒng)一各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策體系

針對目前不同類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)政策上存在的雜亂、不統(tǒng)一和惡性競爭問題，應(yīng)隨著各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的整合，逐步清理和統(tǒng)一有關(guān)的各類政策。中央政府對于各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在外匯、稅收、海關(guān)等方面的政策應(yīng)逐步趨于統(tǒng)一，便于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)吸引國內(nèi)外投資者和加快與國際接軌步伐。國務(wù)院責(zé)成海關(guān)總署明確地方政府對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，嚴格控制地方政府隨意給予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信貸、投融資等方面過多的優(yōu)惠政策，避免地方政府相互間的盲目攀比和惡性競爭。

（六）加強加工貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易并重的產(chǎn)業(yè)支撐

加強海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的先進制造業(yè)提升和產(chǎn)業(yè)集群培育，促進與所在城市的產(chǎn)業(yè)配套和支撐。進一步提高加工貿(mào)易的層次和水平，著力發(fā)展自主創(chuàng)新、自主知識產(chǎn)權(quán)、自有品牌的出口加工，爭做帶動全國加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的先行區(qū)和示范區(qū)。拓展和提升倉儲、物流、金融、貿(mào)易、信息、展示、營銷等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)層次，積極培育一批跨國采購中心、營運中心、國際性技術(shù)展示和產(chǎn)品推廣綜合平臺，促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)成為匯集物流、資金流和信息流的全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的重要節(jié)點，帶動全國服務(wù)貿(mào)易的規(guī)模擴大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（七）加快制定和完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的法律法規(guī)

依托《中華人民共和國海關(guān)法》及國家海關(guān)總署頒布的關(guān)于不同類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的部門規(guī)章，借鑒國際上關(guān)于自由貿(mào)易園區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)，加大對現(xiàn)有部門規(guī)章的整合和提升，首先由國務(wù)院出臺統(tǒng)一的針對所有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的行政法規(guī)或條例，對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的功能、性質(zhì)、范圍、審批及監(jiān)管模式等基本特性進行界定。隨著各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的整合發(fā)展，推動全國人大盡早出臺與國際接軌、適應(yīng)我國國情的自由貿(mào)易園區(qū)專門法律，為我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障。