■ 本刊記者 楊良敏 姜 巍

農業(yè)曾經是中國加入世貿組織（WTO）談判的難點之一，也是對外開放影響預期最為悲觀的產業(yè)之一。但是，加入WTO 10年來，人們普遍擔心農業(yè)受到嚴重沖擊的情況并未出現(xiàn)，而且中國農業(yè)保持穩(wěn)定增長，農民收入得到較大提高，也為經濟社會發(fā)展提供了基礎支撐。究竟如何看待這一情況？如何回應人們的疑問：是當初的預期分析有誤，還是沖擊尚未出現(xiàn)？有哪些啟示可供借鑒？

10月19日，國務院發(fā)展研究中心研究員程國強在“學術午餐會”上以“中國加入WTO十年：農業(yè)的變革與啟示”為題進行了深入分析和回應。午餐會由國務院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任張軍擴主持，國務院發(fā)展研究中心外經部副部長趙晉平點評，其他研究人員參與了討論。

開放條件下的農業(yè)增長與結構變化

程國強,國務院發(fā)展研究中心研究員，國務院政府特殊津貼專家。曾參加中國加入世貿組織農業(yè)談判咨詢研究與中央農村工作政策文件起草工作。主要研究領域：農業(yè)與農村發(fā)展政策、糧食經濟、市場與流通經濟、國際農產品貿易與政策、世貿組織問題，多邊與區(qū)域貿易談判、國際經濟。

農業(yè)的對外開放是入世背景下一個重要話題，全社會高度關注。程國強說個中原因有兩點：一是農業(yè)問題從來是一個國際敏感問題。農業(yè)保護主義源遠流長。無論是美國等發(fā)達的農產品出口國家，還是日韓等發(fā)達的農產品進口國家，都對農業(yè)問題高度重視，采取了各式各樣的保護主義政策。關貿總協(xié)定1986年啟動的“烏拉圭回合”談判，到1995年才達成協(xié)議，本質上就是因為在農業(yè)開放問題上發(fā)達國家之間意見分歧嚴重。而本輪“多哈回合”談判難有進展根本原因亦在于此。因此，對于中國這樣一個發(fā)展中的人口大國，如何建立基于世界貿易組織的農業(yè)開放框架，自然會受到國內外各方面的高度關注。

二是加入世界貿易組織談判，要求中國農業(yè)遵守世貿組織的《農業(yè)協(xié)定》，甚至部分要求超出發(fā)展中國家所承諾的一般條件，因此被認為作出了較大讓步，是被動開放。比如，國內支持方面，我們承諾國內農業(yè)政策全面執(zhí)行《農業(yè)協(xié)定》，但不適用給予發(fā)展中國家差別待遇的第6.2條；第6.4條關于特定產品和非特定產品綜合支持量的“微量允許”水平分別為相應年份農業(yè)產值的8.5%，介于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間。從市場準入方面看，對農產品關稅進行較大幅度削減，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界農產品平均水平62%的1/4，也被認為減稅幅度過大。同時，中國還承諾取消糧食、植物油、棉花、食糖、羊毛等農產品進口的非關稅措施，實行關稅配額管理，自2004年起，進口關稅配額數(shù)量達到最高點。除小麥繼續(xù)保持90%的國營貿易比例外，其他產品的國營貿易比例將逐步縮小。2005年，取消羊毛和毛條的進口指定經營制度。2006年取消豆油、棕櫚油、菜籽進口關稅配額管理，實行9%的單一關稅管理。在農業(yè)生產資料方面，2005年對外資開放農藥、農膜的零售和批發(fā)業(yè)務；2007年起開放化肥零售和批發(fā)業(yè)務。

由此可見，加入世貿組織，使中國成為世界上農產品關稅水平最低的國家之一。而且，中國農業(yè)經營規(guī)模小、組織化程度低、科技實力弱，在農業(yè)國際競爭中始終處于不利地位，因此，在加入世貿組織之初，人們對開放條件下的農業(yè)發(fā)展充滿疑慮和擔心，是不言而喻的。

但是，由于各國國情差異較大、農業(yè)發(fā)展條件懸殊，農業(yè)市場開放后面臨的風險和挑戰(zhàn)也不盡相同。正因為如此，程國強說，評估市場開放的影響需要更加謹慎。一是，自加入世界貿易組織以來，總的情況是比較樂觀的。在所有行業(yè)中，農業(yè)首當其沖受到沖擊的預判落空了。比如，原本假定的市場開放之后，國外具有優(yōu)勢的大宗農產品會沖擊國內農產品市場，對國內主要農產品產生極大影響的情況并沒有出現(xiàn)。二是，加入WTO10年以來，我們成功地應對了國內外多種突發(fā)事件的嚴峻考驗，為保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定大局提供了基礎支撐?？傮w上說，農業(yè)在這10年里取得了一些超出預料的成就：

第一，農業(yè)實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，綜合生產能力不斷提高。如2002－2010年，中國農業(yè)增加值年均增長率達11.8%，比加入前1998－2001年的10.8%高出一個百分點。特別是從2004年開始，中國糧食生產連續(xù)8年豐收，糧食產量保持在1萬億斤以上水平，打破了延續(xù)多年的糧食三年一減產的不穩(wěn)定周期，糧食安全基礎得到進一步強化。其他主要農產品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水產品以及瓜果蔬菜等產量也實現(xiàn)新的突破，農業(yè)綜合生產能力進一步提升、農業(yè)結構進一步優(yōu)化。

第二，農民收入快速增長，農村市場貢獻明顯提升。農民人均純收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增長10.7%。特別是近幾年來，雖然受到國際金融危機和國內農產品價格波動的影響，農民收入實際增速仍保持8%以上，2010年增幅達到10.9%，不僅高于GDP的增長速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中國歷史上農民增收最快的時期之一。農民收入的增加，促進生活消費水平不斷提高，農村市場日益擴大。2010年中國鄉(xiāng)村消費品零售額達20875億元，比2001年的10424.9億元，增長100.3%，年均增長8%。

第三，農產品進出口貿易大幅增長，農業(yè)與世界市場的關聯(lián)程度日益增強。一方面，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極擴大優(yōu)勢農產品出口。如2010年中國農產品出口總額達489億美元，與2001年加入世貿組織時相比，增長203.6%，年均增長13.1%。由此，促進建立一批標準化、規(guī)模化的農產品出口基地，培育了一批具有帶動和示范作用的產業(yè)化龍頭企業(yè)，初步形成了特色、優(yōu)質、安全、高效的農業(yè)產業(yè)體系，促進了農業(yè)結構調整和農民收入增加。另一方面，從人多地少的基本國情出發(fā)，在堅持立足國內實現(xiàn)糧食基本自給的同時，適度增加資源性農產品進口。農產品進口總額從2001年的118億美元，增加到2010年的719億美元，年均增幅達22.2%。農產品進口彌補了國內農產品供需缺口，緩解了中國農業(yè)資源緊張的壓力，為確保主要農產品有效供給發(fā)揮了積極作用。與此同時，中國農業(yè)與世界市場的關聯(lián)度日益增強。中國農業(yè)貿易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。

但10年來，人們對農業(yè)開放的爭議也一直沒有停息。如有人認為大豆等個別農產品進口過度，對國內生產沖擊嚴重，導致大豆行業(yè)集體“淪陷”；也有人認為國內種業(yè)、大豆加工行業(yè)面臨外資壟斷，農業(yè)產業(yè)安全存在嚴重隱患，等等。程國強認為，雖然這些爭議還需作進一步的討論，但客觀看，在農業(yè)對外開放中，確實存在一些需要給予高度關注的問題。

程國強認為，總的來看，加入世界貿易組織十年來，中國農業(yè)的發(fā)展超出了最初的預判，為維護國家糧食安全、保障主要農產品供給，保持經濟社會持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐和保障，也為今后進一步擴大農業(yè)對外開放積累了難得的經驗。

應對農業(yè)國際化的經驗與啟示

為什么10年來中國農業(yè)打破了種種悲觀預言，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？程國強認為，主要有如下經驗：

第一，始終堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的“重中之重”。加入世貿組織以來，根據(jù)中國農業(yè)發(fā)展所面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)，黨中央、國務院高度重視農業(yè)農村問題，提出了一系列“三農”工作的戰(zhàn)略理念和大政方針，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的基本方略，到把解決好“三農”問題作為全黨全國全部工作“重中之重”的戰(zhàn)略思想；從明確中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的基本方向，到推進社會主義新農村建設的戰(zhàn)略任務；從加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要目標，到在工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農業(yè)現(xiàn)代化的重大決策，為新時期擴大農業(yè)對外開放、應對農業(yè)國際化競爭挑戰(zhàn)指明了方向、明確了重點，提供了強大的政策支撐和制度保障。

第二，不斷深化農業(yè)改革，加大對農業(yè)的支持保護力度。加入世貿組織以來，中國堅持并不斷完善農村基本經營制度，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，建立和完善農產品和農村生產要素市場；實行農村稅費改革，全面取消農業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產稅、屠宰稅；連續(xù)發(fā)出八個以“三農”問題為主題的“一號文件”，對農民實行直接補貼，建立健全農產品價格保護制度，初步建立了以價格支持為基礎、直接補貼為主體的農業(yè)支持政策體系，基本形成農業(yè)投入穩(wěn)定增長機制，實現(xiàn)從農業(yè)“負保護”向“正保護”的政策轉型，不僅有效保護和提高了農民種糧務農的積極性，也極大地提高了農業(yè)綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力。

第三，積極實施服務于國家糧食安全大局的農產品貿易戰(zhàn)略。一方面，優(yōu)化和調整農產品出口結構，積極擴大優(yōu)勢農產品出口，建立形成以勞動密集型產品為基礎的優(yōu)勢農產品出口體系。10年來，中國園藝、水產、畜禽等優(yōu)勢產品出口在全部農產品出口中的比重，從2001年的60%，增加到2010年的70%，增長3.3倍；糧食等土地密集型資源性產品出口，占農產品出口總額中的比重，從2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，適度進口資源性農產品，探索建立統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的戰(zhàn)略機制。2010年，中國進口植物油與油菜籽折油共2035萬噸，按目前國內大豆畝產236斤的生產技術水平測算，相當于利用了國外9.6億畝的種植面積（與國內水稻、玉米種植面積之和相當）。若全部由國內生產來替代，意味著要以減少68%的糧食總產為代價。因此，適度進口國外資源性農產品，在一定程度上緩解了國內農業(yè)資源短缺的壓力，對中國立足國內實現(xiàn)糧食基本自給、確保國家糧食安全和主要農產品供給具有重要意義。

第四，著力提升農產品進出口管理能力與市場調控水平。中國按照加入世貿組織的承諾，采取關稅配額管理等進口管理措施，有效把握糧食等重要農產品進口的時間、節(jié)奏與規(guī)模，防范部分品種過度進口對國內生產和市場形成沖擊；積極應用世貿組織規(guī)則，應對化解日益嚴峻的貿易摩擦與糾紛，為擴大優(yōu)勢農產品出口、保持農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，營造公平、合理的國際競爭環(huán)境。特別是2008年以來，隨著國際金融危機的爆發(fā)，農產品能源化、金融化趨勢加快，全球農產品價格波動更加頻繁，中國進一步強化農產品進出口管理，著力提高駕馭復雜國際市場環(huán)境的能力和水平；健全完善國內農產品調控體系，通過實施最低價收購、臨時收儲、競價銷售，把握儲備吞吐、進出口節(jié)奏與時機，不斷提高農產品市場調控的針對性和有效性，確保國內糧食等主要農產品有效供給和市場穩(wěn)定，成功化解國際糧食危機的嚴峻挑戰(zhàn)，為國家應對國際金融危機的沖擊奠定了堅實的物質基礎。

程國強說，中國應對農業(yè)國際化挑戰(zhàn)10年的歷程，也給了我們重要的啟示：

第一，要從全球視野、戰(zhàn)略高度，進一步提高對農業(yè)對外開放戰(zhàn)略的認識，深刻領會、全面把握統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的戰(zhàn)略意義。近幾年來，一些人對大豆等資源性農產品進口增加心存疑慮，對農業(yè)開放存在不同認識。程國強指出，這有的來自對中國農業(yè)的強烈隱患意識，擔心中國農業(yè)在不利的國際競爭中受到嚴重影響；有的來自局部、地區(qū)和行業(yè)的利益博弈，擔心本國產品、本土企業(yè)缺乏比較優(yōu)勢，難以承受外來沖擊；有的則強調農產品消費需求增長所帶來的經濟發(fā)展機會，應該由本國農業(yè)、農民來分享，因此對農產品進口心存疑慮，抵制情緒還相當普遍。究其本質，在于對中國基本國情的認識有待進一步深化，對農業(yè)對外開放戰(zhàn)略缺乏深入的把握，對立足國內實現(xiàn)糧食基本自給與利用國際農業(yè)資源的依存關系缺乏戰(zhàn)略認識。

程國強說，日本、韓國以及中國臺灣地區(qū)經濟增長的經驗表明，農業(yè)資源相對緊缺的國家或地區(qū)，經濟發(fā)展到一定階段，農產品進口將快速增長、農業(yè)對外貿易依存度逐步上升，這是一個難以回避的客觀規(guī)律。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，在今后相當長的時期內，糧食需求剛性增長、水土資源約束不斷加大的雙重壓力將越來越大，進口國外農產品、利用國外農業(yè)資源不可避免。

雖然目前農產品進口規(guī)模逐年增大、對外依存度日益提高，但仍然沒有規(guī)劃部署和實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，建立滿足我國經濟發(fā)展需要，持續(xù)、穩(wěn)定、合理的全球資源性農產品進口供應鏈，更加有效地利用國際農業(yè)資源和市場；雖然我國是世界上重要的農產品貿易大國，但我們仍然缺乏國際農產品市場與價格的基本話語權，在農業(yè)國際競爭中的不利地位沒有得到改善。

第二，要深化農業(yè)改革，對農業(yè)對外開放戰(zhàn)略進行總體規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。目前我國對新形勢下擴大農業(yè)對外開放，缺乏總體設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，對如何拓展農業(yè)對外開放的廣度和深度，還沒有制定明確的目標、思路和重點，也沒有部署推進和實施關鍵措施；囿于部門分割、管理多頭、職能錯位、層級復雜等原因，仍然沒有形成對農業(yè)對外開放進行統(tǒng)一協(xié)調管理的體制機制。在某些領域，部門利益影響全局決策，行業(yè)利益左右社會輿論，地區(qū)利益挑戰(zhàn)中央政策等現(xiàn)象越來越嚴重。注重于農產品進口限制、貿易保護，沒有統(tǒng)籌管理農業(yè)產前、產中與產后相關產業(yè)開放的可能風險，農業(yè)產業(yè)安全管理存在一定隱患。程國強說，各方面都關注的外資在油脂加工行業(yè)大舉擴張問題，前幾年做的一項調研表明，其中的原因，既有部分外資企業(yè)違規(guī)直接或變相擴大對油脂加工投資的問題，如以壓榨棉籽、棕櫚油加工等不受限制的名義申報項目，項目建成后，實際上可用于壓榨大豆、菜籽或油脂加工；也有個別外資企業(yè)利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多種方式規(guī)避國家油脂加工產業(yè)政策。如根據(jù)總投資不超過5000萬美元項目直接由地方政府審批的規(guī)定，一些外資企業(yè)將油脂加工項目投資設在限額以下，或將總投資超過5000萬美元的項目“化大為小”，避開國務院投資主管部門的審批。

第三，要建立完善開放條件下農產品市場風險管理機制，積極參與和推動完善全球農業(yè)治理機制。開放條件下，國內外農產品市場融合不斷加快、相互影響日益加深，國際農產品價格波動對國內市場的傳導影響越來越復雜，對市場風險管理的要求越來越高。但與此不相適應的是，一方面，國內企業(yè)的市場風險管理意識還有待進一步加強；另一方面，國內期貨市場、遠期合同等市場風險管理工具也不健全，市場發(fā)育也不夠成熟，尚未形成有效防范和控制國際市場風險的機制。比如，近幾年社會普遍關注的大豆問題，表象是近10年來大豆進口激增，由此質疑大豆市場開放過度、是受加入世貿組織沖擊最大的產品。但理性分析，其實質是，由于2004年、2008年國際市場大豆價格的兩次劇烈波動，導致國內部分缺乏風險管理意識的壓榨企業(yè)虧損嚴重、甚至停產關閉，引發(fā)兩次行業(yè)兼并重組浪潮，而部分跨國糧商在兩次危機中都幸免于難，趁機擴張，到目前已經掌握國內70%－80%的壓榨產能，這或許是我們真正需要吸取的深刻教訓。

擴大農業(yè)對外開放面臨的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略選擇

同過去10年相比，目前中國國際化、市場化程度明顯提高，國內經濟與世界經濟的關聯(lián)度日益增強，農業(yè)發(fā)展的國內外環(huán)境正在發(fā)生重大變化。程國強說，今后農業(yè)對外開放既面臨諸多機遇和有利條件，也充滿不確定性，將面臨更加嚴峻的風險和挑戰(zhàn)。

從國內看，一方面，今后主要農產品供需矛盾日益突出、資源環(huán)境壓力越來越大，維護國家糧食安全的任務更加艱巨；另一方面，農業(yè)比較利益呈持續(xù)下降趨勢，提高農業(yè)競爭力難度加大，農民增收困難日益嚴重。

從國際看，首先，氣候變化以及農產品“能源化”、“金融化”趨勢明顯，影響國際農產品市場的不確定因素日益增多，保持國內市場穩(wěn)定的挑戰(zhàn)越來越大；其次，農業(yè)國際競爭環(huán)境日益復雜，擴大農業(yè)對外開放將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)；第三，全球農業(yè)經營集中度進一步提高，利用國際市場和國際資源的難度將越來越大。

對此，程國強提出了可供選擇的戰(zhàn)略。他說，堅定不移地擴大農業(yè)對外開放，是國家實行更加積極主動開放戰(zhàn)略部署的重要組成部分，也是中國特色農業(yè)現(xiàn)代化建設的基礎支撐。他認為，今后擴大農業(yè)對外開放的基本思路是，以服務保障國家糧食安全和主要農產品供給大局為核心，以全面提高統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場、兩種資源能力為目標，以深入拓展農業(yè)對外開放廣度和深度為路徑，以加快實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略、建立全球供應鏈為重點，以建立健全農業(yè)開放支持政策體系為支撐，以強化農業(yè)開放風險防控與產業(yè)安全管理為關鍵，為促進中國農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展、加快建設中國特色農業(yè)現(xiàn)代化提供基礎支撐和良好環(huán)境。

因此，他認為，要以加入世貿組織10年為擴大農業(yè)對外開放的新起點，從全球視野、戰(zhàn)略高度，進一步提高擴大農業(yè)對外開放的戰(zhàn)略認識，以更加積極主動的姿態(tài)，進一步擴大開放領域，優(yōu)化開放結構，提高開放質量，深入拓展、全面提升農業(yè)對外開放的廣度和深度。

他建議，抓緊制定擴大農業(yè)對外開放的總體規(guī)劃；著力深化農業(yè)管理體制改革，強化和完善農業(yè)對外開放支持政策體系；重點實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，加快建設持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農產品供應鏈；探索建立全球大宗商品交易中心；建立健全農產品進出口調控機制和產業(yè)安全管理機制。

除此之外，程國強指出，中國要積極參與和推動世貿組織多邊貿易談判等全球農業(yè)治理機制改革，建立和完善全球農業(yè)投資與市場規(guī)則，消除農產品能源化、金融化等非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)對發(fā)展中國家糧食安全的嚴重影響，促進建立有利于農業(yè)發(fā)展的公平、和諧、開放的國際環(huán)境。