上海市浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

略論法治建設(shè)的目標(biāo)定位及其路徑選擇①
——兼談上海市浦東新區(qū)深入推進(jìn)法治之路的初步構(gòu)想

上海市浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

Tentative Discussion on the Targets and Routes for Rule ofLaw Construction

法治,這一衍生自西方文明中的文化傳統(tǒng),不僅僅是我們通常所理解的一套法律規(guī)則在制度層面上的運作,更重要的是,它是一種生活方式,一種生存共識。進(jìn)入中國人視野的法治是伴隨著西方列強(qiáng)的殖民擴(kuò)張和中華民族救亡圖存的現(xiàn)代化過程。現(xiàn)代意義上的法治被正式寫入中國憲法始于20世紀(jì)90年代。然而,上層政權(quán)的立法活動并不足以說明“法治現(xiàn)代化”在中國語境中的必然性以及法治得以實現(xiàn)的社會土壤在中國已經(jīng)生成。立足浦東,我們幾乎可以判定:法治化的狀態(tài)作為一種理想,還遠(yuǎn)未實現(xiàn)。因此,法治之路的選擇便成為推動落實依法治國方略在浦東實踐進(jìn)程中需要解決的最為急迫的問題。

一、法治建設(shè)之于浦東的必然性和應(yīng)然性分析

一般認(rèn)為,現(xiàn)代法治對中國一直是外部因素,中國不具備生成現(xiàn)代法治的內(nèi)部條件,這被認(rèn)為是中國法治滯后的主要原因。但這種狀況已經(jīng)并且仍在改變。1978年,鄧小平在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)時曾經(jīng)說過:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。②《鄧小平文選》(第2卷),北京人民出版社1994年版,第136頁?！毖刂囆∑綀猿职l(fā)展民主和法制的思想脈絡(luò),在改革開放的歷史進(jìn)程中,黨和國家的一系列重大決策,都包含有發(fā)展民主和法治建設(shè)的內(nèi)容,直至十五大提出“依法治國”方略,十六大提出“政治文明”建設(shè),十六屆四中全會提出加強(qiáng)包括“依法執(zhí)政”的三大執(zhí)政能力建設(shè)。這些思想、目標(biāo)和要求顯然是一貫的、連續(xù)的,是黨確立的新時期治理國家的基本方略,是黨在領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民建設(shè)中國特色社會主義的長期實踐中探索和選擇的治國之路。

依法治國、建設(shè)社會主義法治國家必然要求在各個層面和各個領(lǐng)域都實現(xiàn)法治,使法律成為國家經(jīng)濟(jì)社會生活和政治生活的基本標(biāo)準(zhǔn)和尺度。地方法治建設(shè)是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分和有效途徑。浦東作為全國首個綜合配套改革試點區(qū),開發(fā)至今20年來,法治建設(shè)在探索中前進(jìn)、在創(chuàng)新中加強(qiáng),積累了較好的發(fā)展基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。從開發(fā)之初提出“法規(guī)與規(guī)劃先行”的理念,到圍繞“四個中心”建設(shè),創(chuàng)造性地設(shè)立了金融、知識產(chǎn)權(quán)法庭和公訴處;圍繞促進(jìn)社會和諧,率先成立社會矛盾調(diào)解中心(司法調(diào)解中心)、法律援助中心,率先探索民事訴訟訴前調(diào)解,組織律師參與工程建設(shè)、世博動遷;圍繞法治政府建設(shè),率先設(shè)立政府法律顧問團(tuán),連續(xù)開展四輪行政審批制度改革,努力在改革創(chuàng)新中保持小政府、高效率的體制優(yōu)勢;圍繞弘揚法治精神,深入推進(jìn)“法律六進(jìn)”活動,自“二五”普法以來連續(xù)榮獲全國普法先進(jìn)集體等,浦東的法治建設(shè)始終與開發(fā)開放相伴而生、共同成長,發(fā)揮著舉足輕重的作用。實踐經(jīng)驗表明,良好的法治和文明環(huán)境已經(jīng)成為決定一個城市的吸引力和競爭力的核心要素。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)業(yè)已成為學(xué)界共識。

2009年4月,國務(wù)院批復(fù)同意原南匯行政區(qū)域劃入浦東。兩區(qū)合并后的新浦東面積達(dá)1210.41平方公里、人口268.6萬,既擁有陸家嘴、外高橋、金橋、張江四大傳統(tǒng)國家級開發(fā)區(qū),又增加了洋山保稅港區(qū)、臨港新城等新的重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。顯然,行政區(qū)域調(diào)整后的新浦東,不僅在于區(qū)界及人口擴(kuò)張,更重要的是它所承載的國家戰(zhàn)略和整體功能的顯著提升,意義深遠(yuǎn)。隨著浦東邁入二次創(chuàng)業(yè)的新征程,浦東法治建設(shè)也正謀求“縱深突破”,這是對以往實踐經(jīng)驗的總結(jié),也是對城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的必然結(jié)論。浦東法治建設(shè)的新一輪發(fā)展,旨在原有的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步引導(dǎo)社會治理方式的法治化變革,全面提升地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活的法治化水平,為實現(xiàn)“7+1”的戰(zhàn)略構(gòu)想,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和保障。

二、法治建設(shè)的目標(biāo)定位——勾畫浦東法治發(fā)展的愿景藍(lán)圖

(一)界定法治的基本概念

什么是法治?在各個社會歷史時期、各個國家,法學(xué)家雖然對法治的理解不盡相同,然而在這些解釋中卻蘊(yùn)含著一些普遍的真理:(1)法律的至上性是法治的前提;(2)法律的正義品質(zhì)是法治的重要條件;(3)保障公民權(quán)利、樹立權(quán)利本位觀念是法治的價值取向;(4)司法獨立、正義是法治的有效保障③高鴻均:《現(xiàn)代西方法治的沖突與整合》,《清華法治論衡》(第一輯),清華大學(xué)出版社2000年版,第3-7頁。。當(dāng)代中國的法治應(yīng)是以反映全體人民意志和利益的法律為依據(jù),以權(quán)利本位觀念為指導(dǎo)治理國家并與社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展相協(xié)調(diào)而形成的一種穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。在這種狀態(tài)中,法律代表著全體人民的意志和利益,體現(xiàn)公平、正義,符合社會發(fā)展要求,同時有效地規(guī)范和制約著國家行政權(quán)力的行使;權(quán)利本位觀念深入人心,普遍實現(xiàn)著有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(二)設(shè)定法治建設(shè)的基本目標(biāo)和發(fā)展方向

1、以維護(hù)和保障公民權(quán)的實現(xiàn)為核心。法治的根本目的是維護(hù)和保障公民的權(quán)利與自由,保障人權(quán)是法治的基本出發(fā)點和歸宿點。實踐已經(jīng)證明:只有從保障和發(fā)展人的權(quán)利出發(fā),才能建設(shè)一個既受監(jiān)督、又具有高效的法治政府,遏制權(quán)力的過度擴(kuò)張以及權(quán)力對于社會生活特別是人們的私人領(lǐng)域的過多干預(yù)。

2、以完善對行政權(quán)力的控制為關(guān)鍵。行政權(quán)的運用,最經(jīng)常、最廣泛、最密切地關(guān)系社會公共利益和公民個人利益。正是基于行政權(quán)的重要性,不僅要從依法行政的角度來解決對行政權(quán)力行使過程中的法律控制問題,即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)范履行職責(zé)、行使權(quán)力,更要注重從源頭上、從立法上對行政權(quán)力的法律控制,即立法中應(yīng)當(dāng)如何配置行政權(quán)力與責(zé)任,并使其在制度上接受立法權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督。

3、以推進(jìn)社會公平正義為目標(biāo)。法治的價值在于通過實現(xiàn)社會公平,以實現(xiàn)人權(quán)的普遍社會保障。而法治意義上的公正公平就是確保公民不因出身、性別、職業(yè)、政治或者宗教信仰、財產(chǎn)、戶籍、家庭等身份上的差異而在法律地位上有所不同,所有公民平等享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利、平等履行義務(wù)、平等獲得司法救濟(jì)。此外,還應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的制度安排,給予社會弱勢群體以特殊的關(guān)懷與照顧,特別是在接受教育、參與就業(yè)、人身與財產(chǎn)權(quán)益維護(hù)、社會保障、享受公共服務(wù)等方面給予特別的保障。

4、以增強(qiáng)社會的自治與自由為基礎(chǔ)。以增強(qiáng)社會自治與自由為基礎(chǔ)來發(fā)展法治,就是要求將政府的職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來,正確處理好政府與市場的關(guān)系、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系、事前控制與事后監(jiān)管的關(guān)系。從一定意義上來說,法治的發(fā)展與社會自治的發(fā)展和社會自由的保障是相互促進(jìn)的。

(三)法治建設(shè)在浦東的發(fā)展與現(xiàn)狀評析

回顧浦東法治建設(shè)的發(fā)展足跡,大致經(jīng)歷了三個階段:一是以服務(wù)浦東開發(fā)開放初期的各項基礎(chǔ)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的法制建設(shè)階段。自1990年4月,中央作出開發(fā)開放浦東的重大決策,法治建設(shè)就在這塊改革開放的熱土上生根發(fā)芽。這個階段主要是圍繞開發(fā)熱點,制定立法規(guī)劃,著重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法、城市建設(shè)和社會管理等方面的法規(guī)和規(guī)范性文件的起草工作,并不斷加強(qiáng)依法行政管理工作,努力推動“小政府、大社會”的法治政府建設(shè)。二是以不斷推進(jìn)普法和依法治理為內(nèi)容的依法治區(qū)階段。1998年,浦東新區(qū)黨工委、管委會作出依法治區(qū)的決議,成立了依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。這個階段主要是貫徹落實國家關(guān)于法制宣傳教育規(guī)劃所確定的普法依法治理目標(biāo)任務(wù),不斷增強(qiáng)全民法律意識,逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的依法規(guī)范、管理和運行。三是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)健康發(fā)展為導(dǎo)向的法治浦東創(chuàng)建起步階段。2009年,浦東新區(qū)與原南匯區(qū)合并后,浦東積極貫徹落實國家普法辦、上海依法治市辦關(guān)于開展法治城區(qū)創(chuàng)建的有關(guān)文件精神,提出了深入開展依法治區(qū)、創(chuàng)建法治浦東的工作要求。這個階段主要是在多年推進(jìn)地方法治化建設(shè)積淀的基礎(chǔ)上,更加注重以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,努力實現(xiàn)“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主法治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧”的目標(biāo)。

浦東法治建設(shè)的這20年,成績斐然,如黨委依法執(zhí)政的理念深入人心,政府依法行政的水平明顯提高,公民整體的法律素質(zhì)全面提升,基層民主自治的熱情與日俱增等等。但是,在肯定成績的同時也必須指出,浦東法治建設(shè)仍存在著這樣那樣的問題,如公民的法治意識狀況仍與法治建設(shè)的要求不相適應(yīng);部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍習(xí)慣于按政策和行政命令辦事,對法治建設(shè)的必要性和重要性認(rèn)識不夠,依法辦事的自覺性較差;城市的執(zhí)法水平還有待提高,某些地方還存在著濫用職權(quán)、不按法定程序辦事、工作方式粗暴簡單、在執(zhí)法過程中不時與群眾發(fā)生沖突的現(xiàn)象;盡管我們有一套比較健全的監(jiān)督體系,但仍存在監(jiān)督缺位、監(jiān)督缺威和監(jiān)督滯后等問題,導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想,難以有效監(jiān)督;依法治區(qū)工作仍停留在以普法宣傳為主的模式運作上,某些基層依法治理工作僅僅是喊喊口號,仍處在難以深入開展的境遇。

三、法治建設(shè)的路徑選擇——構(gòu)建支撐浦東持續(xù)發(fā)展的法治原動力

(一)堅持以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動型法治模式

目前,我國法學(xué)界認(rèn)為法治化的基本動力來源于兩個方面:一是政府(有的學(xué)者稱國家),一是社會(有的學(xué)者稱民眾);其前進(jìn)的方式亦有兩種:一是推進(jìn),一是演進(jìn)。從我國的法治實踐來分析,不論是文明程度較高的城市,還是相對較為落后的農(nóng)村,大都選擇了由政府主導(dǎo)的對法治建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)。

基于對浦東具體現(xiàn)實的考量,浦東法治建設(shè)就應(yīng)該堅持以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動型法治模式,當(dāng)然亦需要人民的積極參與。首先,這種模式是符合黨和人民的根本利益的。黨的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)就是支持和保證人民當(dāng)家作主,而依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)支持保證人民當(dāng)家作主的基本方略。黨通過依法治國這個方略,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)和維護(hù)人民利益,同時,通過依法治國基本方略的貫徹實施,改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,更好地提高黨的執(zhí)政能力。其次,這一模式符合浦東實際。浦東所肩負(fù)的歷史重任需要法治建設(shè)能在較短時間內(nèi)實現(xiàn)法治的現(xiàn)代化,這就必須有一個強(qiáng)勢的主導(dǎo)力量予以推進(jìn),才能明確方向,統(tǒng)一思想,凝聚力量。再次,這一模式有利于發(fā)揮人民的創(chuàng)造性。法治的本質(zhì)是人民民主制度的法治化,目的是為了保證和實現(xiàn)人民民主,如果沒有人民的參與,法治建設(shè)就是無源之水,空中樓閣。

(二)健全職責(zé)清晰且政令暢通的領(lǐng)導(dǎo)體制

地方依法治理的領(lǐng)導(dǎo)體制可分為兩個方面:依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu),即依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

1、依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組。目前,各地普遍實行黨委書記掛帥為組長,其他重要部門負(fù)責(zé)人為副組長或組員的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組組織體制。這種體制的合理性在于,它保證了黨對依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。前文已對黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的客觀必然性作了論述,此處不再贅述。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組采取的模式與前述基本相同。但是,浦東根據(jù)區(qū)域特點和地方法治建設(shè)的高起點、高定位、高目標(biāo),在組成設(shè)置上又更進(jìn)了一步。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)委書記任組長,下設(shè)第一副組長、常務(wù)副組長和副組長三個層級,第一副組長為區(qū)長,常務(wù)副組長為分管政法工作的區(qū)委副書記,副組長則由四套班子的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。新區(qū)四大辦,紀(jì)委、組織部、發(fā)改委、財政局等區(qū)委區(qū)府組成部門,工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等垂直管理部門以及工青婦、黨校共38家重要部門負(fù)責(zé)人是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。該種組織體制一方面體現(xiàn)了黨委對于依法治區(qū)工作的絕對重視,這從三層副組長架構(gòu)可見一斑,并明確要求黨委、人大、政府、政協(xié)對依法治區(qū)工作共同參與負(fù)責(zé);另一方面保證了新區(qū)所有有關(guān)法治建設(shè)的重要國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體的廣泛參與,在覆蓋面上實現(xiàn)了最大化。

2、依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。目前,全國依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)置有司法局、黨委、人大三大模式,這三種模式各有利弊。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)置采取的是“司法局”模式。辦公室由司法局局長任主任,區(qū)委辦、政法委、人大內(nèi)司委、區(qū)政府、政協(xié)社會和法制委員會分管負(fù)責(zé)人任副主任。該種模式雖然存在著諸多弊端,如由于其權(quán)力職能所限和人員組織上的問題,在推進(jìn)法治化進(jìn)程中有些工作無法開展或者工作效果不好,實屬“小牛拉大車”。但是,在既定模式下,可以通過另辟蹊徑來尋求改善或規(guī)避不足,浦東正是通過選擇在副主任設(shè)置中納入?yún)^(qū)委辦、政法委、人大內(nèi)司委、區(qū)政府、政協(xié)社會和法制委員會等部門分管負(fù)責(zé)人,以此來強(qiáng)化依法治區(qū)工作在全區(qū)面上的研究商討和協(xié)調(diào)溝通,其目的是有效落實依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所承擔(dān)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促、檢查等職能,從而促使決策執(zhí)行有力、工作推動有力。

(三)探索行之有效且符合實際的運行機(jī)制

1、工作機(jī)制的設(shè)計。加強(qiáng)法治建設(shè)、推進(jìn)依法治區(qū)的具體工作主要包括三個階段:一是必須有源動力進(jìn)行總決策、總動員和總體推進(jìn);二是由具體工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行實施操作,這是依法治區(qū)的主要過程;三是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對依法治區(qū)工作進(jìn)行評價評估。在實際工作中,“源動力”是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)。“實施過程”是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體工作過程,也是推進(jìn)依法治區(qū)、建設(shè)法治浦東的具體工作措施的落實與實現(xiàn),可以說“實施過程”是浦東法治化進(jìn)程的具體體現(xiàn)。在“實施過程”這一階段中還包括確定目標(biāo)、制定政策、組織發(fā)動、工作協(xié)調(diào)、推動落實、績效考核等工作環(huán)節(jié),這些環(huán)節(jié)是完成具體工作目標(biāo)、落實工作計劃、行使工作職能不可或缺的方面?！霸u價評估”是指在政府系統(tǒng)外,通常由專家學(xué)者、社會組織、研究機(jī)構(gòu)等組成評估團(tuán),按照事先設(shè)計好的評估體系對依法治區(qū)工作進(jìn)行全面的、綜合性的評價。這種評價評估應(yīng)該是客觀的、中立的、公正的。需要指出,“評價評估”有別于“績效考核”,后者是指在系統(tǒng)內(nèi)部對工作成績和效果的統(tǒng)計和考量。

除了這三大主要階段之外,還應(yīng)有其他幾個輔助環(huán)節(jié),包括:(1)協(xié)調(diào)督促。在實施過程中各項工作或各個部門之間發(fā)生矛盾、沖突或停頓時,需要進(jìn)行協(xié)調(diào)和督促,這可以由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來采取措施,也可以返回到“源動力”,由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行協(xié)調(diào)督促。(2)糾正偏失。在實施過程中發(fā)現(xiàn)具體操作若有偏頗或失誤,就應(yīng)由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行糾正,或者返回到“源動力”,調(diào)整方針政策和具體操作辦法。(3)信息反饋。在“績效考核”和“評價評估”中,依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室應(yīng)當(dāng)采集所有產(chǎn)生的信息,既包括成績效果的信息,也包括各種問題的信息,以便采取糾錯或協(xié)調(diào)督促的措施。(4)激勵獎懲。根據(jù)工作成績和效果對各工作部門進(jìn)行獎勵和懲戒,以激發(fā)工作積極性和主動性。

2、工作方法的選擇。在目前全國開展的地方法治建設(shè)中,其工作方法表現(xiàn)為余杭模式——法治指數(shù)評估、昆明模式——陽光政務(wù)、宿遷模式——廉政風(fēng)險點控制等,彰顯出在我國法治建設(shè)的非常時期各地法治建設(shè)技術(shù)方法的差異性與努力目標(biāo)的一致性,是對具體法治路徑的積極探索④孫曙生:《法治城市建設(shè)之模式、特征與評析——以余杭、昆明、重慶、宿遷為對象的考察》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》,2009年第6期。筆者對作者把重慶打黑除惡也作為法治建設(shè)的一種模式持否定態(tài)度,筆者以為重慶打黑除惡的舉措雖然在推動地方法治建設(shè)方面具有積極作用,但從一定意義上來說,它是更具政治色彩的一場運動,而非走向法治的必由路徑。。上海在2008年啟動了法治城區(qū)創(chuàng)建的試點工作,其做法大體是:把法治建設(shè)的目標(biāo)分解成一個個項目,然后梳理出對應(yīng)該項目的責(zé)任主體、主要任務(wù)、工作方法、保障措施、基本要求、時間節(jié)點等,以項目發(fā)包的形式推進(jìn)落實,最后通過項目考評進(jìn)行驗收。項目這個詞,其本身指的是一個特殊的將被完成的有限任務(wù),是在一定時間內(nèi),滿足一系列特定目標(biāo)的多項相關(guān)工作的總稱。把依法治區(qū)所要達(dá)到的總體目標(biāo)分解成一項項階段性任務(wù)或稱項目,運用項目管理的手段來進(jìn)行推進(jìn)或稱項目化推進(jìn),有利于把握過程和結(jié)果,實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一,以達(dá)到法治建設(shè)的預(yù)期。在社會管理中越來越多地引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)概念似乎已成潮流,正如我們在司法所規(guī)范化建設(shè)中引入ISO質(zhì)量管理體系等。

浦東的法治城區(qū)創(chuàng)建工作起步較晚⑤這里僅指狹義的“法治浦東”創(chuàng)建,而非廣義上的法治建設(shè)。,在運用項目化推進(jìn)的前提下,浦東如何體現(xiàn)不同于其它區(qū)域的特點和特色,比照項目管理體系把項目實施過程分成的四個階段,我們提出以下觀點:(1)概念階段,提出并論證項目是否可行。概念階段的重要性在于通過資源配置的最優(yōu)化,實現(xiàn)效益成果的最大化。每年的項目申報應(yīng)當(dāng)圍繞一個主題,突出幾方面重點。主題的設(shè)置應(yīng)當(dāng)圍繞區(qū)委區(qū)府中心工作,重點的選擇可以來源于人大、政協(xié)提案中反映的突出熱點問題。對于成員單位申報的項目,應(yīng)以價值分析為重點進(jìn)行可行性研究,堅持不求全面、但求精準(zhǔn)的科學(xué)立項原則,選取若干有價值需求的、得以實現(xiàn)無疑的、可以取得良好法治效益的項目。(2)開發(fā)階段,對可行項目作好開工前的人財物及一切軟硬件準(zhǔn)備,是對項目的總體策劃。在這一過程中,應(yīng)當(dāng)引入專家論證機(jī)制,其作用:一是對立項項目進(jìn)行通盤統(tǒng)籌,選擇重點項目予以推進(jìn);二是輔助重點立項項目開發(fā),包括對項目的任務(wù)和資源進(jìn)行詳盡計劃和配置。(3)實施階段,按計劃實施項目。這一階段要強(qiáng)化指導(dǎo)、監(jiān)督、預(yù)測、控制,如及時發(fā)現(xiàn)問題并作出決策;及時化解各項任務(wù)和各個成員間的沖突,解決矛盾;及時解決項目實施困難,疏通渠道等。(4)結(jié)束階段,項目結(jié)束的有關(guān)工作。主要是組織對項目進(jìn)行評估驗收和總結(jié)評價,必須注重內(nèi)審與外審的結(jié)合,內(nèi)審是項目申報單位的自我評價及依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對項目的評估考核,而外審強(qiáng)調(diào)的是外部專家或是第三方評估機(jī)構(gòu)對于項目結(jié)果的測評。

(四)加速法治政府建設(shè)的橫向突破和縱向深入

如前文所述,我們的法治進(jìn)路應(yīng)以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動,通過法治政府的建設(shè)來帶動公民民主自治的意識覺醒和實踐參與。2010年10月10日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》,提出了我國當(dāng)前和今后一個時期加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求、工作思路、目標(biāo)任務(wù)和具體措施,這是國務(wù)院繼2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、2008年出臺《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以來,貫徹落實依法治國基本方略的又一重大舉措。

浦東在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面已初具成效,如通過持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革、率先實行城管領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革,實現(xiàn)政府行政管理體制和管理方式的轉(zhuǎn)變,提高行政效能;通過建立和實行行政過錯責(zé)任追究、效能投訴、行政首長問責(zé)、電子監(jiān)察等四項制度來規(guī)范行政執(zhí)法行為等。下一步,浦東應(yīng)謀求在法治政府建設(shè)的橫向突破和縱向深入上下功夫,力求使浦東法治政府的建設(shè)步入快車道。

1、深化完善依法行政各項體制機(jī)制。在法治政府建設(shè)中,依法行政無疑是最為關(guān)鍵的組成部分。首先,實現(xiàn)法制機(jī)構(gòu)的全覆蓋。新區(qū)各機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的法制部門或配備專職干部從事相關(guān)的法制工作,各街鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)由司法所承擔(dān)相關(guān)的法制工作,從而避免目前的法制工作“談起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀態(tài)。其次,強(qiáng)化行政首長負(fù)責(zé)制。行政首長要對本區(qū)域、本部門的依法行政工作負(fù)總責(zé),切實承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,包括每年不少于兩次聽取法制部門的專題匯報,及時解決依法行政中存在的突出問題,行政復(fù)議親自把關(guān)研究,行政訴訟親自出庭應(yīng)訴。第三,擴(kuò)大行政問責(zé)的范圍。行政問責(zé)制度應(yīng)在公務(wù)員中普及開來,而非只局限于領(lǐng)導(dǎo)干部。另外,“要強(qiáng)調(diào)官員問責(zé)的連帶性。為強(qiáng)化高官的責(zé)任意識,必須強(qiáng)調(diào)官員問責(zé)的連帶性,促使政府高官關(guān)注和監(jiān)督更多下屬部門和更多政府官員的行為”⑥張賢明:《官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與探索》,2005年第2期。。第四,設(shè)立公職律師事務(wù)所。考慮在新區(qū)層面設(shè)立公職律師事務(wù)所,解決目前公職律師有名無實的現(xiàn)狀,讓公職律師切實履行為政府提供行政決策、地方立法的法律咨詢,為政府履行扶助弱勢、困難群體并提供無償法律援助的義務(wù)和職責(zé)。新區(qū)各機(jī)關(guān)、各街鎮(zhèn)必須擁有一定比例的公職律師,其中專職從事法制工作的干部必須是公職律師。

2、嚴(yán)格防范自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。在行政管理過程中,自由裁量權(quán)是一個重要的因素,它在某些情形下可以實現(xiàn)一種實質(zhì)的正義。但也正是因為自由裁量權(quán)的存在,對于法治來說,是一個值得警惕的重要漏洞,因為正是自由裁量權(quán)為權(quán)力的濫用蒙上了一層遮羞布。在我國的各類立法中自由裁量權(quán)的彈性空間很大,一定意義上,自由裁量權(quán)與嚴(yán)格意義上的法治是一對不可調(diào)和的矛盾。因此,要實現(xiàn)法治,必須對自由裁量權(quán)作出一定的限制,可以是通過設(shè)定自由裁量基準(zhǔn)來規(guī)則細(xì)化自由裁量權(quán)的操作性標(biāo)準(zhǔn),也可是通過設(shè)定相應(yīng)的程序規(guī)范和監(jiān)督手段來控制自由裁量權(quán)的濫用或行使不當(dāng)。

對自由裁量權(quán)的“彈性”以必要的限制和有效的控制,可從細(xì)化處罰依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法程序、公開執(zhí)法運行、健全監(jiān)督渠道這四項至關(guān)重要的環(huán)節(jié)入手,通過信息化的手段,對權(quán)力的行使設(shè)定程序規(guī)范從而達(dá)到有效監(jiān)督。第一步,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件,對行政處罰事項與處罰幅度進(jìn)行全面清理。對每一項具體權(quán)力繪制運行流程圖,注明職權(quán)條件、承辦崗位、監(jiān)督制約、相對人權(quán)利、投訴舉報途徑等,為行政處罰網(wǎng)上運行奠定基礎(chǔ)。第二步,對每一項行政處罰權(quán)按內(nèi)容分類、按處罰幅度分檔、按違法情節(jié)分要素,建立行政處罰標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。為每一個執(zhí)法事項建檔,從而達(dá)到行政處罰規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、合理化,避免由人為因素而造成行政處罰不公平、不公正等現(xiàn)象。第三步,行政處罰實行全覆蓋的網(wǎng)上辦公,簡易程序網(wǎng)上備案,一般程序從立案到歸檔全過程實現(xiàn)網(wǎng)上運轉(zhuǎn)。第四步,網(wǎng)上運行的過程不僅要對系統(tǒng)內(nèi)部公開,監(jiān)察部門可以時時監(jiān)控,并且要對行政相對人公開,行政相對人隨時可以查閱并提出投訴。

3、建立政府依法行政動態(tài)監(jiān)控信號系統(tǒng)。建立和完善一個各單元體嚴(yán)格依法辦事、行政權(quán)力徹底在陽光下運行的透明高效的行政體系的過程,就是法治政府建設(shè)的過程?？梢钥紤]對新區(qū)政府組成部門乃至街鎮(zhèn)的依法行政狀況實行實時監(jiān)控,以“紅、黃、綠”三色燈表示近期該單位、部門的依法行政狀態(tài),并在浦東門戶網(wǎng)予以動態(tài)公布,給每一個擁有行政權(quán)力的相關(guān)單位、部門帶上“緊箍咒”。

實時監(jiān)控的重點應(yīng)考慮行政效能和法治創(chuàng)建兩部分內(nèi)容。行政效能重點依托新區(qū)紀(jì)委的“權(quán)力公開透明運行監(jiān)管系統(tǒng)”,該系統(tǒng)包含了對各行政部門、街鎮(zhèn)從行政權(quán)力到包括黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)在內(nèi)的全部權(quán)力事項,特別是“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金使用)事務(wù)的監(jiān)控。法治創(chuàng)建重點依照《關(guān)于深入開展依法治區(qū)創(chuàng)建“法治浦東”工作的實施意見》的成員單位職責(zé)和工作考核評估指標(biāo)體系,突出:(1)基礎(chǔ)工作情況,如法治工作有規(guī)劃、每年有總結(jié)有部署、領(lǐng)導(dǎo)定期研究等;(2)法制教育培訓(xùn),如中心組學(xué)法、處級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、公務(wù)員法制培訓(xùn)等落實情況;(3)法治成效,如違法亂紀(jì)情況、行政復(fù)議維持率、行政訴訟敗訴率以及法治理論研究成果等。信號監(jiān)控系統(tǒng)的參數(shù)設(shè)計應(yīng)綜合考慮行政效能和法治創(chuàng)建的核心元素,進(jìn)行量化權(quán)重,每月根據(jù)收集的數(shù)據(jù)自動打分、考核和分析,最終以“紅、黃、綠”三色燈來標(biāo)示該月該部門、單位的依法行政綜合狀況。黃色是平均水平,以此為基準(zhǔn),紅色表示警戒,綠色表示正常。

(五)建立科學(xué)準(zhǔn)確且客觀中立的評價評估體系

運用“量化”手段對地方法治建設(shè)進(jìn)行評價和評估,形成“法治指數(shù)”予以發(fā)布,似乎已成為衡量一個地區(qū)法治建設(shè)水平高低的風(fēng)向標(biāo)。世界銀行2006年國家財富報告中,把公眾對依法治理信任程度的法治指數(shù)作為衡量國家競爭力的標(biāo)準(zhǔn),在無形資產(chǎn)中,法治指數(shù)的貢獻(xiàn)率為57%。

在“法治指數(shù)”的試水方面,我國前有香港后有余杭⑦香港曾于2005年推出了“法治指數(shù)”,得分是75,根據(jù)發(fā)布方社會服聯(lián)會的解釋,這一指數(shù)顯示出香港已達(dá)到“高度法治”。2006年6月15日,浙江省杭州市余杭區(qū)公布了該區(qū)的法治指數(shù):71.6,這是中國內(nèi)地首個運用量化評估考量區(qū)域法治水平而得出的法治指數(shù)。。但香港并沒有所謂的量化評估體系,指數(shù)的出臺完全由非政府組織主導(dǎo)評鑒,打分的基礎(chǔ)資料由政府提供;余杭的量化考核評估體系在一定程度上存在著指標(biāo)的設(shè)計更注重對各部門工作的微觀考核而缺乏現(xiàn)代法治意義上的宏觀把握和評價,樣本的設(shè)計沒有體現(xiàn)中立原則而更多帶有政府主導(dǎo)的色彩等問題而備受質(zhì)疑。

在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,“法治指數(shù)”這一可量化的正義更客觀地成為測量政府行為與法治運行的檢驗標(biāo)準(zhǔn)和價值參照,浦東若想躋身世界舞臺,推動建立“浦東法治指數(shù)”勢在必行。建立“浦東法治指數(shù)”的量化評估體系應(yīng)當(dāng)把握三項基本原則:(1)要緊扣法治目標(biāo)指向來確定框架內(nèi)容。顧名思義就是要圍繞前文所述的浦東法治建設(shè)的四大核心目標(biāo)來考慮評估內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計,凡是與法治建設(shè)不相干的,或者有關(guān)聯(lián),但與其它工作也能掛上鉤的綜合工作(如精神文明建設(shè)、道德建設(shè)、黨群工作等)盡量不予包羅。(2)要注意選擇和設(shè)計核心指針。重點選擇設(shè)計最能反映浦東法治體系變動規(guī)律的核心指標(biāo),考慮該指標(biāo)對浦東法治體系發(fā)展變化的重要性以及作用的貢獻(xiàn)程度。一些沒有決定性、實質(zhì)性的指標(biāo)盡量予以避免。這樣評測的結(jié)果才能真正反映一個地方的法治化程度。(3)要注重設(shè)計指標(biāo)的應(yīng)用性。盡可能做到化繁為簡,指標(biāo)簡明扼要,標(biāo)準(zhǔn)清晰明了,具有可操作性。要把一些“軟任務(wù)”硬化、量化,把一些籠統(tǒng)的、不具操作性或模棱兩可、容易產(chǎn)生歧義的指標(biāo)排除在外,以提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確率。此外,應(yīng)當(dāng)借鑒“世界正義工程”⑧由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的“世界正義工程”的重要貢獻(xiàn)之一就是提出“法治指數(shù)”這一評估體系,作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標(biāo)準(zhǔn)。該指數(shù)體系共分為4組,共計16個一級指數(shù)和68個二級指數(shù)。第一組指數(shù)強(qiáng)調(diào)了法治的憲法化和制度化,以此來保證執(zhí)政權(quán)力受到約束;第二組指數(shù)側(cè)重于法治是以公正、公開和穩(wěn)定的立法體系為依托;第三組指數(shù)重點是法治在不偏不倚的司法過程中的公開、公平與高效性;第四組指數(shù)則突出了法治需以獨立自主、德才兼?zhèn)涞姆扇巳后w為保障。所提出的“法治指數(shù)”評估方法,即“法治指數(shù)”主要利用兩大數(shù)據(jù)來源對法治狀況進(jìn)行分析評估:首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式,由資深的專業(yè)公司對每個國家中3個城市的1000名受訪者進(jìn)行抽樣調(diào)查,每3年進(jìn)行一次;其次采用“專家型受訪者問卷(QRQ)”方式,每年進(jìn)行一次,受訪者包括民商法、刑事司法、勞工法和公共健康等各領(lǐng)域的專家學(xué)者,使政府真正退出“法治指數(shù)”的主導(dǎo)者地位,讓相對中立的社會組織來承擔(dān)評估者角色,賦予“法治指數(shù)”以公信力,同時有效回應(yīng)“法治指數(shù)政績化”。

(六)拓展公民參與法治建設(shè)的有效途徑

民眾作為法治主體的一個重要組成部分,是法治建設(shè)的最終推動力量。真正的法治必然要求民主和推行民主。法治和民主都必然包含著對于權(quán)力的制約。任何政府要自始至終自覺接受法律的約束,堅持法律至上,想必是難以作到的。尤其是在法律要直接制約政府權(quán)力的范圍與行使的時候,更難保證法治建設(shè)的順利進(jìn)行。因此,民眾對于國家權(quán)力的監(jiān)督就必然成為法治建設(shè)的要求與內(nèi)容,他們擔(dān)負(fù)著對于國家權(quán)力的最終監(jiān)督與制約的責(zé)任和使命,因此,民眾當(dāng)之無愧地成為了法治建設(shè)中最不可忽視的、根本性的決定力量。

這里著重談一下公民參與法治建設(shè)的一個方面——行使監(jiān)督權(quán)。從目前的情況看來,公民監(jiān)督的途徑是低效的。要真正實現(xiàn)公民的有效監(jiān)督,可以從以下幾個方面入手:(1)保障選舉權(quán)。事實上,選舉也是一種監(jiān)督,通過選舉表達(dá)自身的意愿和利益訴求,就是一種最為直接的公民監(jiān)督。然而,我國現(xiàn)行選舉制度存在的諸多問題,特別是間接選舉模式難以杜絕代理人對委托人利益和意愿背離的現(xiàn)象,農(nóng)村的民主選舉也往往因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)而流于形式。(2)強(qiáng)化政務(wù)公開制度。要實現(xiàn)真正的公民監(jiān)督,提高公民監(jiān)督的效能,就必須消除公民與監(jiān)督對象之間的信息不對稱,保證公民的知情權(quán)。政府應(yīng)消除傳統(tǒng)保密文化和管理型政府模式的不良影響,不斷推進(jìn)政務(wù)公開制度,建議仿效昆明大公開的做法,嘗試擴(kuò)大和加強(qiáng)主動公開類信息的范圍和力度。(3)擴(kuò)大聽證范圍。聽證制度是保證公民知情權(quán)、實現(xiàn)公民監(jiān)督的重要制度之一,它是國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行公共決策之前,給予決策相關(guān)利益群體或個人闡述自身立場的機(jī)會,在程序上追求公正、公開和民主。建議可以嘗試將聽證制度從單一行政領(lǐng)域推廣到規(guī)范性文件的制定領(lǐng)域,主動擴(kuò)大行政聽證中聽證的范圍設(shè)定,提高公民參與聽證會的積極性。

(七)實現(xiàn)以培育法律信仰為要旨的普法轉(zhuǎn)型

在法治發(fā)展過程中,一般認(rèn)為,法律制度的“可構(gòu)建性”和“可移植性”最強(qiáng),屬于某種可以迅速變化的因素;法律秩序與之相對則是緩慢變化的因素,其雖然可以通過強(qiáng)制性的手段得到較快建立和暫時性的維護(hù),卻不能不付出巨大的社會成本。法治精神同前兩者相比,是“生長期”更長的因素。人們可以短時期內(nèi)構(gòu)建出一個完善的制度,卻無法迅速普遍地在人們心中。而浦東法治建設(shè)能否向縱深推進(jìn),需要廣大民眾在其中發(fā)揮主體能動作用,而不僅僅是遵守法律、服從安排。在一定程度上就是要看公民的法律品質(zhì)和道德素養(yǎng)能否有效提升。由此,浦東開展“六五”普法的要旨應(yīng)是鼓勵廣大民眾主動參與法治建設(shè)的全過程,鼓勵他們信任法律,運用法律維護(hù)自己的權(quán)益,通過法律表達(dá)來實現(xiàn)自己對國家建設(shè)和社會發(fā)展的訴求。當(dāng)人們對法律不是畏懼而是熱愛的時候,在法律遭到破壞時,他們就能夠主動挺身而出保護(hù)法律制度和法律精神,當(dāng)民眾的法律素質(zhì)到達(dá)這樣一個層次的時候,我們就可以說,法律信仰在我們的社會中扎根下來了。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?

①本文所指的法治建設(shè)是一個大概念,包括傳統(tǒng)意義上的法制建設(shè)、依法治理以及法治城區(qū)創(chuàng)建等。筆者認(rèn)為,無論是法制建設(shè),還是依法治理,或是法治城區(qū)創(chuàng)建,都是從不同的角度闡釋法治建設(shè),從不同的維度來推進(jìn)法治建設(shè)。