司紹寒(司法部預(yù)防犯罪研究所 北京 100020)■文

社區(qū)矯正立法基本問題研究

司紹寒(司法部預(yù)防犯罪研究所 北京 100020)■文

Basic Issues in Legislating the Community Correction Law

新中國成立以來,我國社會(huì)主義刑罰執(zhí)行理論和實(shí)踐取得了豐富的成果,刑罰執(zhí)行工作取得了顯著成績,為社會(huì)主義國家建設(shè)和穩(wěn)定提供了有力保障。但是,進(jìn)入新的發(fā)展階段以來,隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,刑罰執(zhí)行工作也遇到了一些新情況和新問題。為適應(yīng)新的形勢要求,改革和完善我國的刑罰執(zhí)行制度,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2003年7月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》,社區(qū)矯正試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。2004年,中央司法體制改革將社區(qū)矯正納入范疇,明確要求“總結(jié)社區(qū)矯正試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),建立和完善社區(qū)矯正工作的法律制度”,由司法部牽頭組織,最高法、最高檢、公安部等11個(gè)部門參與,共同推進(jìn)這項(xiàng)改革工作。從2003年試點(diǎn)以來,社區(qū)矯正工作探索了許多有益的經(jīng)驗(yàn)和做法,成功地改造了一批在社區(qū)服刑的罪犯,取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。2009年7月,中央政法委同意“兩院兩部”關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見。10月21日,“兩院兩部”在北京召開全國社區(qū)矯正工作會(huì)議,對在全國試行社區(qū)矯正工作作出全面部署。社區(qū)矯正工作在全國全面試行,是社區(qū)矯正工作發(fā)展的新階段。

社區(qū)矯正立法工作的第一步是對《刑法》和《刑事訴訟法》兩大基本法律進(jìn)行修改,將社區(qū)矯正納入其中,為社區(qū)矯正提供明確的法律依據(jù)。根據(jù)黨的十七大關(guān)于“深化司法體制改革”的部署,有必要在總結(jié)試行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,按照《刑法》、《刑事訴訟法》關(guān)于社區(qū)矯正制度的原則性規(guī)定,制定專門的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》,全面、系統(tǒng)地規(guī)范社區(qū)矯正工作,建立適合我國實(shí)際的社區(qū)矯正制度,為未來制定《社區(qū)矯正法》打下基礎(chǔ)。社區(qū)矯正立法的最后一步是制定《社區(qū)矯正法》,以法律形式統(tǒng)一規(guī)范全國社區(qū)矯正工作?！渡鐓^(qū)矯正法》與《監(jiān)獄法》并行,共同成為我國刑事執(zhí)行法律的主體。待條件成熟后,可以考慮制定《刑事執(zhí)行法》統(tǒng)一規(guī)范刑罰執(zhí)行工作。

2011年2月份通過的《刑法修正案(八)》對社區(qū)矯正進(jìn)行了規(guī)定,社區(qū)矯正制度被正式納入我國刑事法律體系。社區(qū)矯正制度具有明確的法律依據(jù),是社區(qū)矯正發(fā)展中具有里程碑意義的事件,也是我國刑法改革、刑事司法體制改革工作的一件大事。本文對《刑法修正案(八)》通過后社區(qū)矯正立法過程中的一些基本問題進(jìn)行研究和探討,希望能對我國社區(qū)矯正立法工作有所裨益。

(一)社區(qū)矯正的原則性問題

社區(qū)矯正立法的原則性問題包括制定依據(jù)、社區(qū)矯正的定義、適用范圍、社區(qū)矯正的任務(wù)、矯正原則和社區(qū)服刑人員權(quán)利保護(hù)等。

1、立法依據(jù)。社區(qū)矯正是一種非監(jiān)禁刑執(zhí)行方式,其上位法是《刑法》和《刑事訴訟法》部分條款?！缎谭ㄐ拚?八)》規(guī)定了對管制、緩刑和假釋犯實(shí)施社區(qū)矯正,將社區(qū)矯正制度首次寫入我國基本法律中,這為社區(qū)矯正立法提供了明確的上位法依據(jù)。目前,《刑事訴訟法》修改也已經(jīng)提上議事日程,有關(guān)社區(qū)矯正的內(nèi)容也會(huì)在其中有所體現(xiàn)。因此,社區(qū)矯正立法的法律依據(jù)就是《刑法》和《刑事訴訟法》中關(guān)于社區(qū)矯正的規(guī)定?！皟稍簝刹俊薄蛾P(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》作為社區(qū)矯正試點(diǎn)和試行在推進(jìn)社區(qū)矯正工作中發(fā)揮了重大作用,但是由于其作為過渡性的指導(dǎo)意見,不是規(guī)范性法律文件,效力較低,而且社區(qū)矯正已經(jīng)有了明確的法律依據(jù),不宜再作為社區(qū)矯正的立法依據(jù)。

2、社區(qū)矯正的定義。社區(qū)矯正的定義可以采用“兩院兩部”《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》中的表述:“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)的刑罰執(zhí)行方式,是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi),由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下,在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習(xí),促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)?！痹摫硎雒鞔_了社區(qū)矯正與《監(jiān)獄法》規(guī)定監(jiān)禁刑的執(zhí)行方式相對,是非監(jiān)禁刑的執(zhí)行方式,確立的社區(qū)矯正在刑罰執(zhí)行體系中的地位;強(qiáng)調(diào)了專門國家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量相結(jié)合的原則;指出了社區(qū)矯正的基本執(zhí)行方式,涵蓋了社區(qū)矯正的基本原則,是較為科學(xué)的表述。

3、社區(qū)矯正的適用范圍。社區(qū)矯正的適用是立法中的關(guān)鍵性的問題之一。根據(jù)試行階段“兩院兩部”的規(guī)定,社區(qū)矯正的適用范圍包括管制、緩刑、假釋、剝奪政治權(quán)利和暫予監(jiān)外執(zhí)行五種人(以下簡稱“五種人”),涵蓋了刑罰體系中全部非監(jiān)禁自由刑的執(zhí)行方式,符合刑事執(zhí)行一體化的發(fā)展方向。但在試行工作中,是否將被剝奪政治權(quán)利的罪犯和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯這兩類人納入社區(qū)矯正存在爭議。在司法部探索試行社區(qū)矯正的過程中,特別是在制定《社區(qū)矯正法》的過程中,就出現(xiàn)過“五種人”和“三種人”(管制、緩刑、假釋)的兩種意見,而全國人大法工委傾向于“三種人”的社區(qū)矯正?！缎谭ㄐ拚?八)》明確規(guī)定了管制、緩刑和假釋犯適用社區(qū)矯正,不再將剝奪政治權(quán)利的罪犯作為社區(qū)矯正的對象。

對被剝奪政治權(quán)利的罪犯實(shí)施社區(qū)矯正在法理上的確存在問題:第一,從權(quán)利的內(nèi)容上講,社區(qū)矯正是非監(jiān)禁自由刑的執(zhí)行方式,限制的是罪犯的人身自由。而剝奪政治權(quán)利中并不包含對人身自由的限制。我國《刑法》第54條第(二)項(xiàng)規(guī)定的“言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由”是政治性自由而非人身自由。第二,從權(quán)利性質(zhì)上講,為了對人身自由進(jìn)行限制,可以采取必要的手段,比如定期報(bào)到,設(shè)定活動(dòng)范圍,禁止出入特定的場所等,因此限制人身自由的社區(qū)矯正存在真正意義上的“執(zhí)行”。而剝奪政治權(quán)利,相當(dāng)于國外的褫奪公權(quán),權(quán)利喪失后,不再行使即可,國家機(jī)關(guān)無需再采取其他措施,如果罪犯違反此規(guī)定行使政治權(quán)利,一來無效,二來屬于另一違法行為,有關(guān)機(jī)關(guān)對此應(yīng)依照其他法律予以處罰,不存在真正意義上的“執(zhí)行”。第三,社區(qū)矯正試行工作中,對被剝奪政治權(quán)利的罪犯實(shí)施社區(qū)矯正存在較大困難,由于缺少法律規(guī)定,此類罪犯公開抗拒社區(qū)矯正,不遵守監(jiān)督管理規(guī)定,不參加學(xué)習(xí)和公益勞動(dòng)的現(xiàn)象較為突出。隨著《刑法修正案(八)》明確將被剝奪政治權(quán)利的罪犯排除社區(qū)矯正的適用范圍,此一爭論和困難得到解決,但是由于剝奪政治權(quán)利仍由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,仍存在刑罰執(zhí)行權(quán)分裂的情況,公安機(jī)關(guān)對此類罪犯也無暇顧及,對被剝奪政治權(quán)利的罪犯的管理狀況仍無明顯改善。

被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯能否適用社區(qū)矯正也存在較大爭議。第一,管制犯、緩刑犯、假釋犯如果在社區(qū)矯正期間表現(xiàn)良好,則社區(qū)矯正結(jié)束后,刑罰執(zhí)行完畢,獲得完全的自由;而監(jiān)外執(zhí)行犯在監(jiān)外執(zhí)行條件消失后應(yīng)重新收監(jiān)服刑,不存在矯正表現(xiàn)好后再次回歸社會(huì)的情況,因此無法通過教育矯正和幫困扶助使其順利回歸社會(huì)。第二,監(jiān)外執(zhí)行犯因其自身身體狀況,很難參加社區(qū)矯正中的教育、勞動(dòng)等活動(dòng),也無法對其矯正效果進(jìn)行評估,社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)僅能做到部分的監(jiān)督管理。目前,《刑事訴訟法》的修改還沒有完成,暫予監(jiān)外執(zhí)行能否納入社區(qū)矯正的適用范圍仍存在較大的不確定性。

從刑事一體化,統(tǒng)一刑罰執(zhí)行權(quán)的角度講,社區(qū)矯正較為科學(xué)的適用范圍是管制犯、緩刑犯和假釋犯三種人。監(jiān)外執(zhí)行犯準(zhǔn)用社區(qū)矯正中的“監(jiān)督管理”類規(guī)定。被剝奪政治權(quán)利的罪犯不納入社區(qū)矯正范圍,但仍由司法行政機(jī)關(guān)管理。

另外,根據(jù)寬嚴(yán)相濟(jì)的形勢政策的要求和《刑法修正案(八)》的精神,在符合法定條件的情況下,對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、已滿75周歲的罪犯、殘疾罪犯、患有嚴(yán)重疾病的罪犯、以及罪行較輕的初犯、偶犯、過失犯等,應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)對象,適用社區(qū)矯正。

4、社區(qū)矯正工作任務(wù)。社區(qū)矯正是中國刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分,是與監(jiān)禁刑相對應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式,它在適用范圍上與公安機(jī)關(guān)“五種人監(jiān)管”有一定的聯(lián)系,但是兩者的最根本區(qū)別在于社區(qū)矯正不僅統(tǒng)一規(guī)范了非監(jiān)禁自由刑的執(zhí)行,還在原來單一的“監(jiān)督管理”任務(wù)的基礎(chǔ)上加入了“教育矯正”和“再社會(huì)化”兩項(xiàng)重大任務(wù),這使得社區(qū)矯正工作的內(nèi)涵更加豐富,更具有時(shí)代性,更符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。因此,社區(qū)矯正“監(jiān)督管理”、“教育矯正”、“再社會(huì)化”三項(xiàng)基本任務(wù)應(yīng)貫穿于社區(qū)矯正工作和社區(qū)矯正立法始終,體現(xiàn)出自身的特色和價(jià)值。

5、矯正原則。根據(jù)我國刑罰執(zhí)行的基本精神和做法,社區(qū)矯正工作中要始終堅(jiān)持對罪犯實(shí)行懲罰與教育相結(jié)合,執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)管與社會(huì)力量幫教相結(jié)合的原則。“懲罰與教育相結(jié)合”是我國刑罰執(zhí)行中始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則,該原則在《監(jiān)獄法》就有體現(xiàn),在社區(qū)矯正工作中,應(yīng)明確規(guī)定“懲罰與教育相結(jié)合”的原則?！皩Ｈ航Y(jié)合”是我國刑罰執(zhí)行中長期堅(jiān)持的做法,社區(qū)矯正工作開展以來,廣大群眾及社會(huì)各界對試行工作理解支持、積極參與,是社區(qū)矯正工作取得良好效果的重要因素。目前從事社區(qū)矯正的專職社會(huì)工作者38288人,社會(huì)志愿者240302人。周永康同志最近也對動(dòng)員包括家庭在內(nèi)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作作出了重要批示?！皟稍簝刹俊薄蛾P(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》明確要求:“堅(jiān)持專群結(jié)合,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和有關(guān)方面的積極性,不斷增強(qiáng)社區(qū)矯正工作的社會(huì)效果。”動(dòng)員社會(huì)力量參與矯治也是社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正的主要區(qū)別之一。因此立法中應(yīng)強(qiáng)調(diào)“執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)管與社會(huì)力量教育幫助相結(jié)合”的原則,不僅應(yīng)規(guī)定社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者等社會(huì)力量是社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的組成部分,還在規(guī)定了基層組織在社區(qū)矯正工作中的配合和協(xié)助義務(wù),在社區(qū)矯正適用階段的審前社會(huì)調(diào)查中引入被告人的親友作為監(jiān)督人,協(xié)助監(jiān)督教育幫助社區(qū)服刑人員,在社區(qū)矯正的執(zhí)行階段將社會(huì)力量的參與融入到監(jiān)督、教育、社區(qū)服務(wù)等具體制度中。

6、社區(qū)服刑人員權(quán)利保護(hù)。雖然社區(qū)服刑人員是罪犯,其部分權(quán)利和自由受到一定程度的剝奪和限制,但在社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行過程中依照法律規(guī)定保護(hù)其未被剝奪和限制的權(quán)利和自由是《憲法》保護(hù)人權(quán)原則和法治原則的體現(xiàn),是規(guī)范社區(qū)矯正工作的要求,是減少社會(huì)矛盾、防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的需要,因此可以在總則中明確規(guī)定社區(qū)服刑人員的權(quán)利保護(hù),并采用“法律未禁止的即為自由”的表述模式規(guī)定:“社區(qū)服刑人員的人格不受污辱,其人身安全、合法財(cái)產(chǎn)、和辯護(hù)、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或限制的權(quán)利不受侵犯。”

(二)社區(qū)矯正工作組織機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍

社區(qū)矯正工作組織機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍也是社區(qū)矯正立法的重點(diǎn),這部分內(nèi)容對于順利推進(jìn)社區(qū)矯正工作有著非常重要的作用,在立法時(shí)特別是要明確規(guī)定好法院、檢察院、公安、司法機(jī)關(guān)的職責(zé)分工,司法所的具體職責(zé)以及社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。

1、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。社區(qū)矯正是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作,需要法院、檢察院、公安、司法行政等多個(gè)部門之間相互支持、協(xié)調(diào)配合。試行實(shí)踐表明,只有明確各部門在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)并建立健全銜接機(jī)制,這項(xiàng)工作才能有序開展。社區(qū)矯正同時(shí)也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的刑罰執(zhí)行工作,需要根據(jù)社區(qū)矯正工作的內(nèi)在要求和法律規(guī)定明確規(guī)范法院、檢察院、公安和司法行政等部門的職責(zé)分工,確保刑罰正確高效執(zhí)行。因此,社區(qū)矯正立法應(yīng)根據(jù)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》的要求,堅(jiān)持黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),司法行政部門牽頭組織實(shí)施,人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等部門分工負(fù)責(zé),協(xié)調(diào)配合,社會(huì)力量廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

2、公檢法司職權(quán)分工。在社區(qū)矯正試行工作中,各地對社區(qū)矯正不斷探索,不斷完善,取得了很好的成績。但是經(jīng)過7年的試點(diǎn)試行工作,由于缺少明確法院、檢察院、公安、司法行政等部門之間權(quán)力分工的上位法規(guī)范,各地社區(qū)矯正試行工作面臨瓶頸。因此亟需出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范,指導(dǎo)各地社區(qū)矯正試行工作。另外,在修改《刑法》和《刑事訴訟法》的過程中,司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的地位尚難以得到各部門的全面認(rèn)同,為了加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)的職能,深入推進(jìn)社區(qū)矯正工作,推進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的地位法定化,有必要對法院、檢察院、公安和司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)分工作出明確規(guī)定。其中特別是要明確規(guī)定社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)為司法行政機(jī)關(guān),合理區(qū)分司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的職責(zé),使司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別從刑罰執(zhí)行和維護(hù)社會(huì)治安的角度形成相互協(xié)作的工作機(jī)制。

3、社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)。社區(qū)矯正是一項(xiàng)嚴(yán)肅而專業(yè)的刑罰執(zhí)行工作,需要建立一支專業(yè)化、高水平的執(zhí)法隊(duì)伍對社區(qū)服刑人員實(shí)施社區(qū)矯正。目前,主要是依托司法所的現(xiàn)有力量,由司法所工作人員負(fù)責(zé)開展社區(qū)矯正工作,這種模式在社區(qū)矯正試行階段發(fā)揮了重要作用。但是隨著社區(qū)矯正工作的深入開展,社區(qū)服刑人員人數(shù)的增長,社區(qū)矯正工作專業(yè)化、細(xì)致化要求的提高,司法所模式由于人數(shù)較少,職能較多,力量分散等原因,出現(xiàn)專業(yè)化程度不夠,人手不足,地區(qū)間司法所工作強(qiáng)度差異較大等問題。因此,有必要對現(xiàn)行的司法所模式進(jìn)行改革,在縣級司法行政機(jī)關(guān)建立一支專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍,集中人、財(cái)、物的管理,統(tǒng)一調(diào)配力量,強(qiáng)化社區(qū)矯正實(shí)施中的基礎(chǔ)性工作。同時(shí)在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立專門的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu),管理社區(qū)矯正工作。

4、社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。近年來,各地普遍建立了以司法所工作人員為主、社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者積極協(xié)助的專群結(jié)合的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。目前從事社區(qū)矯正的專職社會(huì)工作者38288人,社會(huì)志愿者240302人。2009年9月“兩院兩部”《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》也提出建立專群結(jié)合的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍,明確規(guī)定了社區(qū)矯正工作人員由司法所工作人員、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者組成。社區(qū)矯正立法應(yīng)在明確社區(qū)矯正工作人員構(gòu)成的基礎(chǔ)上,規(guī)定他們在社區(qū)矯正中各自的職責(zé)。司法所工作人員作為社區(qū)矯正執(zhí)法者,按照法律法規(guī)的規(guī)定對社區(qū)服刑人員實(shí)施社區(qū)矯正;社會(huì)工作者作為在基層司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)管理下的社區(qū)矯正專職人員,按照相關(guān)規(guī)定協(xié)助司法所開展社區(qū)矯正工作;社會(huì)志愿者作為自愿參與社區(qū)矯正工作的人員協(xié)助司法所工作人員和社會(huì)工作者開展工作。

社區(qū)矯正執(zhí)法者的發(fā)展方向應(yīng)為社區(qū)矯正官。社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行工作,行使執(zhí)法權(quán)的工作人員應(yīng)當(dāng)是國家公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)有別于其他非從事執(zhí)法工作的公務(wù)員和社會(huì)工作力量,因此有必要建立專門的社區(qū)矯正官隊(duì)伍,歸由社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。社區(qū)矯正官對罪犯實(shí)施社區(qū)矯正,要求其具備法律、心理、教育等多方面的知識,建立社區(qū)矯正官職業(yè)準(zhǔn)入制度,有利于提高隊(duì)伍素質(zhì),從而提升社區(qū)矯正工作質(zhì)量。社區(qū)矯正官職業(yè)資格可以通過考試或者考核取得,具體辦法可由司法部規(guī)章規(guī)定。

(三)社區(qū)矯正的工作流程

社區(qū)矯正法律規(guī)范從嚴(yán)格意義上講屬于程序法,應(yīng)該采用程序法的立法模式。社區(qū)矯正全部工作流程分為社區(qū)矯正的適用、開始、執(zhí)行、刑罰執(zhí)行變更、終止五個(gè)階段。這是社區(qū)矯正工作的主要部分,社區(qū)矯正立法應(yīng)根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定以及社區(qū)矯正的工作任務(wù)和矯正原則,對社區(qū)矯正的工作流程作出詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定。

1、社區(qū)矯正的適用。社區(qū)矯正的適用指的是包括審前社會(huì)調(diào)查在內(nèi)的社區(qū)矯正適用階段的各項(xiàng)制度。7年的社區(qū)矯正工作實(shí)踐證明,無固定住處、缺少親友幫助、就業(yè)困難的人員缺少基本生活保障,人身危險(xiǎn)性較高,不宜適用社區(qū)矯正。而家庭健康、社區(qū)環(huán)境較好、有固定住所、或有學(xué)習(xí)、就業(yè)條件的被告人人身危險(xiǎn)性較低,進(jìn)行社區(qū)矯正效果較好。為確保國家刑罰得到有效執(zhí)行,貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策,必須要充分考慮罪犯的人身危險(xiǎn)性和社區(qū)接受條件。江蘇、北京、上海、安徽、湖北等地在社區(qū)矯正工作中廣泛使用這種做法,效果很好。2009年9月“兩院兩部”《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》要求“人民法院要依法充分適用非監(jiān)禁刑罰和非監(jiān)禁刑罰措施,對依法可能適用非監(jiān)禁刑罰的被告人,在審理中可以委托司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審前社會(huì)調(diào)查,并將有關(guān)法律文書及時(shí)抄送司法行政機(jī)關(guān)”?！缎谭ㄐ拚?八)》規(guī)定了法院在宣告緩刑的條件之一為“宣告緩刑對所居住社區(qū)沒有重大不良影響”,裁定假釋時(shí),“應(yīng)當(dāng)考慮其假釋后對所居住社區(qū)的影響?！边@一規(guī)定為審前社會(huì)調(diào)查提供了明確的法律依據(jù)。據(jù)此,社區(qū)矯正立法應(yīng)規(guī)定社會(huì)調(diào)查作為社區(qū)矯正適用階段的重要內(nèi)容,并將其作為司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作的重要職責(zé)。此外,立法還應(yīng)規(guī)定對社區(qū)服刑人員社區(qū)矯正的宣告程序。

(1)審前社會(huì)調(diào)查的適用范圍。社會(huì)調(diào)查是社區(qū)矯正適用階段的重要工作,對正確評估社區(qū)服刑人員人身危險(xiǎn)性,加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理和教育矯正,預(yù)防和減少犯罪有著非常重要的作用?，F(xiàn)有的文件對社會(huì)調(diào)查適用范圍并沒有統(tǒng)一的規(guī)定,各地做法也不盡相同。目前社會(huì)調(diào)查的對象主要是法院審理的對象,有的地方將對擬判處管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利的罪犯進(jìn)行社會(huì)調(diào)查,有的對未成年人進(jìn)行社會(huì)調(diào)查?！缎谭ㄐ拚?八)》明確規(guī)定緩刑和假釋前需要考慮罪犯對社區(qū)的影響,將這兩種罪犯納入審前社會(huì)調(diào)查的范圍,但是沒有規(guī)定對管制犯需要考慮判處管制對社區(qū)的影響,因此管制犯被排除在社會(huì)調(diào)查之外。

但由于《刑事訴訟法》的修改尚未完成,暫予監(jiān)外執(zhí)行是否納入社區(qū)矯正以及是否適用社會(huì)調(diào)查尚存疑問。但從法理上看,暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯不應(yīng)適用審前社會(huì)調(diào)查,一是因?yàn)槭欠襁m用暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件法律有明確規(guī)定,不存在行使自由裁量權(quán)的問題;二是因?yàn)榍矣捎诒O(jiān)外執(zhí)行的條件消失后,社區(qū)服刑人員應(yīng)回監(jiān)獄服刑,社區(qū)矯正期間主要是強(qiáng)化監(jiān)管,教育矯正和幫助其再次融入社會(huì)的作用不明顯,因此也不宜適用社會(huì)調(diào)查。

(2)社會(huì)調(diào)查的內(nèi)容。最高人民法院副院長南英同志在全國社區(qū)矯正工作會(huì)議上提出:“人民法院在作出判決前,可依職權(quán)委托相關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對被告人進(jìn)行審前社會(huì)調(diào)查,由受托社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對被告人的平時(shí)表現(xiàn)、家庭情況及社區(qū)矯正條件等基本情況進(jìn)行了解,就其是否可以適用非監(jiān)禁刑進(jìn)入社區(qū)改造提供書面評估意見,供人民法院在量刑時(shí)參考”。司法行政機(jī)關(guān)在審前社會(huì)調(diào)查中了解擬適用社區(qū)矯正的被告人和罪犯的基本情況,在社區(qū)的基本表現(xiàn),社區(qū)群眾的意見,社區(qū)矯正條件,能否提供監(jiān)督人等情況是司法行政機(jī)關(guān)出具調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ),是適用社區(qū)矯正的基礎(chǔ),也是社區(qū)矯正執(zhí)行的基礎(chǔ)。

(3)社會(huì)調(diào)查的程序。程序性規(guī)范也是審前社會(huì)調(diào)查的重要內(nèi)容之一,在社區(qū)矯正立法中應(yīng)明確下列程序性規(guī)定:一是法院和司法行政機(jī)關(guān)之間的委托調(diào)查關(guān)系及委托程序;二是調(diào)查的社區(qū)矯正工作人員至少有2人,保證調(diào)查的公正性;三是規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對社會(huì)調(diào)查報(bào)告的批準(zhǔn)流程;四是人民法院對司法行政機(jī)關(guān)調(diào)查報(bào)告的采信。

(4)監(jiān)督人。社區(qū)矯正工作開展后,各地普遍采用了在社區(qū)矯正過程中由被告人親友協(xié)助配合司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督教育的監(jiān)督人制度。這一制度屬于社區(qū)矯正適用的組成部分,也屬于執(zhí)行的重要內(nèi)容。通過設(shè)置監(jiān)督人,法院可以對被告人的人身危險(xiǎn)性及其社區(qū)服刑環(huán)境有更為準(zhǔn)確的判斷,對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管教育能夠得到切實(shí)加強(qiáng),社區(qū)服刑人員與家庭和社會(huì)的關(guān)系也更為緊密。目前各地的一般做法是,司法行政機(jī)關(guān)在審前調(diào)查階段確定由罪犯有履行監(jiān)督職責(zé)能力、品行較好的親友擔(dān)任監(jiān)督人,簽訂監(jiān)督協(xié)議,在法院對被告人適用社區(qū)矯正后,監(jiān)督人正式履行監(jiān)督職責(zé),全程監(jiān)督社區(qū)服刑人員,并為其提供生活、教育、就業(yè)等方面的幫助。因此,社區(qū)矯正立法時(shí)應(yīng)總結(jié)各地做法,對監(jiān)督人的資格、職責(zé)、選任等方面做出了明確的規(guī)定。

(5)禁止性判令?！缎谭ㄐ拚?八)》明確規(guī)定,判處管制或宣告緩刑,“可以根據(jù)犯罪情況,同時(shí)禁止犯罪分子在執(zhí)行期間(緩刑考驗(yàn)期限內(nèi))從事特定活動(dòng),進(jìn)入特定區(qū)域、場所,接觸特定的人。”這是法律第一次明確規(guī)定法院禁止性判令。禁止性判令是根據(jù)罪犯的具體情況,設(shè)定具體的禁止性內(nèi)容,具有很大的靈活性和針對性,是國外許多國家社區(qū)制裁和措施中的重要組成部分。在社區(qū)矯正中納入禁止性判令制度,改變了以前過于籠統(tǒng)的監(jiān)督管理規(guī)定,是罪刑法定和刑罰個(gè)別化的集中體現(xiàn)。

禁止判令的具體內(nèi)容無法在刑法中規(guī)定,其應(yīng)留待《社區(qū)矯正法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》解決。從其他國家的立法和司法經(jīng)驗(yàn)看,禁止性判令的內(nèi)容一般包括:禁止逗留于容易誘發(fā)犯罪的區(qū)域、場所;不得接觸同案犯、被害人及其親屬;不得飲酒或使用其他麻醉劑;不得駕駛機(jī)動(dòng)車輛;不得持有或使用特定的物品;不得從事可能被其濫用于實(shí)施犯罪的工作等。禁止性判令的時(shí)間上,一般適用于整個(gè)社區(qū)矯正期間;其中部分禁令,如禁止出入特定場所等,會(huì)有諸如“晚8點(diǎn)后”等更為具體的時(shí)間要求。禁止性判令一般都可以在判決后根據(jù)罪犯具體服刑情況予以變更或撤銷。在《刑法修正案(八)》確立禁止性判令制度后,應(yīng)該在《社區(qū)矯正法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中規(guī)定更為詳細(xì)的內(nèi)容,供法院在判決時(shí)參考,供社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中操作。

《刑法修正案(八)》沒有規(guī)定對于假釋犯也適用禁止性判令是一大遺憾。根據(jù)各國通行做法,假釋犯的監(jiān)管手段與緩刑犯大同小異,有些國家甚至直接規(guī)定假釋監(jiān)督規(guī)定準(zhǔn)用緩刑相關(guān)規(guī)定。由于法律明確規(guī)定,對“沒有再犯罪的危險(xiǎn)的”罪犯假釋時(shí)“應(yīng)當(dāng)考慮其假釋后對所居住社區(qū)的影響”,因此,為防止其再犯或?qū)ι鐓^(qū)產(chǎn)生不良影響,執(zhí)行中的社區(qū)矯正的各種監(jiān)管措施都有可能采用,禁止性判令也不例外。在實(shí)踐中,由于假釋犯和緩刑犯、管制犯都有社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理,因此對他們的監(jiān)管也具有統(tǒng)一化的做法。對此,可以考慮在下次修改《刑法》時(shí)加入對假釋犯的禁止性判令內(nèi)容。也可以在《社區(qū)矯正法》或《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中明確規(guī)定假釋犯應(yīng)遵守的具體規(guī)定,以達(dá)到與禁止性判令相同的效果。

2、社區(qū)矯正的開始。社區(qū)矯正的開始是指適用社區(qū)矯正的判決、裁定、決定作出后,社區(qū)服刑人員接受司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理,進(jìn)入社區(qū)服刑的相關(guān)工作。主要包括管轄權(quán)的確定,法律文書的送達(dá),社區(qū)服刑人員的報(bào)到等內(nèi)容。社區(qū)服刑人員應(yīng)由其居住地司法所接收管理。戶籍所在地與居住地不一致的,戶籍所在地司法所應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合居住地司法所開展矯正工作。如需要變更居住地的,則按“社區(qū)矯正執(zhí)行”部分的居住地變更制度處理。社區(qū)服刑人員報(bào)到時(shí),司法所應(yīng)當(dāng)立即予以登記,宣告執(zhí)行社區(qū)矯正,同時(shí)告知其權(quán)利和義務(wù)。未在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)到的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即報(bào)到;去向不明的,應(yīng)當(dāng)立即查找;查無下落的,司法所應(yīng)即使通知公安機(jī)關(guān)追捕。另外此部分還應(yīng)規(guī)定與社區(qū)服刑人員報(bào)到相配套的文書送達(dá)和審核制度。社區(qū)矯正開始階段的工作,為執(zhí)行階段中各項(xiàng)監(jiān)督矯正措施的順利實(shí)施做好了準(zhǔn)備。

3、社區(qū)矯正的執(zhí)行。社區(qū)矯正的執(zhí)行部分是社區(qū)矯正工作的主體,包括了司法行政機(jī)關(guān)采取的監(jiān)督管理、教育矯正和再社會(huì)化的各項(xiàng)措施。社區(qū)矯正立法應(yīng)對這部分內(nèi)容作出較為詳細(xì)的規(guī)定。

(1)監(jiān)督管理規(guī)范。社區(qū)矯正法律規(guī)范中監(jiān)督的規(guī)范不應(yīng)重復(fù)《刑法》、《刑事訴訟法》的條款,而應(yīng)根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋,并結(jié)合社區(qū)矯正試行工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以細(xì)化。對于《刑法》、《刑事訴訟法》中重復(fù)的規(guī)范,應(yīng)進(jìn)行合并處理,而對需要加以擴(kuò)展、細(xì)化的制度,比如社區(qū)服刑人員的活動(dòng)范圍、會(huì)客等方面的規(guī)定,則單獨(dú)設(shè)置條款規(guī)范。對社區(qū)服刑人員定期報(bào)告和參加司法所組織的學(xué)習(xí)、教育、社區(qū)服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行原則性規(guī)定,具體內(nèi)容留待實(shí)踐中由針對社區(qū)服刑人員個(gè)別性的監(jiān)督計(jì)劃中確定。

(2)矯正負(fù)責(zé)人和矯正計(jì)劃。司法所接受社區(qū)服刑人員后,應(yīng)根據(jù)社區(qū)服刑人員的具體情況,為指定特定的社區(qū)矯正執(zhí)法者(司法所工作人員)作為監(jiān)督管理的負(fù)責(zé)人對其實(shí)施矯正,該社區(qū)矯正執(zhí)法者可以與社會(huì)工作者社會(huì)志愿者一并組成監(jiān)督矯正小組,根據(jù)社區(qū)服刑人員的具體情況確定的矯正方案。司法所根據(jù)矯正方案對社區(qū)服刑人員的矯正實(shí)施分階段管理,對處在不同社區(qū)矯正階段的社區(qū)服刑人員應(yīng)該采用與該階段相適應(yīng)的社區(qū)矯正措施,并根據(jù)矯正效果和需要,適時(shí)作出調(diào)整。由于各地實(shí)際情況不同,各省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)實(shí)際情況制定分階段管理的具體規(guī)定,報(bào)司法部備案。

(3)社區(qū)服刑人員的人身活動(dòng)。社區(qū)矯正是限制人身自由的刑罰執(zhí)行方式,社區(qū)服刑人員的人身自由應(yīng)受到限制和監(jiān)督。根據(jù)《刑法》的規(guī)定,社區(qū)服刑人員離開所居住的市、縣或者遷居,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)考察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。社區(qū)服刑人員因就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等實(shí)際原因離開或者改變居住地的確是現(xiàn)實(shí)中存在的問題,但有些地方出現(xiàn)了一些社區(qū)服刑人員,特別是異地社區(qū)服刑人員脫管漏管的現(xiàn)象。因此,應(yīng)設(shè)立社區(qū)服刑人員的活動(dòng)范圍、遷居、請銷假制度,建立服刑地變更制度,可以考慮采用電子監(jiān)控等方式加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的活動(dòng)的管理,貫徹法律規(guī)定,同時(shí)起到鼓勵(lì)就業(yè)、幫助就學(xué)、就醫(yī),履行再社會(huì)化任務(wù)的積極作用。

(4)社區(qū)服刑人的社會(huì)活動(dòng)。開展社區(qū)矯正的一項(xiàng)重要內(nèi)容是幫助其脫離原有的不良社會(huì)關(guān)系,建立有助于其再次融入社會(huì)的社會(huì)關(guān)系?！缎谭ā返囊?guī)定,社區(qū)服刑人員應(yīng)該遵守監(jiān)督考察機(jī)關(guān)關(guān)于會(huì)客的規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?八)》規(guī)定法院可以判令社區(qū)服刑人員不得從事特定活動(dòng),不得進(jìn)入特定區(qū)域、場所,不得接觸特定的人。社區(qū)矯正立法應(yīng)據(jù)此細(xì)化關(guān)于社區(qū)服刑人員會(huì)客和活動(dòng)場所的規(guī)定,執(zhí)行機(jī)構(gòu)要與監(jiān)督人簽訂協(xié)議以加強(qiáng)監(jiān)督和幫助,加強(qiáng)社區(qū)矯正工作人員對社區(qū)服刑人員的家庭、學(xué)校、單位和村(居)委會(huì)的走訪,了解社區(qū)服刑人員的社會(huì)活動(dòng),鼓勵(lì)其與被害人的和解,幫助其建立良好的家庭關(guān)系和社會(huì)關(guān)系,促使其盡快再次與社會(huì)融合。

(5)教育和勞動(dòng)。教育和勞動(dòng)相結(jié)合是我國刑罰執(zhí)行中一貫堅(jiān)持的矯正方針,也是矯正社區(qū)服刑人員的犯罪心理和行為惡習(xí)的重要措施。應(yīng)規(guī)定組織對社區(qū)服刑人員的思想道德法治教育,開展社區(qū)服務(wù),提供心理咨詢,鼓勵(lì)其參加文化、職業(yè)技能學(xué)習(xí)和就業(yè)等內(nèi)容。對于社區(qū)服務(wù),法律應(yīng)明確規(guī)定其適用對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)合同、身份保密以及與正常就業(yè)、就學(xué)之間的關(guān)系,以規(guī)范社區(qū)服務(wù)的具體運(yùn)作。另外,應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)服務(wù)人員就業(yè)、創(chuàng)業(yè),對于已經(jīng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的人員,應(yīng)盡量保持其生活狀態(tài)的穩(wěn)定。

(6)未成年社區(qū)服刑人員的特別規(guī)定。未成年社區(qū)服刑人員由于其生理和心理上的特點(diǎn),容易受到社會(huì)不良影響,走上犯罪道路,但也容易取得較好的矯正效果。根據(jù)我國《刑法》、《刑事訴訟法》和《未成年人保護(hù)法》的精神,結(jié)合“兩會(huì)”代表委員的提案和建議,對未成年人的社區(qū)矯正作出專門的規(guī)定,加大對未成年人的監(jiān)督管理力度,更深入了解其家庭社會(huì)生活,加強(qiáng)對其的教育,矯正其不良心理和行為習(xí)慣,鼓勵(lì)學(xué)習(xí),促進(jìn)就業(yè),幫助其順利融入社會(huì)。

(7)獎(jiǎng)懲考核?？己霜?jiǎng)懲是監(jiān)督考察社區(qū)服刑人員日常表現(xiàn),對矯正效果和人身危險(xiǎn)性進(jìn)行評估的重要標(biāo)準(zhǔn)。由于社區(qū)矯正本身仍處于試行階段,部分矯正措施有待完善,各地情況差別較大,不宜作統(tǒng)一細(xì)致的規(guī)定,立法應(yīng)僅對此作出原則性規(guī)定。具體的考核辦法由各地根據(jù)具體情況制定,報(bào)司法部備案。另外,為了配合獎(jiǎng)懲考核的實(shí)施,加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管,對社區(qū)服刑人員違反管理規(guī)定的情況,仍由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安處罰。

4、社區(qū)矯正中的刑罰執(zhí)行變更。社區(qū)矯正執(zhí)行過程中,因社區(qū)服刑人員自身情況、矯正效果、個(gè)人表現(xiàn)等原因,會(huì)出現(xiàn)減刑、假釋以及與其他剝奪或限制人身自由的處罰或措施的關(guān)系等刑罰執(zhí)行變更情況。由于《刑法》沒有明確規(guī)定,《刑事訴訟法》尚未修改完成,各地在試行工作中普遍遇到的上述情況沒有統(tǒng)一性的規(guī)范。該部分內(nèi)容與《刑法》、《刑事訴訟法》緊密銜接,直接關(guān)系到社區(qū)服刑人員的一些重要權(quán)利,是社區(qū)矯正工作中的重要部分,但不屬于社區(qū)矯正執(zhí)行工作本身。在立法中應(yīng)根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》等法律以及相關(guān)司法解釋的精神,對上述執(zhí)行變更情況進(jìn)行專章規(guī)定。

5、社區(qū)矯正的終止

社區(qū)矯正的終止是社區(qū)矯正工作的最后一個(gè)階段,是銜接社區(qū)服刑人員從矯正完全走向社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán),應(yīng)進(jìn)行專章規(guī)定。社區(qū)矯正終止的原因包括社區(qū)矯正期滿,被撤銷緩刑、假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行,因再次犯罪被判處監(jiān)禁刑或死刑,原有罪判決被撤銷,社區(qū)服刑人員死亡等情況。立法根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》及其司法解釋的精神,詳細(xì)規(guī)定社區(qū)矯正終止的各種原因,并要求司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正期間的總體表現(xiàn)作出鑒定并在矯正期滿前對其進(jìn)行教育,結(jié)束矯正,幫助社區(qū)服刑人員順利回歸社會(huì)。

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