李 林(中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長 北京 1 00720)■文

完善中國特色社會(huì)主義法律體系任重道遠(yuǎn)

李 林(中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長 北京 1 00720)■文

Perfecting SocialistLegal System with Chinese Characteristics is An Arduous Task and the Road isLong

編者按:全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告中鄭重宣布,中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義法律體系的形成,是社會(huì)主義民主法治建設(shè)史上的重要里程碑。為幫助廣大讀者深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中國特色社會(huì)主義法律體系形成的重大意義,本刊特別約請著名法學(xué)家、中國社科院法學(xué)所所長李林撰文解讀中國特色社會(huì)主義法律體系形成的重大意義和發(fā)展的歷史使命。

中國特色社會(huì)主義法律體系的如期形成,標(biāo)志著我國法治建設(shè)進(jìn)入了有法可依的新階段,是我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)史上的重要里程碑。這個(gè)法律體系的形成,對在新的起點(diǎn)上加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作,切實(shí)保障憲法法律實(shí)施,全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到,中國特色社會(huì)主義法律體系形成于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、全面落實(shí)依法治國基本方略的實(shí)踐過程中,我國社會(huì)主義民主還不夠完善,社會(huì)主義法治還不夠健全,依法治國基本方略尚未得到全面落實(shí),這種客觀條件必然影響到民主立法、科學(xué)立法的水平,影響到立法的選擇、功能、內(nèi)容、技術(shù)和結(jié)果,進(jìn)而影響到整個(gè)法律體系的質(zhì)量。什么才堪稱“完善”?完善的中國特色社會(huì)主義法律體系,至少應(yīng)當(dāng)具有以下特征:一是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面都有法可依;二是各類法律從精神到原則再到具體內(nèi)容統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、可行,將矛盾、沖突和漏洞減少到最低限度;三是無論法典還是單行法從形式到內(nèi)容,各得其所;四是對過時(shí)、落后和沖突矛盾的法律能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn),及時(shí)修改補(bǔ)充,做到法律變動(dòng)與形勢發(fā)展同步。所以,用高標(biāo)準(zhǔn)來衡量,中國特色社會(huì)主義法律體系的形成,僅僅是在整體上實(shí)現(xiàn)了有法可依,只是基本解決了無法可依的問題,它“本身并不是完美無缺的”,還存在一些缺陷和不足。用到2020年建成全面小康社會(huì)時(shí)“社會(huì)主義民主更加完善,社會(huì)主義法制更加完備,依法治國基本方略得到全面落實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,用到2050年建成社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)來要求,形成更加民主科學(xué)完善的中國特色社會(huì)主義法律體系,將是一項(xiàng)長期艱巨的歷史任務(wù)。

一、法律體系形成后應(yīng)把法治建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到憲法法律實(shí)施上來

改革開放30多年,我國立法取得了巨大成就,但是法律的實(shí)施情況怎么樣?或者說法律在我國的政治生活、社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活中的作用怎么樣?令人堪憂。中國法學(xué)網(wǎng)對業(yè)內(nèi)人士做了一個(gè)網(wǎng)上調(diào)查,把我國法律實(shí)施狀況分為很好、較好、一般、較差、很差五個(gè)等級。截至目前,有24160人次點(diǎn)擊。其中,認(rèn)為我國法律實(shí)施狀況很差的14387人,占60%;認(rèn)為較差的4908人,占20%;認(rèn)為一般的3247人,占13%;認(rèn)為較好的888人,占4%;認(rèn)為很好的730人,占3%,基本呈一個(gè)倒金字塔型,認(rèn)為我國法律實(shí)施狀況好的人非常少。我國一方面立法速度很快,制定了大量法律法規(guī),可以向世界自豪地宣布中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,但是另一方面,許多法律在有些地方、有些領(lǐng)域、有些情況下,基本上是形同虛設(shè)的,成為一紙空文。一些官員不把法律當(dāng)回事,法律往往被視為約束別人的工具和手段,依法治國被有些干部當(dāng)做“依法治民”的手段。有的群眾也不把法律當(dāng)回事,“信權(quán)不信法”,“信關(guān)系不信法”,“信訪不信法”(不鬧不解決,小鬧小解決,大鬧大解決)。

無法可依的問題基本解決以后,現(xiàn)階段我國法治建設(shè)的主要矛盾,是法律實(shí)施不好的問題,主要表現(xiàn)為明顯存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及執(zhí)法犯法、知法違法、領(lǐng)導(dǎo)干部不依法辦事等,許多法律法規(guī)形同虛設(shè)。尤其是“選擇性”實(shí)施法律,即需要公民盡義務(wù)或者要禁止公民做什么事情的法律法規(guī),如稅法、刑法、交通法規(guī)、安全檢查法規(guī)等義務(wù)性、禁止性和懲罰性法律法規(guī),實(shí)施得快捷、及時(shí)、到位;需要對官員行為進(jìn)行約束的法律法規(guī),有法不依的情況較為普遍;而需要國家、政府向公民和社會(huì)提供服務(wù)或者資源的法律法規(guī),一般不容易及時(shí)全面兌現(xiàn),如義務(wù)教育法、勞動(dòng)法、就業(yè)促進(jìn)法、環(huán)保法、食品衛(wèi)生法等等。這些現(xiàn)象和問題不同程度的存在,嚴(yán)重影響了憲法法律實(shí)施的效果,損害了憲法法律的權(quán)威。所以,有專家在“兩會(huì)”期間說:有法不依比無法可依更可怕。

中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成后,全面落實(shí)依法治國基本方略的一項(xiàng)基本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)依法辦事,黨和國家應(yīng)當(dāng)更加重視和加強(qiáng)憲法法律的實(shí)施,把解決憲法法律有效實(shí)施問題作為未來法治建設(shè)的重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)從以立法為中心向切實(shí)有效實(shí)施憲法法律為中心轉(zhuǎn)變,推動(dòng)憲法法律實(shí)施與法律體系建構(gòu)全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展。

法律是文明社會(huì)不可或缺的行為規(guī)范,而立法創(chuàng)制法律規(guī)范的目的在于發(fā)揮其社會(huì)效用。如果說實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn),那么法律實(shí)施效果就是評價(jià)法律體系完善與否的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,應(yīng)當(dāng)從全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的角度,根據(jù)立法與執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等法治環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求,深入研究法律實(shí)施對完善法律體系提出的有關(guān)“立改廢”等問題。法律體系的形成,意味著長期制約我國法治運(yùn)行的無法可依問題得到基本解決。此后,應(yīng)當(dāng)在高度重視和繼續(xù)加強(qiáng)立法工作的同時(shí),更加重視立法與執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督的銜接與配合,實(shí)現(xiàn)法律體系構(gòu)建與憲法法律實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展;更加重視充分發(fā)揮憲法法律在政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中的作用,從憲法法律實(shí)施效果的角度來檢驗(yàn)、評價(jià)和要求法律體系的完善和發(fā)展,使我國法律體系不僅形成和表達(dá)于紙面的規(guī)范形式之上,而且完善和落實(shí)于現(xiàn)實(shí)生活的實(shí)踐之中,真正成為全體公民信仰和一體化遵從的法律體系。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)我國法律體系構(gòu)成原理和劃分方法的理論研究

西方大陸法系國家習(xí)慣上采取“兩分法”①在古羅馬法中,烏爾比安首先提出了公法與私法的概念。他認(rèn)為,公法調(diào)整政治關(guān)系以及國家應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目的;私法調(diào)整公民個(gè)人之間的關(guān)系,為個(gè)人利益確定條件和限度。參見[意]彼德羅·彭梵得著,黃風(fēng)譯:《羅馬法教科書》,中國政法大學(xué)出版社1992年9月版,第9頁。現(xiàn)代人們對于公法與私法的劃分標(biāo)準(zhǔn),有利益說、應(yīng)用說、主體說、權(quán)力說、行為說、權(quán)利關(guān)系說等理論。在理論與實(shí)踐中還衍化了“現(xiàn)代公法私法化和私法公法化”的現(xiàn)象。參見李步云主編《法理學(xué)》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年12月版,第116-117頁。,將所謂“法律體系”分為公法和私法。這是從古羅馬烏爾比安對法律體系作出公法、私法劃分以后,一直沿襲至今的基本劃分方法。在這個(gè)基礎(chǔ)上,當(dāng)代法學(xué)家又派生出了介于公法和私法之間的“經(jīng)濟(jì)法”和“社會(huì)法”,使法律體系的劃分成為“四分法”的格局。以公法和私法劃分為基本前提,有的法學(xué)家建構(gòu)了“五法體系”或者“六法體系”?！拔宸ā?即民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法和刑法;“六法”即憲法、民法、刑法、行政法、民事訴訟法、刑事訴訟法。把法律體系劃分為公法和私法,其劃分標(biāo)準(zhǔn)的各種理論雖然不盡相同,但基本理論前提是一致的,即承認(rèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系具有公和私的不同性質(zhì),法律是這種公私關(guān)系的一種表現(xiàn)形式和調(diào)整手段。把法律體系再劃分為“五法”、“六法”或者若干種類“法”,都是以承認(rèn)私人領(lǐng)域和私有制經(jīng)濟(jì)關(guān)系為基礎(chǔ)和前提的。在普通法系,其基本分類不是公法和私法,而是普通法和衡平法。在法的分類上,普通法和衡平法缺乏系統(tǒng)性和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),多數(shù)是從中世紀(jì)的訴訟形式發(fā)展而來的,如普通法系并沒有單一的民法和商法,有關(guān)的內(nèi)容分散在財(cái)產(chǎn)法、侵權(quán)行為法、合同法、信托法、票據(jù)法等法律中②參見吳大英、沈宗靈主編《中國社會(huì)主義法律基本理論》,法律出版社1987年2月版,第216頁以下。。

眾所周知,新中國法律體系的構(gòu)建沒有采用西方國家普遍使用的公法、私法、社會(huì)法等劃分理論,而是基本上采用了前蘇聯(lián)關(guān)于社會(huì)主義法律體系的構(gòu)成原理。在前蘇聯(lián),學(xué)者們根據(jù)革命導(dǎo)師列寧于1922年確立的政治原則和政治邏輯:“不承認(rèn)任何‘私法’,在看來,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍,而不屬于私法范圍……由此只是擴(kuò)大國家干預(yù)‘私法’關(guān)系的范圍,擴(kuò)大國家廢除‘私人’合同的權(quán)力……而是把的革命法律意識(shí)運(yùn)用到‘公民法律關(guān)系’上去”③《列寧全集》,第36卷,第587頁。,否定了西方資本主義國家關(guān)于公法和私法劃分的前提與標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí),為了顯示社會(huì)主義法律體系與西方資本主義關(guān)于法律體系理論的根本區(qū)別,適應(yīng)理想社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì),前蘇聯(lián)學(xué)者根據(jù)列寧主義的指導(dǎo)思想,另辟蹊徑地“試圖找到其特有的將法律體系劃分為部門的‘獨(dú)特的’主要標(biāo)準(zhǔn)。④[俄]B·B·拉扎列夫主編,王哲等譯:《法與國家的一般理論》,法律出版社1999年4月版,第161頁?！边@種強(qiáng)烈的政治愿望和意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要,引發(fā)了前蘇聯(lián)學(xué)者對于法律體系問題的理論爭論?！霸?938—1940年的這種第一次爭論中,得出了法分為部門的基礎(chǔ)是實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)——受法調(diào)整的關(guān)系的特殊性或法律調(diào)整對象的結(jié)論。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行法律體系分為10個(gè)法律部門——國家法、行政法、勞動(dòng)法、土地法、集體農(nóng)莊法、財(cái)政預(yù)算法、家庭法、民法、刑法和訴訟法。⑤[俄]B·B·拉扎列夫主編,王哲等譯:《法與國家的一般理論》,法律出版社1999年4月版,第161頁?！?950年代中期,前蘇聯(lián)學(xué)者對法律體系問題爭論有所發(fā)展,得出的結(jié)論是:除了將法律調(diào)整對象作為主要標(biāo)準(zhǔn)外,還必須劃分出附加標(biāo)準(zhǔn)——法律調(diào)整方式⑥在1930年代的這次討論中,蘇聯(lián)學(xué)者勃拉圖西就提出,應(yīng)當(dāng)把調(diào)整方法也作為分類標(biāo)準(zhǔn),但這一意見沒有得到采納。1956年第二次討論蘇聯(lián)法律體系問題時(shí),大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為只以法律調(diào)整對象作為劃分標(biāo)準(zhǔn)已不夠了,幾乎一致同意把法律調(diào)整的對象同法律調(diào)整的方法一起看作劃分法律部門的統(tǒng)一根據(jù)。參見吳大英、任允正《蘇聯(lián)法學(xué)界關(guān)于法的體系的討論情況簡介》,載張友漁等著《法學(xué)理論論文集》,群眾出版社1984年12月第1版,第287頁。。

我國為什么不采取西方公法、私法、社會(huì)法的劃分方法?我們認(rèn)為,以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國家法律體系部門劃分的實(shí)際意義,或許其政治價(jià)值大于其學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值,這種別樹一幟的法律體系存在的目的,首先是為了解決社會(huì)主義國家的法律和法律體系姓“資”姓“社”的問題,其次才是按照法律科學(xué)和法學(xué)傳統(tǒng)來盡可能合理地建構(gòu)一個(gè)國家的法律體系。因?yàn)橹挥杏貌块T法的構(gòu)建理論和劃分方法,才能取代西方資本主義國家以承認(rèn)私有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)合法前提的公法和私法的劃分標(biāo)準(zhǔn),才能彰顯出社會(huì)主義新型法律體系的公有制性質(zhì),進(jìn)而顯現(xiàn)出它比資本主義社會(huì)更先進(jìn)的社會(huì)主義本質(zhì)。由于不采用上述部門法的劃分方法仍然可以建構(gòu)國家的法律體系,而且千百年來世界上絕大多數(shù)國家都不采用這種方法,但并不影響其法律體系的形成、存在和發(fā)展,因此,建構(gòu)法律體系的路徑是可以有所不同的,劃分部門法的建構(gòu)方法只是其中的一種。

這實(shí)際上提出了以劃分部門法的方法來建構(gòu)法律體系的必要性問題,如果是出于意識(shí)形態(tài)的政治原因,或者是把它建立在馬克思經(jīng)典作家描述的未來生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)、消滅了私有制和階級剝削、階級壓迫的社會(huì)主義高級階段的基礎(chǔ)上,那么以這種方法建構(gòu)法律體系的必要性將大打折扣。

今天,我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段,國家發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這一基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度,一方面為我國實(shí)行和建立社會(huì)主義法律體系提供了堅(jiān)實(shí)的公有制為主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),從而保證了我國法律體系的社會(huì)主義性質(zhì);另一方面又對我國法律體系提出了與列寧所處時(shí)代不同的新要求,尤其是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下非公經(jīng)濟(jì)的普遍存在和快速發(fā)展,對我國法律上層建筑提出了保障人權(quán)、保護(hù)私權(quán)、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、承認(rèn)私法等的內(nèi)在要求。因此,應(yīng)當(dāng)解放思想,緊密結(jié)合當(dāng)代中國國情和實(shí)際,深入研究與我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度相適應(yīng)的法律體系劃分理論,與時(shí)俱進(jìn)地科學(xué)回答為什么國際法可與國際接軌劃分為國際公法、國際私法,而國內(nèi)法卻沒有公法和私法的劃分?為什么在我國法學(xué)院的教學(xué)體系中普遍使用公法和私法的理論學(xué)說,而在我國法律體系的立法實(shí)踐中卻不采用公法私法劃分標(biāo)準(zhǔn)等重大理論問題?

在新的歷史起點(diǎn)上不斷完善我國法律體系,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)法律體系構(gòu)建理論和劃分方法的研究,推進(jìn)法律體系的創(chuàng)新發(fā)展。以下試舉幾例,以說明完善我國法律體系在法律體系構(gòu)建理論方面,還有許多重要問題亟待研究解決。

首先,學(xué)者們對“憲法相關(guān)法”概念的科學(xué)性提出了許多不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為“憲法相關(guān)法”概念在邏輯上不嚴(yán)謹(jǐn):一是這個(gè)概念在邏輯上會(huì)產(chǎn)生一個(gè)“憲法不相關(guān)法”的對應(yīng)概念;二是如果“憲法不相關(guān)法”概念是成立的,那么,就需要在理論上弄清楚哪些法律與憲法相關(guān),哪些與憲法不相關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為“憲法相關(guān)法”的概念在法理上不妥當(dāng),使用“憲法相關(guān)法”概念來描述一部分法律的特征是不準(zhǔn)確的,很容易給人造成刑法、民法這些法律與憲法不相關(guān)的感覺,可以考慮使用其他的名稱來代替“憲法相關(guān)法”的提法。

其次,學(xué)者建議在憲法與憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟及非訴訟程序法、刑法七個(gè)部門法之外,建立新的法律部門,主要是環(huán)境資源法、軍事法等部門法。按照我國法律體系部門劃分,軍事法被放在行政法部門中,這樣做有西方國家的經(jīng)驗(yàn)作為依據(jù)和借鑒。在西方國家看來,把軍事法放在行政法門類中是完全合理的,符合它們的政治理論邏輯,因?yàn)樗鼈冇小叭龣?quán)分立”和軍隊(duì)國家化的憲政背景,軍權(quán)通常由國家元首和行政首腦行使。但這不符合中國的國情,因?yàn)槲覈鴮?shí)行有別于西方的中國特色社會(huì)主義政治體制,堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位,實(shí)行人民代表大會(huì)制度,不搞西方的“三權(quán)分立”,不搞軍隊(duì)國家化,我國的軍隊(duì)在定性上是“黨的軍隊(duì),人民的軍隊(duì),社會(huì)主義國家的軍隊(duì)”,在憲法體制上實(shí)行中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)和中華人民共和國中央軍事委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo),人民軍隊(duì)并不屬于行政機(jī)關(guān),因此有關(guān)人民軍隊(duì)的法律關(guān)系不應(yīng)當(dāng)歸屬于行政法律關(guān)系的范疇。

第三,有學(xué)者建議,根據(jù)世界上大部分國家的普遍經(jīng)驗(yàn),應(yīng)將我國參加的相關(guān)國際條約納入成為國內(nèi)法律體系的一部分。

第四,根據(jù)法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來劃分部門法,還可研究的問題是:在我國法律體系中,行政法能夠作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門存在,為什么立法法、司法法、監(jiān)督法要?dú)w屬于憲法部門,而不能獨(dú)立出來。而且,按照既有的劃分標(biāo)準(zhǔn),為什么國際法可以劃分為國際公法、國際私法、國際經(jīng)濟(jì)法,而國內(nèi)法卻不允許。顯然,以法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系作為劃分標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中并沒有做到劃分標(biāo)準(zhǔn)的同一,由此建構(gòu)的法律體系的科學(xué)性難免不受到影響。

第五,以法律調(diào)整方法作為劃分法律體系的次要標(biāo)準(zhǔn),同樣值得研究。此標(biāo)準(zhǔn)主要適用于刑法,即以刑事處罰方法為標(biāo)準(zhǔn)而確立的部門法?，F(xiàn)在的問題是,為什么行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰、民事處罰卻不能獨(dú)立出來,而要從屬于相應(yīng)的行政法、經(jīng)濟(jì)法和民法?另外,我國法律體系中獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范也很多,為什么不能按照調(diào)整方法的標(biāo)準(zhǔn)把這些獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范聚合起來,形成一個(gè)單獨(dú)的法律部門?實(shí)質(zhì)上,以調(diào)整方法作為劃分法律體系的次要標(biāo)準(zhǔn),無非是想遷就刑法的需要而勉強(qiáng)提出來的標(biāo)準(zhǔn),對于整個(gè)法律體系而言,它并不具有科學(xué)的普適性。

第六,法律調(diào)整的某些主體能否作為劃分法律體系的標(biāo)準(zhǔn)?我國法律體系中有許多保障特殊主體的法律,如未成年人保護(hù)法、老年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、殘疾人保障法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、教師法,以及規(guī)范某些特殊主體的法律如警察法、法官法、檢察官法、律師法、公務(wù)員法等等。這些法律主要是以某類社會(huì)主體為對象來立法的,它們固然涉及某些社會(huì)關(guān)系和調(diào)整方法,但法律關(guān)系的主體性特征更為明顯。那么,它們?yōu)槭裁床荒茏鳛橐粋€(gè)獨(dú)立的法律部門存在?

三、法律體系形成后應(yīng)當(dāng)從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法

我國法律體系形成以后,立法工作應(yīng)當(dāng)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法轉(zhuǎn)變,不僅要考察立法數(shù)量的G DP,更要關(guān)注立法的質(zhì)量和實(shí)效;不僅要有不計(jì)其數(shù)的紙面上的法律規(guī)范,更要有能夠真正發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)中的法治功能。

以往我國立法工作中存在著“借立法擴(kuò)權(quán)卸責(zé)”,立法的“部門保護(hù)主義”、“地方保護(hù)主義”、重復(fù)立法、越權(quán)立法,以及所謂“國家立法部門化,部門立法利益化,部門利益合法化”等不正常形象,都或多或少地與片面追求立法數(shù)量、忽視立法質(zhì)量有關(guān)聯(lián)。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)宏觀維度來把握和提高立法質(zhì)量:

第一,切實(shí)堅(jiān)持民主立法和科學(xué)立法。立法是人民意志的體現(xiàn),追求民主是現(xiàn)代立法的價(jià)值取向,因此立法能否充分保障人民參與并表達(dá)自己的意見,能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志,就成為立法質(zhì)量高低首要的價(jià)值性評判標(biāo)準(zhǔn)。換言之,這個(gè)特點(diǎn)實(shí)際上就是“以人為本”、“人民當(dāng)家作主”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現(xiàn)和落實(shí),是當(dāng)代中國立法具有合理性、合法性的重要依據(jù)。社會(huì)主義中國立法的使命在于充分匯集和表達(dá)民意,由人民按照立法程序并以立法的方式作出決策和決定,再通過法律的執(zhí)行和適用等途徑,保障人民意志的實(shí)現(xiàn)。立法是否表達(dá)了民意,并不完全由立法者本身來評判,而主要應(yīng)當(dāng)由人民來判斷和認(rèn)可,由廣大人民群眾在法律制定出臺(tái)以后對該法律是歡迎、接受、認(rèn)同還是反對、排斥、抵制等態(tài)度作出檢測。凡是遭到人民反對、排斥或者抵制的立法,無論其立法詞句如何絢麗、立法技巧如何嫻熟、立法邏輯如何嚴(yán)密、立法宣傳如何漂亮,都不能認(rèn)為是有質(zhì)量的立法,甚至應(yīng)當(dāng)視為“負(fù)價(jià)值”、“負(fù)質(zhì)量”的立法。毛澤東說過,“搞憲法是搞科學(xué)。”實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法,要求立法工作應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)立法的精神、采用科學(xué)立法的方法、符合科學(xué)立法的規(guī)律、遵循科學(xué)立法的程序、完善科學(xué)立法的技術(shù)。堅(jiān)持科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)尊重立法工作自身的規(guī)律,立法工作既著眼于法律的現(xiàn)實(shí)可行性,又注意法律的前瞻性;既著眼于通過立法肯定改革成果,又注意為深化改革留有空間和余地;既著眼于加快國家立法的步伐,又注意發(fā)揮地方人大依法制定地方性法規(guī)的積極性;既著眼于立足于中國國情立法,又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內(nèi)容科學(xué)規(guī)范,相互協(xié)調(diào)⑦李鵬:《第十屆全國人大第一次會(huì)議全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》(2003年)。。改革開放以來的立法實(shí)踐證明,只有堅(jiān)持民主立法,才能保證人民意志、黨的意志和國家意志的有機(jī)統(tǒng)一;只有堅(jiān)持科學(xué)立法,才能保證立法符合自然規(guī)律、我國社會(huì)發(fā)展規(guī)律和立法自身規(guī)律的科學(xué)要求;只有堅(jiān)持民主立法和科學(xué)立法,才能從根本上保證立法質(zhì)量的提高。

第二,進(jìn)一步完善立法程序。立法的利益平衡功能及其民主性價(jià)值是靠立法程序來保障和實(shí)現(xiàn)的,立法程序與立法實(shí)體價(jià)值之間,反映著程序正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系,體現(xiàn)了立法程序?qū)α⒎▋r(jià)值目標(biāo)的規(guī)制和引導(dǎo)。法律的立、改、廢制度,立法的提案制度、審議制度、表決制度,立法公開制度、立法聽證制度、專家論證制度、公眾參與立法制度以及立法備案審查制度、立法解釋制度等,都是立法程序的重要組成部分。這些程序性制度,不僅要完備,而且應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)化民主化的時(shí)代要求,符合我國國情。立法程序是否科學(xué)、是否有利于表達(dá)和匯集民意,主要應(yīng)當(dāng)通過立法程序的設(shè)計(jì)和制度安排來解決,使科學(xué)與民主在整個(gè)立法程序中相互融合、相互貫通、彼此統(tǒng)一,在立法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)和具體制度中得到落實(shí)。在這方面,有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié),但也有一些做法需要檢討和完善。例如,立法聽證是為了聽取立法涉及的各方利害關(guān)系人對法案的意見、從而協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系而設(shè)計(jì)的制度,但在某些地方的立法聽證的程序安排和實(shí)踐中,由于立法信息不對稱、立法資源不平衡、立法聽證的民主參與不充分等原因,立法聽證往往變成了立法民主的“走過場”。又如,在立法表決制度中,由于沒有關(guān)于對法案逐條甚至逐款付諸表決的強(qiáng)制性規(guī)定,而通常是對整部法案進(jìn)行表決,因此投票者如果對法案中的個(gè)別或少數(shù)條款有不同意見(反對意見),就會(huì)面臨投票行為的兩難選擇:要么全盤否定,要么全盤肯定,而無論哪種選擇,都將可能違背立法者的立法意志。

第三,進(jìn)一步強(qiáng)化立法的可實(shí)施性和可操作性。法律創(chuàng)制是人民意志的匯集和表達(dá),法律實(shí)施則是人民意志的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn),是使法律由紙面的法變?yōu)樯钪械姆ā⒂晌淖肿優(yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理、同時(shí)也是檢驗(yàn)立法質(zhì)量好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。在良法善治的前提下,如果一部法律制定出來以后,不能被有效實(shí)施、形同虛設(shè),成為一紙空文,那么它的立法質(zhì)量就無從談起。法律體系形成后,我國法治建設(shè)要解決的主要矛盾將是有法不依、執(zhí)法不公、違法不究等問題。如果追根溯源,我國某些法律實(shí)施不好或者不能得到有效實(shí)施,很可能主要是因?yàn)榱⒎ㄔ斐傻?由于立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的沖突等立法質(zhì)量問題,導(dǎo)致了法律實(shí)施的不作為或者亂作為。例如,某些地方關(guān)于禁止燃放煙花爆竹、限制養(yǎng)犬等立法之所以難以實(shí)施、甚至遭到群眾抵制,這種現(xiàn)象很大程度上是由立法缺乏民意支持等原因造成的,很難說可以完全歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力或者司法機(jī)關(guān)司法不公。

第四,進(jìn)一步完善立法的整體協(xié)調(diào)性。立法的整體協(xié)調(diào)性主要強(qiáng)調(diào)法律體系、法治體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種協(xié)調(diào)發(fā)展,一是包括單個(gè)法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)、同位階法律之間的協(xié)調(diào)、不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、整個(gè)法律體系相互之間的和諧一致。二是包括立法的協(xié)調(diào)發(fā)展,主要指立法機(jī)關(guān)對法律的適時(shí)制定、修改、補(bǔ)充、解釋、編纂和廢止,通過這些活動(dòng)使法律體系保持動(dòng)態(tài)地協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂“適時(shí)”,既可指代立法時(shí)機(jī)、立法條件成熟與否,也可指代因情勢變化(包括上位法立、改、廢等情況)而引起法律的制定、修改、補(bǔ)充、解釋、編纂和廢止。三是包括立法與行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳教育的協(xié)調(diào)發(fā)展,即整個(gè)法治體系的整體建構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展。在政治學(xué)意義上,立法過程就是政治決策的過程,立法成果就是政治決策的結(jié)果。這種決策質(zhì)量的高低好壞,既影響著法治體系的整體設(shè)計(jì)和建構(gòu),又引導(dǎo)、制約著它的發(fā)展方向、發(fā)展路徑、發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。因此,當(dāng)熱衷于研究和規(guī)劃法治政府、司法體制改革、法律監(jiān)督制度完善等法治建設(shè)各個(gè)方面的改革時(shí),必須具有宏觀的整體法治思維意識(shí),更多地關(guān)注通過提高立法質(zhì)量來統(tǒng)籌規(guī)劃和安排我國法治體系的整體改革和協(xié)調(diào)發(fā)展,以避免目前存在的法治局部改革越徹底、越成功,越背離法治統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的整體目標(biāo)的弊端。

第五,及時(shí)調(diào)整立法方略和立法方式。我國法律體系形成后,立法工作應(yīng)當(dāng)從“成熟一部制定一部、成熟一條制定一條”的“摸著石頭過河”的立法模式,向科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式轉(zhuǎn)變,從立法項(xiàng)目選擇的“避重就輕”向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅(jiān)克難的轉(zhuǎn)變,使立法真正成為分配社會(huì)利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系和處理社會(huì)矛盾的藝術(shù),成為在“矛盾的焦點(diǎn)上”劃出的杠杠。立法工作應(yīng)當(dāng)從以創(chuàng)制法律為主,向統(tǒng)籌創(chuàng)制法律與清理法律、編纂法典、解釋法律、修改法律、補(bǔ)充法律、廢止法律的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,使法律體系的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化,使法律體系更加具有科學(xué)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和生命力。

在日常生活中,常?？梢钥吹健鞍倌甏笥?jì),質(zhì)量第一”、“質(zhì)量是生命”等口號,這些口號折射出人們對于高質(zhì)量日常生活產(chǎn)品的渴望和需求。同樣,在政治生活和法治建設(shè)領(lǐng)域,立法是特殊的政治和法治產(chǎn)品,立法質(zhì)量是人民民主和法治生活的生命。立法質(zhì)量的好壞,直接關(guān)涉人民當(dāng)家作主的政治生活質(zhì)量的高低,關(guān)涉依法治國和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的成敗。

四、應(yīng)當(dāng)從多方面推進(jìn)我國法律體系的完善

(一)制定和實(shí)施科學(xué)的立法發(fā)展戰(zhàn)略和立法規(guī)劃

如果說改革開放初期我國立法基本上是“摸著石頭過河”,改革開放中期開始比較注意立法規(guī)劃和科學(xué)立法,那么,未來進(jìn)一步完善我國的法律體系,應(yīng)當(dāng)更加重視立法的前瞻性和科學(xué)性,認(rèn)真研究并制定國家立法發(fā)展戰(zhàn)略,更加自覺地堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和高質(zhì)立法,科學(xué)制定并認(rèn)真實(shí)施立法規(guī)劃。

首先,應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄧小平的戰(zhàn)略構(gòu)想和“三步走”的戰(zhàn)略部署,到2050年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平,基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義國家;根據(jù)世界形勢發(fā)展變化的大格局和大趨勢,結(jié)合我國到2050年的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo),尤其是配合全面落實(shí)依法治國基本方略、到2050年基本建成社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo),研究并設(shè)計(jì)未來40年左右的國家立法發(fā)展戰(zhàn)略,制定不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系的“時(shí)間表”和“路線圖”,使我國法律體系在實(shí)現(xiàn)自身更加科學(xué)、更加民主、更加完善、更加有效的發(fā)展目標(biāo)的同時(shí),能夠更高水平、更高質(zhì)量地引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范和保障建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國家目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

其次,應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,根據(jù)到2020全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)——中國將成為工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)、綜合國力顯著增強(qiáng)、國內(nèi)市場總體規(guī)模位居世界前列的國家,成為人民富裕程度普遍提高、生活質(zhì)量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家,成為人民享有更加充分民主權(quán)利、具有更高文明素質(zhì)和精神追求的國家,成為各方面制度更加完善、社會(huì)更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)的國家,成為對外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻(xiàn)的國家,結(jié)合全面落實(shí)依法治國基本方略的階段性任務(wù),研究制定2010—2020年的國家立法規(guī)劃和年度立法實(shí)施辦法,努力把全面建設(shè)小康社會(huì)的路線方針政策適當(dāng)?shù)胤苫?使2020年國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有法可依和依法保障;努力把每年立、改、廢的立法任務(wù)具體化,不僅要重視新法律的制定,更要重視法律清理和法典編纂、立法修改、立法補(bǔ)充、立法解釋和法律廢止,要使法律的立、改、廢工作制度化、常態(tài)化;努力從制度上程序上消除部門立法的弊端,穩(wěn)定立法數(shù)量,提高立法質(zhì)量,完善立法程序,改進(jìn)立法技術(shù),優(yōu)化立法結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、立法與體制改革、立法與生態(tài)文明建設(shè)、立法與提高人民福祉的全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展。

第三,應(yīng)當(dāng)高度重視立法規(guī)劃的民主性、科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性,賦予立法規(guī)劃必要的法律效力,確保各項(xiàng)立法任務(wù)高質(zhì)量的完成。1991年,七屆全國人大常委會(huì)出臺(tái)了第一個(gè)正式的立法規(guī)劃——《全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃(1991.10-1993.3)》。此后,八屆全國人大常委會(huì)十分重視立法工作的計(jì)劃性,制定了五年立法規(guī)劃,每年都制定年度立法計(jì)劃。九屆全國人大常委會(huì)進(jìn)一步提出,立法工作要做到“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長遠(yuǎn)有綱要”。立法規(guī)劃是指引和安排立法工作的重要前提,是完善我國法律體系的重要保障?！皩?shí)行計(jì)劃立法,可以使立法工作突出重點(diǎn),使立法活動(dòng)適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要;能夠增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性;可以防止立法工作中的重復(fù)、分散或遺漏現(xiàn)象,避免不必要的立法活動(dòng);有助于各部門之間的協(xié)調(diào)和有準(zhǔn)備地參加立法活動(dòng),提高立法質(zhì)量。⑧王麗麗、劉靜波:《十一屆全國人大常委會(huì)第五個(gè)立法規(guī)劃權(quán)威解讀》,《檢察日報(bào)》2008年11月3日?！闭J(rèn)真實(shí)施立法規(guī)劃,對提高立法質(zhì)量和效率、完成立法任務(wù)至關(guān)重要。在進(jìn)一步完善立法規(guī)劃工作過程中,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾和社會(huì)利益群體充分參與立法規(guī)劃制定的民主性,避免領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志和少數(shù)利益群體左右立法規(guī)劃;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化立法規(guī)劃符合科學(xué)發(fā)展和立法規(guī)律的科學(xué)性,防止主觀主義的恣意妄為和隨心所欲提出立法項(xiàng)目;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)編制立法規(guī)劃的權(quán)威性,避免立法規(guī)劃權(quán)旁落,盡可能減少“部門立法規(guī)劃”的色彩;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國家意志保障立法規(guī)劃實(shí)施的法律效力,防止落實(shí)立法任務(wù)中的“拈易怕難”。當(dāng)情勢發(fā)生變化,不得已需要變更或者調(diào)整立法規(guī)劃時(shí),無論是新增立法項(xiàng)目,還是減少、延遲或者合并立法項(xiàng)目,都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行立法規(guī)劃的論證和審批程序。

(二)確立更加科學(xué)的中國特色社會(huì)主義法律體系標(biāo)準(zhǔn)

完善我國的法律體系應(yīng)當(dāng)著眼于從深層次和整體上解決問題,確立更高更嚴(yán)的立法標(biāo)準(zhǔn),使我國的立法水平和立法質(zhì)量上一個(gè)新臺(tái)階。完善我國的法律體系,應(yīng)當(dāng)把各種基本社會(huì)關(guān)系合理納入法律調(diào)整范疇。法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器和社會(huì)利益的分配器,法律體系是調(diào)整社會(huì)關(guān)系和分配社會(huì)利益的集大成者。完善法律體系,應(yīng)當(dāng)把國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、文化關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、國際關(guān)系的各個(gè)方面,國家與公民、中央與地方、地方與地方、公民與公民、公民與社會(huì)組織、各個(gè)黨派之間、各個(gè)民族之間、各種組織之間、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、人與自然、人與社會(huì)等各種重要關(guān)系,合理納入法律調(diào)整范圍,使國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和文化生活的主要方面,都實(shí)現(xiàn)有法可依。目前,我國還有許多社會(huì)關(guān)系沒有能夠納入法律調(diào)整規(guī)范的范疇,仍存在一些立法空白。從一些專家學(xué)者建議近幾年我國需要新制定的諸多法律,如社團(tuán)法、社區(qū)自治法、國家補(bǔ)償法、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、機(jī)構(gòu)編制法、戶籍法、突發(fā)事件處置法、違法行為矯治法、行政程序法、行政強(qiáng)制法、商法通則、不動(dòng)產(chǎn)登記法、電子商務(wù)法、宏觀調(diào)控法、金融監(jiān)管法、電信法、糧食法、能源法、基本醫(yī)療保障法、精神衛(wèi)生法、農(nóng)民權(quán)益保障法、住房保障法、法律援助法、社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法、志愿服務(wù)法、社會(huì)信用法、個(gè)人信息保護(hù)法、信息安全法、海島保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)法、陸地邊界法、資產(chǎn)評估法等等,就可對立法空白狀況略見一斑。當(dāng)然,在強(qiáng)調(diào)和重視立法的同時(shí),也必須看到立法的局限性,防止立法萬能和過度立法,避免立法事無巨細(xì)、包打天下。立法對社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,應(yīng)當(dāng)做到“法網(wǎng)恢恢,疏而不漏”,使民事立法、刑事立法、行政立法、經(jīng)濟(jì)立法和社會(huì)立法各自的比例均衡適當(dāng)。誠如英國著名歷史法學(xué)家梅因爵士所言:一個(gè)國家文明的高低,看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半開化的國家,民法少而刑法多,文明的國家,民法多而刑法少⑨參見李祖陰為《古代法》中譯本寫的“小引”部分。[英]梅因著:《古代法》,沈景一譯,商務(wù)印書館1959年版。。一個(gè)文明的社會(huì),法律不是越多越好。發(fā)生任何事件、出現(xiàn)任何問題,都想到立法,要通過立法來預(yù)防和解決,這是一種危險(xiǎn)的導(dǎo)向。法律的專制比其他專制更可怕,因?yàn)槠渌麑Ｖ仆幻裰魑拿魃鐣?huì)認(rèn)為是非法的,但法律的專制是以合法形式存在的,要改變或者否定它,必須以合法的方式進(jìn)行,難度更大。此外,還應(yīng)當(dāng)盡快扭轉(zhuǎn)社會(huì)立法滯后于經(jīng)濟(jì)立法、人權(quán)保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法、程序性立法滯后于實(shí)體性立法的狀況。

完善我國的法律體系,應(yīng)當(dāng)做到成龍配套,既無重要立法缺項(xiàng)等“立法空白”,也無“擺設(shè)立法”、“過時(shí)立法”等重大立法瑕疵。從科學(xué)立法和立法技術(shù)的要求來看,完善法律體系應(yīng)當(dāng)保證法典法與單行法、修改法與原定法、解釋法與原定法、下位法與上位法、新法與舊法、特別法與一般法、程序法與實(shí)體法、地方法與中央法、國際法與國內(nèi)法等各類法律,做到上下統(tǒng)一、左右協(xié)調(diào)、整體和諧,構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的法律體系整體。而且,法律體系內(nèi)部應(yīng)當(dāng)結(jié)構(gòu)合理,體例科學(xué),文字規(guī)范,邏輯嚴(yán)謹(jǐn),前后一致,左右協(xié)調(diào),上下有序,各類法律從精神與原則、從形式與內(nèi)容、從規(guī)范到文本、從個(gè)體到整體,做到相互銜接、彼此協(xié)調(diào)、渾然一體。

完善我國的法律體系應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)良法善治。在我國,立法本質(zhì)上是人民意志的匯集和表達(dá),是分配公平正義的關(guān)鍵。如果立法不公,出現(xiàn)部門保護(hù)主義立法等立法腐敗現(xiàn)象,則法律執(zhí)行得越嚴(yán)、實(shí)施得越好,離依法治國的價(jià)值目標(biāo)就越遠(yuǎn)。在依法治國的條件下,不僅要強(qiáng)調(diào)有法可依、依法辦事,更要主張和實(shí)現(xiàn)良法善治?！胺芍挥蟹从骋?guī)律、符合民心、順應(yīng)潮流,才能得到真誠信仰和自覺遵守,才能成為帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的社會(huì)公器。[10]朱衛(wèi)國:《立法質(zhì)量決定法治質(zhì)量》,《人民日報(bào)》2010年5月12日。”我國法律體系既是社會(huì)主義價(jià)值原則的法律化,也是基本社會(huì)行為規(guī)范的體系化。它所要求公民、法人和社會(huì)組織遵守的各種法律,要求執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和武裝力量實(shí)施的全部法律,應(yīng)當(dāng)是符合我國國情和人民意志的良法,是體現(xiàn)公平正義和公序良俗、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和人類文明進(jìn)步潮流的善法。

(三)進(jìn)一步加快法典化的步伐

法典化是民主立法、科學(xué)立法和高質(zhì)立法的必然要求,也是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的重要標(biāo)志之一。目前,我國的法典化水平還很低,尚缺民法典、商法典、行政法典、行政程序法典、社會(huì)法典、經(jīng)濟(jì)法典、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典、環(huán)境法典、人權(quán)法典、軍事法典等基本法典。無疑,前一階段的大規(guī)模法律清理為實(shí)現(xiàn)法典化創(chuàng)造了較好的條件,但是法律清理并不必然導(dǎo)致法典化,它只是為法典化作出了一些基礎(chǔ)性、前期性的準(zhǔn)備工作,能否導(dǎo)致法典化,還需要進(jìn)一步研究。在我國,實(shí)現(xiàn)基本立法的法典化應(yīng)當(dāng)重視以下條件或者因素:第一,法典所要調(diào)整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系是否基本上已經(jīng)定型。如果我國大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化體制改革尚未基本完成,經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系處于經(jīng)常變動(dòng)不居狀態(tài),法典化的穩(wěn)定性、權(quán)威性就會(huì)受影響。因此,實(shí)施法典化的前提條件,應(yīng)該是被調(diào)整對象處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。第二,法典所要調(diào)整領(lǐng)域的相關(guān)立法應(yīng)該基本齊備,這樣法典化才有立法的基礎(chǔ)和前提條件。在相關(guān)立法有重要缺項(xiàng)或者不足時(shí),直接推進(jìn)法典化立法,可能會(huì)遇到極大的困難。第三,法典化所需要的相關(guān)法學(xué)理論、立法觀念、立法技術(shù)等要基本成熟到位,能夠?yàn)榉ǖ浠⒎ㄌ峁┛茖W(xué)成熟的理論支持。第四,法典化在立法技術(shù)上還要有相應(yīng)的積累,具備必要的立法經(jīng)驗(yàn)。

(四)法律清理制度化、常態(tài)化

法律清理是完善我國法律體系的重要技術(shù)手段。2011年3月10日吳邦國委員長在全國人大常委會(huì)工作報(bào)告中說,現(xiàn)行法規(guī)有的也存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不配套的問題。為此,在2009年完成對現(xiàn)行法律集中清理工作的基礎(chǔ)上,去年著重督促和指導(dǎo)有關(guān)方面開展了對現(xiàn)行法規(guī)的集中清理工作。國務(wù)院和地方人大高度重視,按照各自清理范圍,在全面梳理基礎(chǔ)上進(jìn)行分類處理。到去年年底,共修改行政法規(guī)107件、地方性法規(guī)1417件,廢止行政法規(guī)7件、地方性法規(guī)455件,全面完成對現(xiàn)行法規(guī)的集中清理任務(wù),保證了到2010年中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成。

全國人大常委會(huì)組織對我國現(xiàn)行法律體系進(jìn)行全面清理,是完善我國法律體系非常重要的手段,是推進(jìn)依法治國的重要舉措。2009年6月,全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議最后提交的法律清理議案提出,需要廢止和修改的法律共67件,其中建議廢止的8件,建議修改的59件、141條?！斑@次法律清理工作把清理重點(diǎn)放在新中國成立初期和改革開放早期制定的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯不適應(yīng)的法律規(guī)定,以及法律之間明顯不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題上,主要解決法律中的‘硬傷’?！痹谇謇砑夹g(shù)上,這次法律清理對需要修改的法律采取了“打包”處理的方式,即“通過一個(gè)法律決定解決59部法律的修改問題。當(dāng)然,這并不是新中國成立后的第一次大規(guī)模法律清理,而是新世紀(jì)以來第一次大規(guī)模的法律清理。1980年彭真副委員長在五屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上曾經(jīng)對1980年以前新中國制定的1500多件法律、法令和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行過一次整理,當(dāng)時(shí)沒有用“清理”這個(gè)詞,實(shí)際上的作用是一樣的。彭真副委員長說,新中國成立以來制定的法律、法令,除同第五屆全國人大和全國人大常委會(huì)制定的憲法、法律、法令相抵觸的以外,繼續(xù)有效。過去制定的法律、法令和行政法規(guī),大體可以分為三種情況:一是由于歷史的發(fā)展,已經(jīng)完成了自己的歷史使命,自然失去了效力。如土地改革法、私營企業(yè)暫行條例等。有些已為新的法律所代替,如1953年制定的選舉法、1954年制定的人民法院組織法、人民檢察院組織法等,已為五屆全國人大二次會(huì)議制定的相應(yīng)法律所代替。二是現(xiàn)在仍然適用或者基本適用、但需稍加修改、補(bǔ)充的。屬于這種情況的很多,如治安管理處罰條例、關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定、城市居民委員會(huì)組織條例等。三是需要做根本性的修改或廢止的。這種情況是比較少的。

法律清理的背景是為中國特色社會(huì)主義法律體系的完善提供技術(shù)上和制度上的保障。每當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì),特別是政治、文化發(fā)展到一個(gè)階段,進(jìn)入到一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的時(shí)候,往往會(huì)對法律體系的完善提出新的要求。另一方面,法律法規(guī)實(shí)施到一定階段,在某些方面與現(xiàn)實(shí)生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)時(shí),也需要對它們進(jìn)行清理和完善。在立法過程中,由于立法者的預(yù)見性、技術(shù)手段等多種因素的局限,不可能預(yù)見到未來可能發(fā)生的各種問題、尤其是一些新情況新問題,由于立法預(yù)測性的局限和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變動(dòng)不居之間存在的現(xiàn)實(shí)張力,發(fā)展到一定時(shí)候需要通過法律清理等方式來使法律體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

法律清理,重點(diǎn)應(yīng)在上位法,因?yàn)樯衔环ǖ挠绊懨娲?法律效力高,應(yīng)該通過上位法的修改帶動(dòng)下位法的完善。從內(nèi)容講和法律部門的角度來看,應(yīng)當(dāng)突出三個(gè)重點(diǎn):一是有關(guān)國家體制和公權(quán)力運(yùn)行的法律及其規(guī)范。二是有關(guān)尊重和保障人權(quán)的體制、程序和法律規(guī)范。三是有關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的法律規(guī)范。在法律清理過程中,應(yīng)該建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和設(shè)定有關(guān)權(quán)限。尤其是法律清理之后的結(jié)果應(yīng)該怎么樣使用?全國人大法工委或者法律委員會(huì)把各個(gè)方面的清理意見研究后形成一個(gè)文件,是提交由全國人大常委會(huì)來決定是否通過,還是提交全國人民代表大會(huì)來決定,還是根據(jù)誰制定的法律由誰來審查認(rèn)可法律清理的結(jié)果,或者是通過授權(quán)決定由全國人大常委會(huì)一并審查通過法律清理議案。這些問題都需要研究解決。

尤其是,應(yīng)當(dāng)使法律清理制度化、常態(tài)化。由于我國沒有全面啟動(dòng)違憲違法審查機(jī)制,對于法律體系中存在或者發(fā)生的抵觸、沖突、矛盾、不一致、瑕疵等問題,很難通過日常的執(zhí)法司法活動(dòng)被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效糾正,因此不時(shí)開展的“運(yùn)動(dòng)式”的“打包”的法律法規(guī)清理,對于完善法律體系就顯得非常重要。但是,由于集中清理法律體系往往面臨時(shí)間緊、任務(wù)重、發(fā)現(xiàn)問題難的困難,這種法律清理常常有一些“漏網(wǎng)之魚”。例如,最高人民檢察院檢察長在今年的“兩會(huì)”期間指出:人民檢察院組織法到現(xiàn)在為止還規(guī)定有打擊反革命分子的內(nèi)容,這一條款明顯與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改革開放不符,不符合現(xiàn)在法律要求。因?yàn)樵缭?997年修改刑法時(shí),就將反革命罪改為危害國家安全罪;1999年憲法修正案也把“反革命”改為“危害國家安全”,諸如此類的現(xiàn)象還很多。如何解決,在現(xiàn)行體制機(jī)制下,一個(gè)行之有效的預(yù)防和解決辦法,就是使法律法規(guī)清理制度化、常態(tài)化。具體來講,可以考慮的路徑,一是在制定每一部新法或修改舊法時(shí),在法案中同時(shí)附上受到該法影響需要修改調(diào)整的其他法律法規(guī)的明細(xì)表,以供立法者審議表決時(shí)參考;二是立法機(jī)關(guān)在每年向代表大會(huì)所做的工作報(bào)告中,對上一年度法律法規(guī)清理情況一并做出報(bào)告;三是最高人民法院、最高人民檢察院在每年向全國人大所做的工作報(bào)告中,對上一年度法律體系中需要清理的情況一并做出報(bào)告;四是推行“開門清理”,鼓勵(lì)公民、媒體和社會(huì)各界隨時(shí)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告已發(fā)現(xiàn)需要清理的情況,并提出清理的建議等等。

(責(zé)任編輯 張文靜)