鄧海峰 趙 明

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

能源立法模式與核心制度選擇*

鄧海峰 趙 明

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

擁有較為完備的能源立法是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展與保障國(guó)家能源安全的重要制度基礎(chǔ)。雖然就法律表現(xiàn)形式而言，我國(guó)的能源立法已初具規(guī)模，但就其內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)與制度構(gòu)建而言，仍有諸多問題有待厘清，因此制定一部統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)能源法域的基本法已迫在眉睫。我國(guó)能源法應(yīng)當(dāng)在“通則式”、“政策式”和“法典式”為代表的三種國(guó)外能源基本法的立法模式中做出選擇并應(yīng)建立起包括能源規(guī)劃、管理體制、市場(chǎng)監(jiān)管、科技創(chuàng)新等制度在內(nèi)的核心制度群落。

能源法 立法模式 制度選擇

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，能源問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主要“瓶頸”之一。目前，我國(guó)面臨著能源結(jié)構(gòu)不盡合理，能源利用效率低下，能源安全保障空間有限以及能源管理體制亟待理順等一系列問題。因此，為了規(guī)范和促進(jìn)能源的合理、有效、安全利用，必須建立適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)能源法律體系框架，并不斷完善與能源相適應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。

從我國(guó)能源立法的體系化角度來看，我國(guó)目前已制定了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》等能源專門法。同時(shí)，為貫徹實(shí)施能源特別法，我國(guó)還制定了《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《重點(diǎn)單位節(jié)能管理辦法》、《節(jié)約用電管理辦法》、《中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等相關(guān)配套法律規(guī)范。但是，在取得以上成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在這一初步形成的能源法律體系中，仍存在著一些系統(tǒng)性的缺陷，比如能源基本法缺位、重要能源品種立法不完備、能源公用事業(yè)與公用設(shè)施缺乏立法調(diào)整等亟待解決的問題。其中，尤以能源基本法的缺位影響最為深遠(yuǎn)。[1]P9據(jù)此，筆者擬通過對(duì)能源法的立法模式與核心制度選擇發(fā)表一孔之見，為我國(guó)能源立法的完善略盡心力。

一、能源法的價(jià)值選擇

任何一部法律都是理性的邏輯演繹，對(duì)于一個(gè)部門的法律體系來說，理性也決定著其立法模式與核心制度的選擇，能源法也不例外。理性包括用以理解和評(píng)價(jià)目標(biāo)與價(jià)值的推理，還蘊(yùn)含著決定系統(tǒng)選擇的目標(biāo)與價(jià)值，[2]P22理性具有“直接規(guī)范性與間接預(yù)測(cè)性”的效果，其意義在于讓人們做出“理性選擇”。作為法律的國(guó)家意志的形成過程必然也是理性的集聚過濾過程，從一定意義上講，法律是理性統(tǒng)領(lǐng)下的制度體與規(guī)則群，制度系理性派生的“制度結(jié)構(gòu)”，[3]P19規(guī)則為理性表達(dá)的“法律層級(jí)”。[4]P141

具體到能源法領(lǐng)域，其法律體系能否做到邏輯自洽合理，法律規(guī)制能否取得預(yù)想的實(shí)效，首先要回答的便是能源法的價(jià)值取向與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)問題，因?yàn)檫@是制定能源法的邏輯前提。能源法要實(shí)現(xiàn)的目的很多，包括能源安全、能源利用效率、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)進(jìn)步、公平競(jìng)爭(zhēng)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。盡管包含上述條目的能源法律目標(biāo)和價(jià)值體系顯得十分完整，但經(jīng)過邏輯提煉，我們認(rèn)為其中最為核心的目標(biāo)應(yīng)該還是解決能源領(lǐng)域的安全和效率問題，因?yàn)槠渌繕?biāo)是以這兩個(gè)價(jià)值為前提或歸宿的。據(jù)此，我們傾向于將能源法的立法目的表述為構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。然而探尋能源法價(jià)值取向的努力卻并不能到此為止。

澳大利亞學(xué)者布拉德布魯克將能源法定義為：“個(gè)人之間、個(gè)人與政府之間、政府與政府之間、州與州之間有關(guān)所有能源的權(quán)利與義務(wù)的分配?！盵5]P7國(guó)內(nèi)有學(xué)者將能源法定義為“調(diào)整能源合理開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)運(yùn)、供應(yīng)、貿(mào)易、利用及其規(guī)制，保證能源安全、有效、持續(xù)供給的能源法律規(guī)范的總稱?！盵6]P56能源法作為一個(gè)交叉領(lǐng)域，即有關(guān)能源開發(fā)利用的各種法律關(guān)系的總和，已經(jīng)超脫了一般的公法與私法屬性的劃分。因?yàn)槟茉磫栴}不僅涉及到能源工業(yè)本身，對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)分配、環(huán)境保護(hù)乃至國(guó)際關(guān)系都有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的利害關(guān)系，需要以跨學(xué)科的視角來研究能源法問題。而這種更加包容與實(shí)在的視角又將賦予能源法以超脫傳統(tǒng)價(jià)值維度的新使命。

隨著人類工業(yè)化進(jìn)程的加速，人們對(duì)常規(guī)化石能源的利用改變了人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和水平，同時(shí)化石能源的使用將不可避免增加大氣中二氧化碳的濃度，影響地球自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的平衡性，因此能源法的價(jià)值取向已經(jīng)不能僅局限于傳統(tǒng)的保障能源安全和效率這兩項(xiàng)內(nèi)核，而應(yīng)更多的強(qiáng)調(diào)促進(jìn)能源綠色化和低碳化，以及清潔能源和可再生能源的開發(fā)。從長(zhǎng)期來看，我國(guó)的能源形勢(shì)非常嚴(yán)峻，同時(shí)能源生產(chǎn)與環(huán)境的矛盾也越來越大，在可持續(xù)發(fā)展理念的戰(zhàn)略引導(dǎo)下，開發(fā)利用綠色能源已經(jīng)勢(shì)在必行。能源法作為能源領(lǐng)域重要的法律規(guī)則群落，體現(xiàn)出綠色能源的價(jià)值取向已成為其順應(yīng)時(shí)代要求的題中應(yīng)有之意。

二、能源法的定位

有關(guān)能源法的定位范式較多，總的來講大致有“通則式”、“政策式”和“法典式”三種，各有利弊，下面逐一分析。

(一)能源法作為“基本法”，規(guī)定能源法律基本制度。這是一種傳統(tǒng)法學(xué)理論之基本法的思路。嚴(yán)格按“規(guī)范等級(jí)體系”理論構(gòu)建法律位階，采用上位法是下位法的“淵源”，下位法是上位法的“適用”的理論，在總結(jié)“能源開發(fā)利用的基本原則、基本行為規(guī)則、基本權(quán)利與義務(wù)”的基礎(chǔ)上，分別提煉出能源法的基本制度與單行能源法律無(wú)法協(xié)調(diào)需要上升到能源法中的制度。這種定位的好處在于：在內(nèi)容上能統(tǒng)一安排我國(guó)能源法律制度，如管理與監(jiān)管制度、開發(fā)利用制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)制度、法律責(zé)任制度等，為下位法的制度安排提供基礎(chǔ)性規(guī)范。形式上容易形成規(guī)范等級(jí)體系，保持一國(guó)能源法律制度的銜接與體系的完整統(tǒng)一，避免法律沖突，同現(xiàn)行的法律體系與制度具有親和力。這種定位的不利在于，容易形成法律規(guī)范的重復(fù)，造成立法資源的浪費(fèi)。

(二)能源法作為戰(zhàn)略和政策法，只規(guī)定能源戰(zhàn)略和規(guī)劃思想以及基本的政策手段與程序等。根據(jù)現(xiàn)實(shí)能源開發(fā)過程中的突出問題組織法律創(chuàng)制與運(yùn)行已有成例，如《日本能源政策基本法》(2002)。這種立法模式的好處在于：在內(nèi)容上突出一國(guó)能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)，在制定與表決等程序性問題上效率高，不需要特別考慮法律體系的邏輯嚴(yán)密性。然而不利之處也很明顯：內(nèi)容容易空洞，法律規(guī)制變成了理論指導(dǎo)，而不是行動(dòng)規(guī)則，實(shí)施性和操作性較差。在我國(guó)目前能源領(lǐng)域的管理體制和能源市場(chǎng)監(jiān)管存在重大問題的情況下，如果采取這種模式，會(huì)使得能源政策無(wú)法落實(shí)或者存在規(guī)則抵消的效果，要想真正理順能源管理體制，實(shí)現(xiàn)能源安全和能源效率的立法目標(biāo)，此種務(wù)虛的立法模式應(yīng)該是不可取的。

(三)能源法作為綜合能源法，既規(guī)定能源戰(zhàn)略和能源政策，也對(duì)單行能源法中重要或涉及全局的重大制度進(jìn)行規(guī)制。能源法如果在能源對(duì)策體系中具有承上啟下的作用就必然是既要體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和規(guī)劃，又要為能源政策提供法律支撐，還要對(duì)能源領(lǐng)域中的突出問題或單行能源法律中規(guī)定不全或不便規(guī)定的制度進(jìn)行規(guī)定?！睹绹?guó)能源政策法》(2005)就是一個(gè)集能源戰(zhàn)略規(guī)劃與能源政策和重大能源法律制度的綜合能源法。這種定位的好處在于：滿足我國(guó)能源對(duì)策體系的需要，既為形成正式的國(guó)家能源戰(zhàn)略和能源政策提供法律根據(jù)，又給單行能源法指明方向，特別是為其制度設(shè)計(jì)預(yù)留較大的空間，這有助于正在修訂或未制定的單行能源法的出臺(tái)。這種定位的不利在于：內(nèi)容復(fù)雜、涉及面寬，特別是涉及到未來能源制度改革的前景及其制度操作，在一定程度上加大了法律出臺(tái)的難度，有可能致使能源法的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行立法體制不吻合。

據(jù)此國(guó)內(nèi)學(xué)者肖國(guó)興教授認(rèn)為，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要看，在立法技術(shù)上走“綜合能源法”之路切實(shí)可行，但應(yīng)以能源戰(zhàn)略與政策的制度設(shè)計(jì)為主。本文在能源法定位問題上也采這一觀點(diǎn)。

三、能源法的立法模式

(一)能源法與單行法的關(guān)系

以上探討了能源法的定位范式，主要是對(duì)能源法的政策與基本制度的構(gòu)建進(jìn)行了梳理。由于能源法作為能源領(lǐng)域基本法或龍頭法的地位是確定的，因此在法律體系中就產(chǎn)生了其與單行能源法之間的關(guān)系問題。

根據(jù)大陸法系的傳統(tǒng)法學(xué)理論，法律體系的形成，在立法技術(shù)上通過“結(jié)構(gòu)”和“層次”兩種維度加以實(shí)現(xiàn)。法律結(jié)構(gòu)或?qū)蛹?jí)的核心目的在于保持法律的協(xié)調(diào)與一致，通過建構(gòu)效力有序的法律位階關(guān)系，形成有機(jī)統(tǒng)一的法律體系。對(duì)于能源單行法而言，能源基本法便處于上位法的效力地位。因此，能源法律體系建構(gòu)首先應(yīng)以能源基本法的存在為前提。然而，世界上先制定能源基本法之后生成各能源單行法的立法體例卻很少見，即使采納該立法思想，在立法形式上也多以首先生成政策基本法居多。這在很大程度上制約了能源法域體系化的進(jìn)程，直接導(dǎo)致了世界范圍內(nèi)的能源法體系性缺陷。從實(shí)踐方面來看，世界各國(guó)的能源立法進(jìn)程多發(fā)端于幾次全球性石油危機(jī)的催化。這使得能源法成為典型的以問題為核心的應(yīng)用型法律部門，這也在一定程度上解釋了各國(guó)能源單行法普遍較能源基本法首先產(chǎn)生并更為成熟的原因。我國(guó)能源立法的進(jìn)程同樣受到前述規(guī)律的影響。目前我國(guó)尚沒有能源基本法，雖有五部單行能源法也無(wú)法構(gòu)成嚴(yán)密的能源法律體系，更不用說形成能源法律規(guī)范結(jié)構(gòu)。

就我國(guó)現(xiàn)有能源單行法的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容而言，它們均涉及到能源勘探開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸、利用消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，這就使得把這些環(huán)節(jié)用共通的法律規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，納入到統(tǒng)一的法律價(jià)值目標(biāo)體系并形成制度銜接、協(xié)調(diào)一致、內(nèi)在有機(jī)契合、體現(xiàn)平衡博弈的制度規(guī)范體系成為必要和可能。具體來講，單行能源法制度設(shè)計(jì)只有符合《能源法》的“價(jià)值導(dǎo)向”才有與整體制度協(xié)調(diào)的效力。對(duì)于未出臺(tái)的單行能源法制度設(shè)計(jì)選擇《能源法》的“價(jià)值導(dǎo)向”無(wú)須質(zhì)疑。對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的單行能源法則需要根據(jù)《能源法》重新設(shè)計(jì)與安排。這將有助于在能源領(lǐng)域內(nèi)降低協(xié)調(diào)成本，引導(dǎo)單行能源法形成“相互支持的規(guī)則群。”單行能源法在制度運(yùn)行過程中特別是在執(zhí)法方面存在制度摩擦，而《能源法》則可從可持續(xù)發(fā)展的總體制度績(jī)效出發(fā)，校正單行法律制度的作用方向，使制度協(xié)同，形成合力。因此，單行能源法必須以能源法為依托，成為能源對(duì)策體系的組成部分。

能源法的基本法地位也可以放在能源法律體系中進(jìn)行考慮。當(dāng)然，這種基本法不同于《立法法》規(guī)定的基本法，而是全國(guó)人大常委會(huì)行使立法權(quán)通過的“基本法”。

(二)能源法的框架選擇

如果說法律邏輯是構(gòu)成一部法律規(guī)則的內(nèi)在機(jī)理，那么法律框架就是上述邏輯在一部法典中的具體表現(xiàn)。在法律邏輯中法律框架是最基礎(chǔ)的構(gòu)成要素。當(dāng)然，不同地位和功能的法律框架在法律結(jié)構(gòu)中的影響力是不同的。受能源領(lǐng)域“基礎(chǔ)性法”或“龍頭法”定位的影響，《能源法》框架的法律邏輯必須從解決能源問題的路徑出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匮堇[，這是法律效力的要求，也是法律功能之所在。實(shí)際上，法律框架的邏輯演繹往往是根據(jù)其目標(biāo)以及其路徑依賴進(jìn)行的。

從直接決定因素來看，一國(guó)能源安全與能源效率的路徑依賴包括國(guó)家、政府、市場(chǎng)與技術(shù)。(1)國(guó)家是能源安全與能源效率的根本保證?，F(xiàn)代社會(huì)的能源問題歸根到底是個(gè)政治或主權(quán)問題，是決定“國(guó)家的興衰”[7]P3的重要因素。能源安全“首要預(yù)防的是能源供應(yīng)中可能出現(xiàn)的不利因素，然后就是防止和減少政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)”。[8]P31如果對(duì)能源效率水平也以社會(huì)交易成本的高低進(jìn)行計(jì)算，則其歸根到底也是產(chǎn)權(quán)效率。國(guó)家界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，最終要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯和衰退的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)，[9]P17因而一國(guó)能源效率最終是由國(guó)家負(fù)責(zé)的。(2)政府是決定能源安全與能源效率的基本條件。國(guó)家行動(dòng)通過政府的管理與管制實(shí)現(xiàn)，無(wú)論政府大小，有效的政府特別是“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”[10]P151始終是能源法制度績(jī)效的根本性依賴。(3)市場(chǎng)是能源安全與能源效率的動(dòng)力源泉。市場(chǎng)是產(chǎn)權(quán)博弈的空間，自然是能源效率的動(dòng)力源泉，而能源效率又促成了能源安全長(zhǎng)期存續(xù)的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，能源安全總是以市場(chǎng)安全為系數(shù)的。(4)技術(shù)是能源安全與能源效率的決定性利器?？茖W(xué)技術(shù)是“雙刃劍”，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的源泉，國(guó)家、政府、市場(chǎng)對(duì)能源安全與能源效率的推動(dòng)都離不開技術(shù)的決定作用。在一國(guó)能源戰(zhàn)略確定之后，政府、市場(chǎng)與技術(shù)是能源問題解決的根本性出路。

能源法框架的選擇是理性與法律邏輯的整合，是立法思路、立法技術(shù)的整合，是立法工作的起點(diǎn)或歸宿。問題是按什么思路進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、如何設(shè)計(jì)。按能流進(jìn)行設(shè)計(jì)本是能源立法中最容易被接受的原則，但在邏輯上容易與能源單行法發(fā)生沖突，在內(nèi)容上也不易安排能源法與能源單行法的規(guī)則；按不同能源品種進(jìn)行設(shè)計(jì)是最方便的能源立法設(shè)計(jì)，但在相當(dāng)大的程度上會(huì)影響到整個(gè)能源法律體系的構(gòu)建，無(wú)論是現(xiàn)行法的完善，還是新能源法的制定都存在兩難。能源法的框架邏輯若按能源問題的解決路徑依賴進(jìn)行演繹，有可能避免按能流或按不同能源品種進(jìn)行演繹的困惑。按路徑依賴設(shè)計(jì)框架既能直接體現(xiàn)能源法的理性，也能使其制度績(jī)效充分而有較地釋放，更為制度理性和制度選擇與安排架起了橋梁。

能源法的篇章框架可分為總則和分則兩大部分?？倓t包括立法目的、指導(dǎo)思想、立法原則、術(shù)語(yǔ)定義、國(guó)家能源戰(zhàn)略和能源基本政策、國(guó)家主管部門及其職責(zé)等。分則的篇章框架可基于以下考慮。

方式一：第一層次按客體劃分(不可再生能源、可再生能源、轉(zhuǎn)化能源即電力)；第二層次按產(chǎn)業(yè)鏈(開發(fā)、供給和利用)或按專項(xiàng)問題(例如人員及培訓(xùn)、稅收優(yōu)惠、乙醇和汽車燃料、氣候變化等)劃分；第三層次按制度劃分(非常龐雜)。調(diào)整以上層次可得其他形式的同類謀篇方式。按照我國(guó)立法文化力求簡(jiǎn)明、清晰、實(shí)用的原則，第一層次應(yīng)最簡(jiǎn)明，第三層次則非常龐雜，故不宜按制度劃分。從能源法的實(shí)名看，第一層次適宜按客體劃分。但是，單純的客體劃分需要單獨(dú)規(guī)定對(duì)各類客體均具有共性的問題，如能源科研和國(guó)際合作等，因此會(huì)導(dǎo)致次級(jí)層次的內(nèi)容過于龐大。

方式二：如美國(guó)能源政策法，采用綜合性謀篇方式。第一層次既按客體劃分，同時(shí)又列入專項(xiàng)或綜合性問題。美國(guó)《2005能源政策法》共設(shè)十八個(gè)獨(dú)立篇章。其中第一篇能效為政府示范內(nèi)容；第二、三、四、六篇為按客體分類；其他各篇按專項(xiàng)或綜合性問題分類。這樣使整個(gè)篇章簡(jiǎn)明清晰、布局平衡。我們傾向于采用方式二。

四、能源法的核心制度選擇

“設(shè)計(jì)良好的制度與規(guī)則會(huì)產(chǎn)生一個(gè)有效率的、增長(zhǎng)迅速的、生活水平不斷提高的社會(huì)，設(shè)計(jì)不良的制度和規(guī)則會(huì)引起停滯，甚至衰退”，[11]P14如何將《能源法》的理性及其法律邏輯演化為具體的制度設(shè)計(jì)，將直接決定《能源法》制度的成敗?！赌茉捶ā返闹饕贫劝ㄟm用于能源開發(fā)利用各個(gè)領(lǐng)域的共同的基本規(guī)則，這是《能源法》制度設(shè)計(jì)與安排的根本要求所在。按照前文的設(shè)計(jì)，《能源法》應(yīng)包含以下基本內(nèi)容：

(一)確立合理的能源對(duì)策體系，解決能源發(fā)展方向與遠(yuǎn)景問題，設(shè)計(jì)能源戰(zhàn)略與規(guī)劃制度。學(xué)界對(duì)于能源法是否規(guī)定能源戰(zhàn)略制度目前存在爭(zhēng)議。能源戰(zhàn)略在國(guó)家能源對(duì)策體系中居于核心地位，然而我國(guó)長(zhǎng)期沒有具有法律意義或法律效力的能源戰(zhàn)略，致使我國(guó)能源對(duì)策體系存在不確定性。這無(wú)論對(duì)于國(guó)家應(yīng)對(duì)能源問題還是對(duì)于能源實(shí)務(wù)工作而言，都是不利的。此項(xiàng)制度的核心是確定能源戰(zhàn)略的內(nèi)容、法律效力、編制程序。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法傳統(tǒng)，只要《能源法》中設(shè)計(jì)安排了能源戰(zhàn)略法律制度，則該項(xiàng)制度就完成了法律化，能源戰(zhàn)略就轉(zhuǎn)化成為了國(guó)家制度。能源規(guī)劃是指根據(jù)國(guó)家或地區(qū)的能量資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)一定時(shí)期和一定范圍能量資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理工作所作的總體安排。能源規(guī)劃制度是有關(guān)調(diào)整能源規(guī)劃活動(dòng)的各種法律規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一體系，是通過立法確立的有關(guān)能源規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理的一套規(guī)則，是能源規(guī)劃工作的制度化和法定化。在擁有較長(zhǎng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)歷史的我國(guó)，政府進(jìn)行能源規(guī)劃管理看似已經(jīng)輕車熟路，但是作為對(duì)資源能源環(huán)境管理的重要手段的能源規(guī)劃在中國(guó)并沒有受到應(yīng)有的重視，規(guī)劃經(jīng)常流于形式，或者成為人們對(duì)政府行為的戲言。因此，《能源法》對(duì)能源規(guī)劃制度專門作出安排是必須的。[12]P72-73此兩項(xiàng)制度將增加我國(guó)能源對(duì)策體系的權(quán)威性和操作性。制度藍(lán)本則可參見日本《能源政策基本法》第12條“政府應(yīng)當(dāng)謀求長(zhǎng)期地、綜合地和有計(jì)劃地推進(jìn)能源供需政策措施，而制定關(guān)于能源供需的基本計(jì)劃”[13]P51的相關(guān)規(guī)定。

(二)建立統(tǒng)一的能源管理體制，設(shè)計(jì)能源主體和管理制度。能源法安排的能源管理主體包括協(xié)調(diào)、主管、協(xié)管、監(jiān)管等主體，其中能源主管部門及監(jiān)管部門的職權(quán)及法律地位的確立在能源管理體制中具有決定性意義。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，能源主管部門統(tǒng)一管理是政府管理體制的基礎(chǔ)，監(jiān)管部門在一定時(shí)期內(nèi)暫時(shí)設(shè)立在能源主管部門內(nèi)并保持相對(duì)獨(dú)立，對(duì)于管理與監(jiān)管制度的建立以及制度功能的實(shí)現(xiàn)是有益的。能源法安排的專業(yè)管理制度包括產(chǎn)業(yè)政策、投資體制、財(cái)政稅收、儲(chǔ)備與應(yīng)急等，基礎(chǔ)管理制度包括統(tǒng)計(jì)、信息、標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)等制度，這些制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施將會(huì)形成中國(guó)完整的能源管理法律制度，打破現(xiàn)存的條塊分割、行業(yè)分割、管理分散的現(xiàn)狀。盡快建立統(tǒng)一的能源監(jiān)管體系，監(jiān)督并管理能源生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)中的不合法行為，放寬能源行業(yè)“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的標(biāo)準(zhǔn)，允許非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入能源行業(yè)，并加快對(duì)國(guó)有能源企業(yè)的公司制改革，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使其符合現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，同非公有經(jīng)濟(jì)的能源企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)束國(guó)有能源企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。為了強(qiáng)化政府對(duì)能源企業(yè)的監(jiān)管，政府可對(duì)能源開采環(huán)節(jié)征收“資源稅”，促使開采者采用先進(jìn)技術(shù)，科學(xué)開采，提高儲(chǔ)采率，改變目前開采者只挖“白菜心”的嚴(yán)重浪費(fèi)局面，增加國(guó)內(nèi)能源的合理有序產(chǎn)出，為能源市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成奠定基礎(chǔ)。

(三)推動(dòng)能源市場(chǎng)化改革，設(shè)計(jì)能源市場(chǎng)及其監(jiān)管制度。能源市場(chǎng)化主要是打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與開放。目的是激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)從而提高效率，增強(qiáng)私人部門產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的潛力與投資動(dòng)力。盡管具體方式互不相同，能源市場(chǎng)化通常包括兩個(gè)方面：一方面是能源部門在所有制模式上的多元化，另一方面是放松對(duì)能源部門的政府管制，包括更少的價(jià)格控制與進(jìn)出口限制，促進(jìn)能源產(chǎn)品與服務(wù)的商品化。當(dāng)然，市場(chǎng)的力量并不能解決人類能源的一切問題，由于能源產(chǎn)業(yè)的特殊性，也因?yàn)閲?guó)際能源市場(chǎng)易受地緣政治與非傳統(tǒng)安全因素的扭曲，各國(guó)能源體制的市場(chǎng)化都有一定限度。能源投資與供應(yīng)、能源服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、行政許可與登記的范圍界定、能源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將直接決定能源市場(chǎng)的開放度以及競(jìng)爭(zhēng)的范圍與廣度，因而成為能源市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)的核心。當(dāng)然，鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的界限、自然壟斷監(jiān)管、用戶與消費(fèi)者保護(hù)和能源的普遍服務(wù)也將成為監(jiān)管的重要內(nèi)容。能源法創(chuàng)制的國(guó)際市場(chǎng)規(guī)則包括對(duì)外能源合作的基本原則、對(duì)外能源投資、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)囊?guī)則以及安全供應(yīng)體系等制度。此項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施將對(duì)中國(guó)建立有序競(jìng)爭(zhēng)的、產(chǎn)權(quán)交易成本較低的能源市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮助力。

(四)加大能源自主創(chuàng)新能力,設(shè)計(jì)能源技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新制度。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，技術(shù)創(chuàng)新與體制創(chuàng)新同樣是對(duì)能源安全的保障與促進(jìn)。因此，在能源法中確立以技術(shù)進(jìn)步和科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，代表了能源法未來的發(fā)展方向。日本《能源政策基本法》第3條重點(diǎn)規(guī)定了新能源技術(shù)的利用，而美國(guó)2005年《能源政策法》第9章用10個(gè)篇章對(duì)能源領(lǐng)域的科技開發(fā)和創(chuàng)新做了規(guī)定?！赌茉捶ā钒才诺哪茉醇夹g(shù)開發(fā)與科技創(chuàng)新內(nèi)容，包括能源技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新規(guī)劃、研發(fā)基金、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)推廣與示范、能源知識(shí)普及與教育、能源知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特殊保護(hù)等制度。此項(xiàng)制度在為中國(guó)能源技術(shù)開發(fā)與科技創(chuàng)新體制提供規(guī)則依據(jù)的同時(shí)，將為能源技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新提供源發(fā)動(dòng)力與資金源。

(五)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，整合能源環(huán)保制度。我國(guó)傳統(tǒng)能源立法將確保能源供應(yīng)作為其立法目的，忽視提高利用效率、改善能源結(jié)構(gòu)和促進(jìn)最大化的公平利用的重要性，對(duì)于能源開發(fā)利用過程中的負(fù)外部性大多采取危機(jī)管制手段，以個(gè)案方式加以解決，能源法缺乏長(zhǎng)期性、持續(xù)性。前文已述，在氣候變化負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)而低碳經(jīng)濟(jì)理念方興未艾的時(shí)代背景下，能源安全的有效保障與能源環(huán)保的同質(zhì)同步是能源立法的基本價(jià)值追求。在可持續(xù)發(fā)展成為上位法理基礎(chǔ)的前提下，能源法也面臨著與環(huán)境法整合的迫切性。在能源的低碳發(fā)展觀下，需要以有利于氣候的方式開發(fā)利用能源，以可持續(xù)的態(tài)度進(jìn)行能源生產(chǎn)利用。能源法關(guān)注環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)利用的題中之義。日本《能源政策基本法》第3條就規(guī)定能源的高效利用要在“防止地球溫室化和保護(hù)地球環(huán)境的前提下”進(jìn)行。我國(guó)已有的能源專門法如《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》也有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，而《環(huán)境保護(hù)法》也將環(huán)境污染治理作為一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，《能源法》有必要建立體現(xiàn)未來能源環(huán)保需求而又尚未納入《環(huán)境保護(hù)法》及其專門立法的新型制度，例如有必要對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制、碳信托基金及碳交易市場(chǎng)與碳排放總量控制等具有低碳化導(dǎo)向的制度作出規(guī)定。[1]P11

(六)嚴(yán)肅能源法律的制度效力，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，設(shè)計(jì)能源法律責(zé)任制度。法律責(zé)任制度往往是制度中的制度。而能源法律責(zé)任則是能源法律制度得以貫徹實(shí)施的消極保障，是以義務(wù)的形式和法律強(qiáng)制力作為基礎(chǔ)的制度底限。但是作為能源基本法中的法律責(zé)任篇章應(yīng)當(dāng)也必須與能源單行法中的法律責(zé)任有所區(qū)別。由于《能源法》所具有的基本法定位，因此此處的法律責(zé)任除了對(duì)法案中與之對(duì)應(yīng)的違反法律義務(wù)而應(yīng)歸責(zé)的行為做出規(guī)定之外，應(yīng)當(dāng)更多的對(duì)能源法律責(zé)任的通行規(guī)則和單行法不便規(guī)定的責(zé)任內(nèi)容作出概括，對(duì)涉及全部能源法域的責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任分類、歸責(zé)原則、責(zé)任形態(tài)、責(zé)任范圍、處斷標(biāo)準(zhǔn)、減責(zé)免責(zé)事由及能源法特有的義務(wù)形態(tài)等做出規(guī)定。在能源環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，美國(guó)能源立法中的比例罰金、按日計(jì)罰和懲罰性損害賠償?shù)戎贫纫嗑哂休^為突出的借鑒價(jià)值。

世界范圍內(nèi)能源法律制度正處于一個(gè)變革的時(shí)代。能源法框架從確定到操作是能源法律制度從設(shè)計(jì)到安排的過程，雖然期間有不少變數(shù)，但《能源法》都必須抓住能源問題解決的路徑依賴進(jìn)行選擇，這是當(dāng)今世界立法的趨勢(shì)與潮流。而能否在模式選擇、制度設(shè)計(jì)和權(quán)利分配中充分體現(xiàn)能源立法所應(yīng)遵循的能源安全保障、能源效率提高與能源環(huán)境友好的目標(biāo)則成為檢驗(yàn)相關(guān)立法成熟與否的重要標(biāo)志與邏輯基點(diǎn)。

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LegislativeModeandKeyLegalSystemChoiceofChina’sEnergyLaw

DengHai-fengZhaoMing

(Law School of Tsinghua University, Beijing 100084)

On the response to sustainable development and protection of national energy security, comprehensive energy legislation is important institutional basis. Although China’s energy legislation has begun to take shape on legal form, there are a lot of problems remain to be clarified on its internal logic and system construction, and rafting a basic law of the entire energy field is imminent. China’s energy law should choose one of the legislative modes from foreign energy basic law of general-type,policy-based and code-style and also should establish rational legal systems in the areas of energy plan, regulation, market supervise, science and technology innovation etc.

energy law; legislative mode; legal system choice

DF467

A

(責(zé)任編輯：黃春燕)

1002—6274(2011)02—029—06

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《能源基本法國(guó)別比較研究》(08SFB3038)的階段性成果。

鄧海峰(1975-)，男，山東萊州人，法學(xué)博士，清華大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、能源法；趙明(1984-)，男，山西太原人，清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心碩士研究生,研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、能源法。