涂慧玲 (江西省南昌市勞教 (戒毒)所黨委書記、所長 江西南昌 330000) ■文

試述加強勞教 (戒毒)所制度建設的途徑

Tentative Discussion on the Ways of Strengthening Reform－through－labour(Drug Addiction Treatment)Institutions Construction

涂慧玲 (江西省南昌市勞教 (戒毒)所黨委書記、所長 江西南昌 330000) ■文

勞教 (戒毒)所制度建設是為了調(diào)節(jié)場所內(nèi)部關(guān)系，把業(yè)務工作和日常管理中經(jīng)驗教訓加以總結(jié)和概括，通過建立規(guī)章、規(guī)定、辦法等形式確立標準，依據(jù)標準規(guī)范場所管理行為，提高依法嚴格科學文明管理水平的活動。其建設水平和創(chuàng)新水平直接決定著勞教 (戒毒)所的發(fā)展水平，影響著勞教 (戒毒)職能的發(fā)揮。

為充分發(fā)揮勞教 (戒毒)所制度建設特有的職能優(yōu)勢，形成用制度管人、管事、管權(quán)，一切遵章辦事、依法行政，體現(xiàn)勞教 (戒毒)所規(guī)范管理的法治理念。筆者以為，要從“建立場所制度清理與立改廢的工作機制，規(guī)范場所制度內(nèi)容、標準和流程體系，完善場所制度執(zhí)行機制”三個環(huán)節(jié)著力加強場所制度建設，切實把勞教 (戒毒)場所各項工作納入規(guī)范有序的運轉(zhuǎn)軌道，進一步強化制度的執(zhí)行效果。

一、場所制度建設作為推動勞教 (戒毒)工作向縱深發(fā)展的關(guān)鍵要素，在嚴格執(zhí)法和規(guī)范管理等各方面發(fā)揮著重要的保障作用

近年來，勞教 (戒毒)所遵照黨的“教育、感化、挽救”工作方針，堅持監(jiān)管工作“首要標準”，通過加快場所制度立改廢工作，建立完備工作制度體系，健全完善制度內(nèi)容，增強制度的針對性和操作性，有效加強場所制度建設工作，初步形成了較為完善的規(guī)章制度體系。

(一)通過建立完善場所管理制度體系和工作機制，既夯實了管教工作基層基礎(chǔ)，也促進了對勞教 (戒毒)特色工作的探索，更為場所制度建設提供了創(chuàng)新的空間，使場所制度建設在維護場所安全穩(wěn)定和提高教育矯治質(zhì)量上發(fā)揮著重要作用。通過建立勞教 (戒毒)所管理工作流程和行為標準，規(guī)范辦事程序，平衡、協(xié)調(diào)場所內(nèi)部關(guān)系，提高辦公效率，使各項工作有序開展，推進了依法行政工作。通過開展場所制度的學習教育和運用制度對勞教 (戒毒)執(zhí)法行為的監(jiān)督，提升勞教民警行政執(zhí)法綜合素質(zhì)能力，維護勞教 (戒毒)人員合法權(quán)益，保證勞教 (戒毒)執(zhí)法嚴格依照法定程序進行，使管理行為規(guī)范化，勞教 (戒毒)執(zhí)法在陽光下運行，提高了場所依法嚴格科學管理水平。

(二)隨著場所制度建設向縱深推進，在場所制度的建立、完善、執(zhí)行上仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：有的制度缺乏系統(tǒng)性，沒有相應的配套執(zhí)行措施，未能形成一個科學完整的制度體系，導致指導性不強。有的制度沒有及時改廢，以前的制度和現(xiàn)行的制度存在矛盾，各單位、各部門都從對自己有利的角度進行解釋，執(zhí)行標準不夠統(tǒng)一。制度的學習、宣傳未能及時到位，存在著重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象。缺少有效的制度執(zhí)行監(jiān)督機制、跟蹤問效機制，存在制度執(zhí)行不夠有力問題。

二、建立場所制度清理與“立改廢”工作機制，形成場所制度建設規(guī)制性、規(guī)范性和文化——認知三者的有機結(jié)合

為適應勞教 (戒毒)工作改革與發(fā)展的需要，要適時對現(xiàn)行場所制度進行立改廢，該項工作分制度梳理、研究處理和結(jié)果公布三個階段。要通過把好“清理”關(guān)、 “立制”關(guān)、“程序”關(guān)、“審批”關(guān)，探索建立場所制度清理與立改廢常態(tài)化工作機制。

(一)把好“清理”關(guān)。對建所以來以勞教 (戒毒)所或所辦公室名義制發(fā)的，規(guī)范內(nèi)部行政行為的工作制度以及與勞教 (戒毒)工作相關(guān)聯(lián)的行政規(guī)范性文件進行清理。其中，場所制度主要內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級的規(guī)范性文件相低觸的，或已被新的制度所替代而未及時明確停止執(zhí)行的，予以廢止;制度的個別條款與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級的規(guī)范性文件不一致的，予以修改;在清理中發(fā)現(xiàn)場所制度間對同一事項的規(guī)定不一致的，提出處理建議進行規(guī)范。

(二)把好“立制”關(guān)。做到依法建章立制。首先，對確實需要修訂或建立的場所制度，要按照條件成熟、突出重點、統(tǒng)籌兼顧的原則，科學合理地擬定場所規(guī)章、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件制定計劃。其次，通過學習考察兄弟單位先進經(jīng)驗，避免思維局限性;采取書面征求意見，召開座談會、論證會和聽證會等多種形式聽取各單位、各部門及民警職工、勞教 (戒毒)人員的意見建議;當涉及重大或疑難問題時，邀請有關(guān)法律專家給予咨詢論證。第三，在規(guī)章制度草案起草工作開始前，有關(guān)職能部門要對擬起草的規(guī)章制度進行深入地調(diào)研，對各方面條件都比較成熟的規(guī)章制度項目，編制計劃，申報立項，經(jīng)勞教 (戒毒)所黨委批準后，開始起草工作。

(三)把好“程序”關(guān)。勞教 (戒毒)所制度建設應嚴格按照制度立項、起草、征求意見、審查、發(fā)布、規(guī)范解釋的程序進行。要按照誰制定、誰負責的原則，有關(guān)職能部門負責立項、起草，并在場所內(nèi)進行一定時間的公示，征求意見;由場所制度建設工作領(lǐng)導小組或?qū)I(yè)機構(gòu) (法制工作部門)負責審查;經(jīng)所長辦公會議審議通過，報省勞教 (戒毒)局法制處復審、備案，最后以勞教 (戒毒)所或所辦公室名義公布施行。同時，制定單位對制度內(nèi)容及適用范圍向民警職工進行解釋、規(guī)范，并針對勞教 (戒毒)所在具體管理事務中面臨的新情況、新問題，在明確適用依據(jù)和作補充規(guī)定時，由具體制作部門負責解釋，規(guī)范適用范圍。

(四)把好“審批”關(guān)。建立規(guī)范性文件審核工作機制。一要成立制度建設工作領(lǐng)導小組或?qū)I(yè)機構(gòu) (法制工作部門)，配備政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、具有多年勞教工作實踐經(jīng)驗的同志從事法制工作，注重發(fā)揮法制工作機構(gòu)對場所規(guī)章制度合法性審核作用，嚴格審查修訂 (制定)制度是否與國家法律、法規(guī)、上級文件精神相違背的情況。二要充分考慮場所制度制定權(quán)限，并提出具體要求;要高度重視場所制度間的交叉或相容關(guān)系，把關(guān)審核場所各項制度之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。三要經(jīng)所長辦公會議按照規(guī)定的程序進行審議。經(jīng)審議通過的規(guī)章制度須報省勞教局法制工作部門復審、備案后，在全所范圍內(nèi)進行公布實施。

三、規(guī)范場所制度內(nèi)容、標準和流程體系，為維系場所自身良性發(fā)展提供必要條件

要注重制度整體功效，按照執(zhí)法程序規(guī)范化、業(yè)務操作精細化、具體工作流程化的要求，建立科學規(guī)范的勞教 (戒毒)所行政執(zhí)法管理機制，促進每個工作環(huán)節(jié)間嚴密的配合和有效的制約，使場所管理行為按照規(guī)章、規(guī)定、辦法的要求有序地進行。

(一)堅持制度的先進性。制度內(nèi)容必須體現(xiàn)出上級精神與勞教 (戒毒)所實際的結(jié)合，對不合時令的“土政策”或者與法律法規(guī)相違背的東西要堅決摒棄，充分體現(xiàn)出制度的引領(lǐng)作用。同時，制度內(nèi)容要保持一定時間的超前度，能夠推動工作而不能束縛工作。要通過改革創(chuàng)新的辦法來建立健全工作標準，制定具體的工作流程，使場所制度日臻完善，使制度在動態(tài)發(fā)展中加以規(guī)范。

(二)保持制度的連續(xù)性。連續(xù)性就是要保持制度的相對穩(wěn)定和繼承發(fā)展，不能朝令夕改，尤其對修改完善的制度要履行一定的程序，講清合理的依據(jù)，得到受制度約束對象的認可，使制度規(guī)范順乎人心，合乎眾愿。

(三)落實制度的實效性。制度內(nèi)容既要有宏觀上、原則性的要求，更要有具體的可供操作的東西。其中，工作標準能量化的要量化，不能量化的也要有具體的定性要求。尤其對具體工作流程進行制度化的約束和規(guī)范，可以避免工作的隨意性，促進警教關(guān)系的和諧，維護勞教 (戒毒)人員合法權(quán)益，凸顯場所制度的公平正義。

(四)維護制度的嚴肅性。制度一經(jīng)公布，對每個人都具有同樣的約束性，無論領(lǐng)導成員還是一般民警，必須嚴格依規(guī)依法辦事，遵照工作程序?qū)嵤┕芾硇袨?要破情面，嚴治警，確保制度面前人人平等。

(五)推進制度的創(chuàng)新性。堅持理論先行，加強對勞教(戒毒)理論的學習研究，并在局域網(wǎng)上開辟學習交流勞教(戒毒)所制度內(nèi)容、標準和流程體系的討論領(lǐng)地，引導民警在理論和實踐結(jié)合上對場所制度內(nèi)容、標準和流程體系的創(chuàng)新進行多角度探討，積累制度創(chuàng)新的理論底蘊。

(六)體現(xiàn)工作的規(guī)律性。倡導制度內(nèi)容目標能動性，通過加強對科學的教育矯治手段及場所管理方法研究，把實踐工作中的一些好經(jīng)驗上升為制度層面，促使民警在實踐中探索，既讓場所制度呈現(xiàn)出勞教 (戒毒)特色工作的規(guī)律性，又使場所制度在實踐中得到不斷升華。

四、完善場所制度執(zhí)行機制，使制度建設成為場所活動和場所行為意義共享和價值認同的主渠道

勞教 (戒毒)所制度的生命力在于執(zhí)行和落實，只有嚴格貫徹執(zhí)行制度，制度建設才有實際效果。

(一)開展宣傳教育。一是采取會議學習，座談討論等方式進行思想教育，提高素質(zhì)，使民警職工真正認識到規(guī)范建章立制是工作要求、現(xiàn)實需要，是培養(yǎng)、保護民警的有力舉措。二是通過組織民警學習勞教 (戒毒)有關(guān)法規(guī)、制度，使民警職工深入領(lǐng)會勞教 (戒毒)所制度精神、熟知制度內(nèi)容，不斷增強制度意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習慣，促進全體民警思想水平和政策法規(guī)水平得到有力提高。三是通過鼓勵和發(fā)動民警職工獻計獻策，發(fā)揮他們在制度建設過程中的主觀能動性和創(chuàng)造性，使他們在制度發(fā)展中的首創(chuàng)精神得到尊重和體現(xiàn)，保證場所制度建設長抓長新。

(二)強化制度執(zhí)行。一方面，把修訂的規(guī)章制度報經(jīng)省勞教局備案和批準后，以文件形式傳達到每位民警職工，同時把一些主要制度上墻、上局域網(wǎng)，將制度進行分類、統(tǒng)一整理、編輯成冊，人手一冊，方便遵守和執(zhí)行。另一方面，對制定的規(guī)章制度，根據(jù)流程管理的特點、要求和步驟，在勞教 (戒毒)制度執(zhí)行方式及其執(zhí)行過程中，用流程圖表形式形象地予以表現(xiàn)。特別是對通用性、常態(tài)性、經(jīng)常性的規(guī)章制度的執(zhí)行，用流程圖示能夠更為清晰地將規(guī)章、規(guī)定在執(zhí)行中的“節(jié)點”標志出來，防止規(guī)章制度在執(zhí)行上的盲區(qū)，提高制度執(zhí)行力。

(三)健全監(jiān)督機制。一是政工、紀檢要緊密配合，成立警務督察小組，抓好場所制度執(zhí)行情況的監(jiān)督和警務督察，定期深入到基層中隊進行督導、檢查制度落實情況，注意傾聽群眾意見和勞教 (戒毒)人員訴求，對違反場所制度規(guī)定的，認真調(diào)查和處理。二是發(fā)揮職能部門監(jiān)督作用，加強專職機構(gòu)對制度的執(zhí)行與監(jiān)督，如將隊伍管理、行政后勤管理、管教質(zhì)量管理分別交政工、紀檢監(jiān)察、管教科 (室)等主要部門負責監(jiān)督落實。三是對制度執(zhí)行進行跟蹤檢測，并以場所專報形式，定期通報制度執(zhí)行情況，使制度在貫徹執(zhí)行當中存在的問題能夠及時反饋到勞教 (戒毒)所領(lǐng)導層及制定機構(gòu)，使制度得以不斷完善。

(四)抓好責任落實。發(fā)揮各級領(lǐng)導的管理作用，通過簽訂責任書的方式增強各單位、各部門主要負責人的責任感，使他們切實負起管理責任，加強對下屬遵守制度的教育與監(jiān)督工作。同時，嚴格執(zhí)行各項獎懲措施，除在制度建設中確立相應的獎懲機制并予以嚴格執(zhí)行外，要嚴格落實責任追究、誰觸犯誰受罰等措施，把服從規(guī)范管理列入民警考核范疇，強化制度的執(zhí)行效果。

(見習編輯 遲 洋)